湖北省地质灾害特点下的道路应急保障体系优化策略

●熊家方

湖北地处长江中游，地势西高东低，东、北、西三面环山，中南部地势低洼。地形根据海拔高度、形态特征大致可分为：山地、丘陵、岗地、平原四种基本类型。其中鄂西、鄂西南、鄂西北山区崩塌滑坡，泥石流发育广泛，是地质灾害的高发区，对人民财产和道路安全造成巨大威胁。随着中国经济迅速发展，湖北省道路建设也将越来越多延展到灾害严重区域。而在突发灾害下，道路应急保障体系是应急物质、人力资源运输等其他应急救援活动顺利实施的前提条件和重要保证。当前应急体系构建研究普遍着眼于较大范围的普适应用，忽视了应急保障体系因地制宜的特殊性。因此，针对湖北省自然灾害特点的应急保障体系研究，具有重大的现实意义和实用价值。

一、道路应急保障体系优化维度的理论框架

自2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布以来，我国在应急保障体系建设的实践中取得了阶段性的成果，但与美国、欧洲、日本等国家相比仍有相当差距。

1.道路应急保障体系“五要素”理论

从美国、欧洲及日本等先进国家在道路应急保障体系的建设来看，一个完整的应急保障体系应当包括：应急队伍、应急装备、应急物资、应急预案、应急资金五个要素，并且这些要素之间要密切配合，有效衔接，才能够最大的优化救援资源，提高应急能力。

其中“应急队伍”是指从路况检测人员、道路养护工人到现场技术人员、路政人员等各个部分综合构成的应急队伍；“应急装备”指从灾前预防到灾后重建所需的机械设备以及路况监测系统等信息装备；“应急物资”有别于普通物资，具有时效性、不可替代性。按照应急资源的用途可分为13类，如器材工具类、工程设备类、照明设备类、动力燃料类、交通运输类、工程材料类类等；“应急预案”即预先做出的针对可能发生的灾害的综合及专项处理方案，本文中基于对湖北省特点考虑仅就自然灾害方面进行论述；“应急资金”指通过政府主导与社会参与相结合而筹集，用于应急管理的资金。这五个要素构成了横向的应急保障体系评价框架。

2.“4R”应急过程管理策略

当前得到普遍认可的另一个灾害管理循环模型基于时间维度，如RobertHealth的“4R”模型——缩减（reduction），预备（readiness）——反应（response）——恢复（recovery）”。“缩减”是指在确定危险源的基础上从政策及设施两方面减少灾害风险或降低灾害发生可能性；“预备”是指灾害发生前的预警以及相关应急预案等的整合；“反应”是指灾害发生后的救援、抢险、秩序维护等工作；“恢复”指对灾害影响地区进行的一系列恢复重建工作。

由此可以看出，应急保障体系内容虽然较为庞杂，但纵向上一以贯之的正是缩减、预备、反应、恢复这四个阶段。我们这里所讨论的应急保障体系主要涉及到前三个阶段，灾后恢复阶段则不在本文讨论范围内。

二、湖北道路应急保障体系现状分析：以恩施州为样本

目前湖北省应急保障体系的问题主要集中在鄂西、鄂西北、鄂西南等经济欠发达地区。

湖北省恩施市、利川市位于鄂西南山地丘陵地区，是湖北省公路交通险情高发区域，其应急保障体系具有较强的代表性。统计数据显示：利川市的资金缺口集中反映在应急保障体系中的装备租赁、维修、保养，物资购买以及支付临时工人工资上。与此同时鄂西南、鄂西北地区存在的特大公路灾害修复情况相当严峻，专项修复资金完全无法满足现阶段需求：仅利川市 G242甘钦线（原 S248利智线K39+380～K40+000段）左上边坡危岩一处就存在资金缺口930万元；利川全市共有25处特大灾害修复项目，完全修复需要28312万元。若以预防灾害发生为主的角度来看，现有的应急经费机制无法满足实际需求。

此外，恩施市道路应急保障体系中现场施工人员、路政及现场安全管理人员明显不足，平均仅达到需求量的66.7%，机械操作人员及社会力量均存在较大的人员缺口。无论从横向还是纵向看，其应急动员无疑十分被动，各责任片区间的联动以及社会志愿者的调动均无法达到当前应急形势的要求。

湖北省多地还存在预案体系不健全，缺乏可操作性的问题。已有预案多为单独针对某项灾害（如雪灾、地震等），若出现多项自然灾害并发的紧急事态，现有的预案体系无法有效应对。预案工作出现流于表面的倾向，为了预案而预案。这体现在各县市公路站应急预案的趋同性上。这表明当前应急预案可操作性较低，灾后执行情况差，在应对综合并发灾害时较为困难。且多数地方应急部门演习不能满足当前应急保障需要，部分地方存在全年无演习的情况。

湖北省公路系统以政府应急平台和部门专业应急平台为依托，建立了以公路应急储备中心为节点，相对完整的保障体系。目前湖北省道路应急保障体系也存在以下几个方面的限度：应急动员能力较低，一线应急人员相对不足；应急管理及应急征用赔偿经费保障机制缺失；应急技术支撑较为薄弱，跨区协调沟通不畅；公路交通预案未结合风险性评估，缺乏动态性、科学性；地方应急管理基础工作薄弱，演习较少；应急保障队伍专业性不足；应急物资储备不足等。当发生几十年乃至上百年一遇级别的自然灾害时，当前道路应急保障体系将很难应对。

三、湖北道路应急保障体系优化策略

1.缩减阶段侧重应急队伍建设与加强物资储备工作

日本的灾害应急管理非常注重“平灾”结合，将“防患于未然”作为一项重要应急理念。日本将交通应急保障建设作为重要的实施对象，特别是灾前的基础设施稳定性评估，信息资源的采集，平时的应急演练等。在湖北省道路应急保障体系中，就要求公路局相关部门预先评估山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等危险源。尤其是鄂西、鄂西南、鄂西北等自然灾害高发区，险峻的灾害形势对建立健全群测群防机制提出了更高要求。

队伍方面，建立专业的勘探评估队伍，定期考察各路段，评估稳定性，采集道路信息。建设以应急抢险救援队和物质运输保障组为主的优秀应急队伍。西方先进国家中，德国在应急队伍建设方面具有许多特色做法，其特点具体可用五个“相结合”来阐明——救援与救护相结合；综合与专业相结合；专职与兼职相结合；政府与社会相结合；地方与联邦相结合。这具体应用到湖北省应急队伍建设中则体现在三个方面：专业应急队伍依据当地风险评估而设立，综合性应急队伍随时待命；职业应急队伍尽可能团结社会力量（以志愿者为主力军）；加强抢险技能培训和实战演习。

装备方面，利用信息化手段对应急装备进行跨地区整合管理，建立应急装备管理系统。在国家应急平台的基础上进行应急装备编码登记，使得各个应急平台能够进行信息共享、资源共享。应急装备管理系统要以“贴近需求，深化应用”为目标，强化应急装备管理科学化、智能化和标准化要求，提升应急能力。

物资方面，在稳定性评估状况不佳的重点区域有针对性地储备相应物资，定期检查、补充应急物资，而应急物资选址应通过对应急车辆驾驶员的调查获得路况指标权重，引入模糊评价用以区分路况指标值接近的最优选址方案。确保灾害发生后第一时间发挥应急作用。

2.预备阶段重视预案演练、技术引进与资金管理

只有在预备阶段打下良好的基础，后续应急工作才能有条不紊地完成。该阶段主要包括应急预案机制与应急预警机制。预案的核心是构建紧急情况下资源协调、人员安排、工作流程等框架，通过一系列详细可行的规定与措施来尽可能地消解由危机造成的无序与混乱。而预警则是通过路况信息采集及路段信息发布等信息手段对突发事件进行科学预测、评估，以此快速响应道路应急需求。

预案方面，针对湖北省自然灾害特点，预案应当建立在缩减阶段广泛而科学的危险评估之上。譬如利川市公路局公布的数据显示G350利炉线（原S326利鱼线K36+350～K37+020段）右上边坡危岩稳定性差，具有较高危险性，则应当在应急预案中针对性地考虑到相应对策。

技术方面，依托物联网及ITS智能交通技术实现全局掌控、统一指挥、监控管理、智能调度、应急处理、安全控制以及作业工作行为信息管理等服务；通过对车辆作业量、作业分布、完好率、物资耗用量等因素的综合分析，对应急工作进行优化，提高现场应急效率。

资金方面，美国的应急财政资金主要来源于年度联邦政府财政预算、联邦灾害应急基金和总统灾害救助基金、总统和国会特批资金等渠道。而日本财政中自然灾害恢复重建费用支出中央负担27%地方负担73%。为此，笔者建议政府在年度预算中要为不可预期的突发灾害做出准备；由政府设立准备金，以保证因不可预知突发事件造成的财政超支不会突破政府预算规划。同时建立强制保险制度，由政府介入保险市场，在统一费率的基础上强制投保。

3.反应阶段强调预案启动与人财物的统筹协调

反应阶段包括先期处置、灾情报送与评估、预案启动、应急救援与抢险、现场秩序维护等。在缩减与预备两个阶段的基础上，对受灾道路先期处置，通过科学的灾情评估与分析确定启动预案类型，并依据应急预案迅速调动抢险队伍，形成各层级指挥与协调的联动。

物资方面，由于大部分物资平日储存在公路应急储备中心，应急反应阶段需要进行应急物资的紧急调动。基于先期灾情评估得到受灾路段物资需求量与种类，根据模糊聚类分析结果对受灾路段进行分组。以模糊多目标规划方法构建优化模型，确定最优物资调动路线，确保应急物资第一时间到达受灾现场。各片区应急物资应做到“一呼百应”的灾时联动：在某一路段出现暂时性物资缺乏时，上一级应急物资储备中心应当迅速调动其他片区资源。

预案方面，基于灾情评估迅速决定启动一个或是多个应急预案，并应依据灾情严重程度及时上报至上一层应急管理机构。为使应急预案具有更高操作性、灵活性以及更低的成本，应急预案的启动应当分阶段进行。

在灾情相对复杂的背景下，静态的简单模型无法满足湖北省道路应急保障体系的需求。当前道路应急体系构建应当着眼于动态的风险与稳定性评估，并从应急队伍、应急装备、应急物资、应急预案、应急资金五个方面以及缩减、预备、反应三个维度进行优化，以此适应不断变化的应急形势。