关于水利水电工程建设征地补偿安置协议的签订

董泽辉，李囡囡，王传菲

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

0 引 言

大中型水利水电工程建设的征地补偿和移民安置是一项政策性强、利益错综复杂、投资巨大的工作，涉及诸多单位、组织和个人，参与征地补偿和移民安置的有关各方通常都会依据法律、法规签署各种形式的协议或合同，以明确各方的权利、义务、责任、工作任务。随着法制化社会的建立和完善，单位、个人的法律意识都在逐步加强，运用法律武器解决纠纷的案例也逐渐增多。因此，重视征地补偿和移民安置工作中所签订的协议、合同所起的作用，完善协议、合同的内容，避免因为签订过程中的缺陷或瑕疵导致协议、合同无效或部分条款无效的情况，可减少合同履行过程中不必要的纠纷。

1 征地补偿安置协议中容易出现的问题

大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置与其他项目的征地不同，其他项目的征地一般是在获得批准后，由县级以上地方人民政府进行公告，被征收土地的所有权人、使用权人主动到当地人民政府土地行政主管部门办理补偿登记。而大中型水利水电工程建设征地补偿费标准和移民安置办法由国务院另行规定。依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置首先要编制移民安置规划大纲和移民安置规划，在移民安置规划大纲获得批准、移民安置规划获得审批或者核准后，由县级以上地方人民政府组织实施。水利水电工程较多的地方人民政府一般会设有专门负责征地补偿和移民安置工作的专门的机构。对于大中型水利水电工程建设，由于工程性质、特点决定了其所淹没、影响或占用的多为农民集体所有的农用地；因此在实施征地补偿和移民安置的过程中，工作量最大的就是对农民集体所有的农用地的征收。较普遍的做法是在进行了公示后与被征地的移民签订征地补偿和安置协议，明确移民所享有的权利和应尽的义务以及个人的财产登记情况，告知补偿安置方案。大中型水利水电工程建设的征地补偿和移民安置实施过程中，签订数量最多的是涉及这些土地征收的补偿安置协议，其中值得关注的就是土地的征收、征用和地面附着物的补偿所签订的征地补偿和安置协议的主体的资格问题。常见的情况是，这类补偿安置协议的甲方是地方政府的移民机构，或者乡、镇人民政府。甲方是县级人民政府或者当地土地行政管理部门的相对较少，乙方则是土地承包经营人或者村集体。在签订协议的时候，有的忽略了被征收土地的所有权人，有的忽略了安置地的土地所有权人，有的忽略了承包经营权人，有的忽略了其他权属人。

另外，征地安置补偿协议的内容不符合政策的情况也并不少见，补偿对象把关不严，抛开原设计、不结合实际、不做分析、调查，将生产、生活安置简化为一次性补偿；在约定补偿款的分配上也有未严格履行法程序的情况，损害权属人合法权益的条款时有出现，个别地方存在未严格执行国家批复的补偿标准的情况，等等。

2 与征地补偿有关的法律、法规的相关规定

大中型水利水电工程永久用地包括水库淹没影响范围和工程建设区用地范围内除去临时用地之外所占用的土地，涉及国家所有的土地和农民集体所有的土地，也涉及建设用地、农用地和未利用地，不仅涉及土地，还涉及地面附着物和青苗，权利、利益方有政府、土地的所有权人、土地的使用人、地面附着物和青苗的所有权人。

2.1 与征地补偿协议主体有关的规定

依照法律规定，征收土地以及单位和个人的不动产是政府行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》和《大中型水利水电征地补偿和移民安置条例》，征收土地应由县级以上地方人民政府组织实施，征收农民集体所有的农用地，征地补偿和移民安置协议的乙方应该包括土地的所有权人、土地的承包经营权人、地面附着物和青苗的所有权人。

根据土地的所有权的不同，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织行使所有权，根据《中华人共和国民法总则》，农村集体经济组织法人为特别法人，可以从事为履行职能所需要的民事活动，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者按照《中华人民共和国村民委员会组织法》根据土地所有权关系分设的村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，根据《中华人民共和国物权法》由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

根据《中华人民共和国物权法》，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。《中华人民共和国农村土地承包法》也规定我国实行农村土地承包经营制度。所谓农村土地是农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。根据《中华人民共和国土地管理法》，我国实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。根据《土地利用现状分类》，农用地包括水田、水浇地、旱地、果园、茶园、橡胶园、其他园地、乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地、天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地、农村道路、水库水面、坑塘水面、沟渠、设施农用地、田坎等。由于《中华人民共和国土地管理法》严格禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，并明确承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当收回发包的耕地，当前国内农村集体所有的农用地，包括林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等其他用于农业的土地均应依法实行了承包经营。根据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》关于承包地被征收的，土地承包经营权人有权获得相应的补偿。依照法律，农村集体所有的土地可以发包给本集体经济组织以外的单位和个人可以承包；另外，土地承包经营权也可以依法进行抵押。

根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》，征地补偿还应对被征土地上的地面附着物和青苗进行相应的补偿，包括未收割的农作物、林木、果树、鱼塘、水利设施等。

农民集体所有的建设用地，指农村村民住宅以及乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业等建设用地。其中，数量最多的就是农村村民的宅基地。农村村民的住房允许有条件地出卖。对于征收乡镇企业所使用的建设用地，《中华人民共和国物权法》规定：乡镇企业的建设用地的使用权不可以单独抵押，企业以厂房等建筑物进行抵押的，建筑物占用范围内的建设用地使用权一并进行抵押。因此农民集体所有的建设用地会涉及土地的所有权人、建设用地的使用权人，可能还包括宅基地上住房的所有人、地面厂房的所有权人、抵押权人。

根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》，兴建大中型水利水电工程，有关地方人民政府土地行政主管部门可以在报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准后，收回国有土地的使用权。对该土地上单位或者个人所有的房屋及其他不动产可以依照法律的规定和程序进行征收，并依法给予补偿、退还相应的出让金。鉴于建设用地使用权人有权依法将建设用地使用权依法进行抵押的情况，虽然这种情况并不多见，但永久占用国有建设用地可能涉及国有建设用地使用权人、该土地上房屋及其他不动产的所有权人、建设用地和房屋等不动产的抵押权人。

根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地也可以由单位或者个人承包经营，直接用于种植业、林业、畜牧业、渔业等。对于永久占用国有农用地可能涉及到土地承包经营权人以及地面附着物和青苗的所有权人。

大中型水利水电工程因为施工建设需要临时征用大量的土地，以布设营地、料场、取土场、弃土场等。根据《中华人民共和国土地管理法》，不论临时使用的是国有土地还是农民集体所有的土地，均由县级以上地方人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地与永久征用土地不同，临时使用土地签订的是临时使用土地合同，临时使用土地合同的甲方不再是政府或其业务部门。

2.2 与征地补偿协议内容有关的规定

根据《大中型水利水电征地补偿和移民安置条例》，对农村移民应以农业生产安置为主，并使移民拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。对于大中型水利水电工程建设征地补偿与移民安置，有关法律规定的因征收、征用土地应依法给予的相应补偿，首先考虑的不应是一次性货币补偿，而是将征地补偿投资用于对被征地移民的生产、生活安置。根据《农村移民安置规划设计规范》对移民的生产安置分为农业安置、土地开发整理、第二、第三产业安置以及社会保障安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、一次性补偿安置等其他安置方式。

《大中型水利水电征地补偿和移民安置条例》规定征收土地的土地补偿费和安置补助费，包括使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地的土地补偿费和安置补助费，以及征收土地上的零星树木、青苗等补偿费，应按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。

3 对征地补偿安置协议签订的几点建议

3.1 关于征地补偿安置协议的主体

综上所述，政府补偿和移民安置协议的甲方应为县级以上地方人民政府或其土地行政管理部门，或者按照《中华人民共和国各级地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》根据工作需要设立的移民管理机构，但不应是项目法人或者其他营利法人、非营利法人、非法人组织，也不宜是乡镇人民政府或者其他单位。

征地补偿协议的乙方，应根据土地的所有权确定，村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者根据土地所有权关系分设的村民小组、乡镇集体经济组织。涉及出村分散有土安置的，征地补偿安置协议的乙方不仅应该有迁出地的，还应有安置接收地的村集体经济组织或者村民委员会、村民小组、乡镇集体经济组织。自愿投亲靠友的，征地补偿安置协议的乙方还应有接收地县级人民政府。涉及在国营农场集中进行生产安置的，征地补偿安置协议的乙方还应有国有土地的使用权人。

征地补偿安置协议的乙方除了土地的所有权人之外，还应有土地承包经营权人。征地补偿安置协议的乙方并不局限于本集体经济组织内部的成员，依法取得土地承包经营权的本集体经济组织以外的单位和个人也可以是征地补偿安置协议的乙方。征地补偿安置协议的乙方还应包括抵押权人。

征地补偿和安置协议的乙方除了土地的所有权人、承包经营权人之外还应包括被征土地上的地面附着物和青苗的权属人。地面附着物和青苗的所有权人可能与土地的承包经营人非同一人，也可能是土地承包经营权人之外的其他单位和个人。

征收农村村民的宅基地签订征地补偿安置协议的乙方应包括土地的所有权人、建设用地的使用权人，可能还包括宅基地上住房的所有人。征收农民集体所有由乡镇企业使用的建设用地，征地补偿安置协议的乙方根据具体情况可能包括土地的所有权人、建设用地使用权人、地面厂房的所有权人、抵押权人。

另外，部分地区农村村民的住房还存在着未办理权属证书的情况，在签订征地补偿安置协议时，通常是将户口本的户主当作房屋的所有权人，加之有些较发达的地区，尤其是结合城市开发的近郊区受安置政策的影响，普遍存在突击分户的情况；因此，确定征地补偿安置协议的乙方应格外慎重。

对于永久占用国有建设用地所签订的安置补偿协议的乙方应包括国有建设用地使用权人、该土地上房屋及其他不动产的所有权人、建设用地和房屋等不动产的抵押权人。对于永久占用国有农用地所签订的安置补偿协议的乙方应包括土地承包经营权人以及地面附着物和青苗的所有权人。

临时使用土地合同的甲方可是项目法人，也可是施工单位。临时使用国有土地的，合同的乙方是有关土地行政主管部门；使用农村集体所有的土地，合同的乙方是农村集体经济组织或者村民委员会。

3.2 关于征地补偿安置协议的内容

征地补偿安置协议的内容应该是如何调剂土地、兴修农田水利设施、改造中低产田，而不仅仅是征地补偿费的数额。征地补偿安置协议中应明确移民个人的房屋及附属建筑物、个人所有的农副业设施、青苗、零星树木等个人财产补偿费和搬迁费，应由县级人民政府直接全额兑付给移民；不应层层转拨，更不能截留。征地补偿安置协议所涉及的征地补偿费应严格按照《大中型水利水电征地补偿和移民安置条例》规定的标准，不得随意改变标准。不能对禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告发布后抢建的项目进行补偿。对使用未确定给单位或者个人使用的国有未利用地，也不应给予补偿。

对于征地补偿费的使用、分配方案，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，经村民会议讨论决定，不能未经村民会议讨论决定就擅自决定土地补偿款的使用、分配方案。村民会议所做出的决定必须符合《中华人民共和国农村土地承包法》等相关的法律规定，不得侵害土地所有权人或者土地承包经营权人的合法权利。

4 结 语

大中型水利水电工程建设的征地补偿和移民安置涉及千家万户的切身利益。其中，征地补偿安置协议是贯彻执行国家各项政策最好的载体。对征地补偿安置协议进行深入的分析研究，有利于移民政策的落实，也有助于协议各方充分理解自身所享有的权利和应尽的义务；不仅保障了移民的合法权益，也有助于征地补偿和移民安置工作的顺利开展。