基于多案例的长江河道砂石资源优化利用策略研究

丁继勇，王卓甫，安晓伟，侯嫚嫚

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.河海大学工程管理研究所，江苏 南京 211100)

0 引 言

千古长江，不仅给中下游百姓带来了丰富的水资源，还挟带大量的泥沙。这些泥沙具有给人类带来灾难和可资源化利用的双重属性。对长江泥沙可引发的灾害问题，经多年研究和工程实践，已基本找到了较为合理的解决方案；但对长江泥沙如何合理利用的问题，尚未提出科学利用优化的方案[1，2]。长江泥沙，特别是直径在0.1～2.0 mm的砂石，是十分理想的建筑材料，具有很高的经济价值[3]。随着长江经济带的发展，建筑用砂需求持续旺盛，科学开发利用长江砂石资源的迫切性更加突出。

20世纪80年代中后期，随着我国经济的起飞，长江流域大规模基础设施建设开始启动，砂石资源的需求激增，特别是进入90年代后期，长江河道采砂船只蜂拥而至，滥采乱挖随处可见，导致一些河段的河床、滩岸和涉水工程设施以及生态环境受到破坏和损毁，防洪和通航安全受到极大威胁，同时引发采砂纠纷甚至暴力冲突，并造成国有资产的大量流失等一系列问题[4]。针对这一情况，国务院在2001年专门颁布了《长江河道采砂管理条例》，水利部也在2003年颁布了《长江河道采砂管理条例实施办法》，为长江采砂管理提供了法规依据。这些文件的颁布对理顺管理体制、打击非法采砂起到了重要作用。自此，与长江河道采砂相关的研究陆续展开，主要围绕长江河道采砂规划、长江河道砂石资源权属、长江河道砂石资源交易，以及如何遏制非法采砂等方面。

在河道采砂规划研究中，毛野等[5]考虑到河道运行安全，对河道采砂总量和开采强度提出了系列的限制条件；曾令木等[6，7]提出了长江采砂规划的“动态平衡”理论，这一理论目前仍在长江河道采砂规划编制中应用；王卓甫等[8]则认为依据“动态平衡”理论编制河道采砂规划并不科学，完全可以逐步开采多年沉积在河道内的砂石。在长江河道砂石资源权属和交易研究中，杨高升等[9，10]提出了河道砂石权属安排的建议；杨志勇等[11]提出了河道砂石资源交易计价模型。王金生[12]则较为系统地分析了长江河道采砂管理制度的发展及面临的问题，并提出了长江河道采砂相关管理制度建设的建议。

综观相关研究，河道采砂规划、砂石交易及控制非法采砂方面已有一定研究，但在保障河道运行安全的条件下，如何充分优化利用长江砂石资源的研究还不足。本文拟在已有研究的基础上，分析长江河道采砂规划、采砂实施面临的问题，进而提出优化利用长江砂石资源的策略和措施。

2 长江河道砂石资源利用现状剖析

目前，在长江中下游干流河道，一方面非法采砂活动猖獗，打击非法采砂已投入较大资源；另一方面是千百年来沉积在长江河道的砂石资源开发不足，没有得到科学的利用，并使长江中下游地区砂石资源供需矛盾突出，价格一路升高，伴随着长江河道砂石资源偷采现象严重，政府打击非法采砂的成本在不断提升，有形成恶性循环之势。

2.1 长江河道采砂规划科学性的审视

在长江中下游干流河道采砂规划之初，就提出了“动态平衡”理论，即长江河道砂石年度可采量被定义为当年被水流挟持并沉积在河床表面的砂石[6]；在最新的《长江中下游干流河道采砂规划(2016年～2020年)》中仍采用这一理论，并确定2016年～2020年长江中下游干流河道年度采砂控制总量为0.833亿t。显然，这并没有考虑利用长江河道多年沉积的砂石资源，也远远不能满足长江经济带发展需求。据初步估计，仅江苏省南京市每年建筑用砂量估计约0.4亿t[13]。

事实上，在“动态平衡”理论指导下的采砂规划并不合理。一方面，20世纪90年代前的几十或几百年，长江河道每年吸纳大量泥沙。那时长江河道采砂量很少，绝大部分上游来砂量沉积在河道内，而长江大部分河段仍在安全运行。这表明长江河道已经吸纳了大量泥沙，包括可以作为建筑材料利用的砂石，并具有较大吸纳泥沙的能力。另一方面，对长江河道适当采砂后，因河道具有自身调节能力，采砂后形成的砂坑能在较短时间内淤/填平，对被采砂河段运行安全并不会产生太大的影响。例如，1993年～1994年长江南京段秦淮新河口边滩外缘采砂达180万t，采砂设计深度为2.0 m左右，实际最大深度达5.0 m。经过1994年汛期河床的自动调整，集中采砂区就全部充填，基本上恢复到1993年采砂前的状态，对河势未产生明显影响；又如，长江武穴水道泥湾段1997年～1998年采砂季，采挖形成了770 m×200 m×10 m(长×宽×深)的坑，采砂总量约150万m3。一个汛期后的测量结果表明，回淤量约100万m3，回淤率近70%，而1999年6月的测量结果显示，原深10m的砂坑基本淤/填平，即河床自身完成了调节[13]。因而，长江河道千百年来沉积下来的砂石完全是可以利用的，关键要研究在保证河道安全运行的条件下，如何采取科学规划、过程控制和适时评价措施手段，开发利用。

2.2 长江河道采砂实施管理水平的局限性

长江河道砂石资源的优化利用，要求具有与之相适应的采砂实施管理水平。首先须加强河道安全运行的监测、分析和评价等工作；其次要落实长江中下游干流河道现行采砂规划，同时还要完善长江中下游干流河道砂石交易方式。

(1)长江中下游干流河道采砂中河道安全运行的监测、分析和评价等方面的管理有待加强，为科学利用砂石资源提供支持。在现行长江中下游干流河道采砂管理中，主要做了两件事，一是编制河道采砂开采区和可采量的5年规划；二是规范采砂实施过程的行为，即打击非法采砂。其中，对长江中下游干流河道运行安全(包括行洪安全、航行安全和生态安全)条件下的采砂实施过程的管理工作做得仍不到位，主要表现为长江河道采砂前后，对河道运行安全影响的监测、分析和评价工作严重不足，且缺乏系统性。总体而言，对河道运行安全影响的系统监测、分析和评价的工作内容至少应包括：河道采砂前，河道安全运行情况如何；河道采砂后河势发生了何种变化；某河段的采砂对河道上下游河段的安全运行产生了什么影响；对通航又产生了什么影响等。事实上，这些方面在国务院颁布的《长江河道采砂管理条例》中有原则性规定，但因长江河道采砂实行的是属地化管理制度，而所涉各县或(设区)市采砂量不大，而且长江河道采砂并不是经常性任务，因此，目前长江河道采砂管理不当。在考虑到管理成本和保证管理效果的前提下，有必要加强属地化管理，由省级水行政主管部门统筹所在河段采砂实施前后河道运行状态的监测、分析和评价等工作，为科学制订长江河道采砂5年规划、年度规划以及规划的调整提供支持。

(2)长江中下游干流河道现行采砂规划应落实，以缓解建筑用砂供需矛盾。例如，长江湖北、江西、安徽三省河段，2002年规划可开采区28个，2004年～2005年实际开采16个，2005年～2006年实际开采14个，2006年～2007年实际开采11个，此后，每年实际开采的可采区越来越少，至2010年～2011年仅开采了2个[12]。长江江苏段实行建筑用砂开采全面禁止制度，即禁采河道砂石，导致建筑用砂的供需矛盾更加突出，建筑用砂的价格也在不断上升。而在利益的驱使下，不法分子盗采河道砂石的现象则更加严重。以长江南京段为例，2017年春节期间，打击非法涉砂船舶10艘次，查扣非法采砂船和运砂船7艘次[14]。为缓解建筑用砂供需矛盾，稳定建筑用砂市场价格，支持长江经济带发展，有必要解除全面“禁采”制度，首先对现行规划开采区放开，其次通过进一步科学规划与分析，逐步扩大长江河道砂石开采区域。

(3)长江中下游干流河道砂石交易方式有待完善。国务院颁布的《长江河道采砂管理条例》及水利部颁布的《长江河道采砂管理条例实施办法》中，均明确长江采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制；沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门依照本条例的规定，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。这些规定对落实管理责任，特别是打击河道非法采砂意义很大，但在河道采砂实施具体管理中就面临着一些问题。例如，河道采砂为水下作业，河道采砂范围(包括平面和深度)的监控要有专门的设备和管理人员，若由县级或市(设区市)水行政部门进行管理，难度较大。因河道采砂量少，添置相关设备和人员成本太高。鉴于此，有必要由省级水行政部门统筹长江河道砂石交易，以降低交易成本，并提升交易过程的监管水平。

3 长江河道砂石资源开发利用的优化策略

针对当前长江河道采砂规划理念存在的局限性，以及采砂实施管理方面存在的不足，相应可从规划理念的转变、砂石资源交易方式的合理构建、采砂管理队伍和制度建设等方面提出长江河道砂石资源开发利用的优化策略。

3.1 科学构建长江河道砂石资源交易方式

现行长江河道砂石交易为采砂权交易，即经规划确定开采区、开采范围和开采总量后，采用拍卖方式，选择开采承包方；然后由中标承包方采挖、装运并向市场销售；政府方对这一过程进行监管。采用这种砂石交易方式，经常出现河道砂石资源“天价”现象，即拍卖价远高于砂石市场实际交易价。背后的原因在于中标方/承包方利用河道采砂为水上作业，难以观测、控制等特点，大肆超范围，包括超深、超划定边界违规作业。

如何破解长江河道砂石采砂权交易方式出现的这一困局，成为当前长江河道采砂管理面临的一个重要课题。可考虑的策略是，将采砂权交易方式下的一次性交易，改为“采砂作业+砂石销售”两次交易。该方式将河道砂石开采与销售分开交易，一般为国家的代理人就河道开采作业组织招标，选择承包人和确定承包合同价，其中承包人仅承包开采作业，并不拥有砂石的所有权；承包合同常采用单价合同，并由取得河道砂石开采的许可方组织承包合同的管理。通过开采获取砂石后，发包方再通过市场将开采获得的砂石进行销售。这种交易方式的改革在江西省九江市鄱阳湖采砂管理中已经实践了多年。

江西省鄱阳湖砂石资源十分丰富，采砂管理一度困扰着当地政府。2009年起，九江市政府决定对鄱阳湖九江水域采砂实行统一管理。市政府组建国有的九江市赣鄱砂石有限公司。该公司根据省水行政主管部门直接许可，对鄱阳湖九江水域采砂进行统一经营；该公司内部实行“收支两条线”管理。此外，市政府还成立了河道采砂管理领导小组办公室，对鄱阳湖九江水域的采砂行使统一管理权，包括统一组织领导、统一规划编制、统一规费征收和统一协调执法。在砂石资源交易方面，采用“采砂作业+砂石销售”两次交易方式，此种方式在遏制天价拍卖和超范围开采方面收到明显效果[13]。

针对长江河道采砂特点，建议以省级为单位，借鉴江西省九江市鄱阳湖采砂组织和管理办法，科学构建长江河道砂石交易方式，为提升长江河道砂石资源开采能力提供支持。

3.2 适度利用长江河道沉积砂石资源

在长江河道采砂规划之初，就提出了“动态平衡”理念，即长江河道砂石年度可采量被定义为当年被水流挟持并沉积在河床表面的砂石[6]，该理念在新实施的《长江中下游干流河道采砂规划(2016年～2020年)》中还被应用。这一理念的本质是不考虑使用长江千百年来沉积的砂石资源，以保证了长江河道运行的安全，但事实上并不合理。

以江苏省泰州引江河为例，其上接长江，下接江苏省新通扬运河，全长23.846 km，是一条以引水为主，灌、排、航综合利用的江河。一期工程采用常规干地上施工方法，于1995年11月开工，1999年9月底完工。二期工程主要包括河道扩浚23.476 km，为水下施工，挖深3.0～4.0 m，底宽70.0 m，边坡1∶5～1∶3，自流引江规模从300 m3/s扩大到600 m3/s。2015年完成扩浚任务后，对稳定江苏通榆河北延向北部沿海地区供水，提高里下河及沿海地区农业用水保证率，改善水生态环境，同时提升区域航运能力发挥了重要作用。该二期工程为水下施工，与河道采砂原理类似，目前工程运行十分安全。

可见，“动态平衡”理念指导下的采砂规划并不合理，现有长江河道的河床也完全可以适当下挖，至少可以逐步探索，而不能戴上“动态平衡”这一“紧箍咒”。河床适当下挖后对防洪、通航无害且有益。当然，前提条件是要科学规划、设计和施工。因此，应转变长江河道采砂规划理念、适度开采利用长江河道沉积砂石资源。

鉴于目前对长江河道采砂规律性的认识还在探索阶段，建议长江某河段规划年度砂石开采量Q可用下式表示：

Q=αQi

(1)

式中，Qi为规划期一定时间段内，河道安全运行情况下，沉积或吸纳的砂石量；α为规划期可开采系数。取α=1时，即考虑“动态平衡”，河道来砂石量与开采量持平；取α=2时，开采砂石量是自然来砂石量的2倍；建议初次开采时，取α=1.5左右，然后根据开采后对河道安全性的监测和评价结果，对α的取值进行调整。

3.3 取消长江河道建筑用砂禁采的规定

目前，长江部分河段河道建筑用砂被当地政府明确禁止开采，即禁采。实践证明这并非明智之举，只能解释为所在地方政府的一种“懒政”行为。

从砂石市场角度看，在长江中下游各省均有建筑用砂的较大需求，尤其是经济大省，其必然也是建筑用砂大省。例如，据估计仅南京市建筑用砂就有0.4亿t左右，而且主要依据长江河道供给，当地长江河道建筑砂石开采被禁止后，必将导致建筑用砂价格的走高。与此同时，在利益的驱动下，河道建筑砂石被偷采的行为也将越来越严重，表现为手段、方法越隐蔽，对河道运行安全的破坏性越大。

从对长江河道影响看，由于偷采行为存在，一些突发事件对河道及两岸的破坏影响更大。例如，2008年11月18日下午，南京市栖霞区龙潭三官村友庄圩长江大堤发生塌江事件，200 m长的主江堤被毁。该事件形成了巨大崩窝，崩窝长约340 m，崩进230 m，面积约5.3万m2，崩塌的土方量110万m3左右。抢险费用数千万元。据业内人士分析，这一事件很可能与该段河道砂石被偷采有关。

从政府管理来看，长江河道建筑砂石开采被禁后，控制偷采的成本越来越高，并引发腐败现象。例如，长江南京河段长近100 km，设置4个管理所，平均每1.5 km配备1名管理员和相关的交通设备；2010年前，也曾出现过政府反偷采工作人员与偷采老板勾结的问题。

显然，长江河道采砂管理，单一用禁采或控制偷采的管理方法并不科学，应“疏、堵”结合，“疏”即是在科学规划、设计的基础上，科学组织河道砂石开采。一方面稳定建筑用砂供应市场价格，减轻偷采者的冲动心理；另一方面，支持长江经济带的发展。在此基础上，打击偷采者行为， “堵”才将更加有效。

3.4 加强长江河道采砂管理队伍和制度建设

目前在长江中下游河道采砂管理中，打击非法采砂的人员、设备等方面的建设已经取得长足发展，并基本形成了专业化的管理队伍。但在长江河道采砂规划、设计和实施管理队伍建设，以及相关制度建设等方面有待加强。

(1)加强长江河道采砂规划、设计和实施管理队伍建设。由长江水利委员会组织或委托专门机构负责长江河道采砂研究和总体规划，包括传统的5年总体规划和年度规划、年度调整；沿江各省(市)成立专业化公司，负责所属长江河道采砂研究、规划、设计，以及实施管理，政府部门组织监管。

(2)加强长江河道采砂规划、设计和实施的制度建设，包括技术标准、管理制度。完善现有长江河道采砂规划技术标准，构建长江河道采砂设计、施工技术标准；完善《长江河道采砂管理条例实施办法》《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》；构建长江河道砂石资源综合利用管理办法、长江河道砂石资源交易管理指导意见，以及长江河道采砂资质管理指导意见等管理制度。为科学、合理、有序地开采长江河道砂石资源提供支持。

3.5 长江河道疏浚和三峡工程库区砂石资源利用探析

(1)长江河道疏浚砂石资源利用分析。长江河道疏浚主要包括航道疏浚和码头前的疏浚。传统上，这些被疏浚的泥砂被弃置在对航道或码头淤积影响不大的地方。事实上，在水动力作用下，它们对航道或码头的淤积仍会存在一定的影响；而将它们工程综合利用，即应用于工程，如粒径大于0.1 mm者用作为建筑材料，粒径较小的用于造地。这不仅彻底解决他们对航道或码头的不利影响，而且可产生经济效益。因此，应大力提供长江河道疏浚泥砂的综合利用。

(2)长江三峡工程库区砂石资源利用的探索。长江三峡工程蓄水前，宜昌、监利、螺山、汉口和大通站多年平均输沙量分别为4.92亿、3.58亿、4.09亿、3.98亿、4.27亿t；长江三峡工程蓄水后的2003年～2006年，5站平均输砂量仅为0.702亿、1.04亿、1.185亿、1.332亿、1.635亿t[13]。这表明，长江三峡工程库区十多年来已经沉积了较多的泥沙，其中包括可用作建筑材料的砂石。此外，长江三峡工程水运新通道建设纳入国家“十三五”规划，这使得长江三峡工程库区砂石资源利用开辟了路径。但长江三峡工程库区砂石资源开发会涉及到采砂实施过程生产、生活对水体的污染、对水库生态环境和渔业资源发展的负面影响，以及对水库周边岸坡或建筑物稳定性的影响等，有待开展研究，积极探索利用长江三峡工程库区砂石资源的可行性。

4 结 论

随着长江经济带的发展，长江中下游基础设施建设规模将进一步扩大，若按现行长江中下游河道采砂规划利用长江河道砂石，势必导致长江中下游沿江各地建筑用砂的供需矛盾更加突出，长江河道采砂监管压力也将进一步加大。针对这一现实，本文在分析长江河道采砂现状的基础上，借鉴江西省九江市鄱阳湖砂石交易的经验，提出了科学构建长江河道砂石交易方式，为提升长江河道砂石资源开采能力提供支持的策略；分析了江苏省泰州引江河工程拓浚的实践，提出了转变长江河道采砂规划理念，适度利用长江河道沉积砂石资源的策略；分析了长江某些河段建筑用砂禁采面临的问题，提出了取消长江河道建筑用砂禁采的规定，提升建筑用砂供给能力的策略。在这3大策略的基础上，本文进而提出了加强长江河道采砂管理队伍和制度建设，为提升砂石资源供给能力提供保障措施，以及探索了长江河道疏浚泥沙和三峡工程库区砂石资源利用可行性。本文仅从管理层面对科学利用长江河道砂石资源进行了探究，有关科学利用长江河道砂石资源所涉及的技术问题，还有待相关专家开展深入研究。