我国政府引导基金绩效评价指标体系优化研究

刘晓玲，孙 彬，吕 东，师晓丹，董 雯

(南京农业大学金融学院 江苏南京210095)

0 引 言

在阅读了大量和政府引导基金绩效评价指标体系有关的文献后，笔者认为目前国内对于政府引导基金绩效评价指标体系研究这一领域尚处于早期摸索阶段，相关的研究学者大都只是定性地提出了一些引导基金的绩效评价指标，并没有定量地去研究各项指标的权重，因此学术界目前还没有形成一个统一的绩效评价指标体系。本文在完备性、可度量性的原则上提出一些有关政府引导基金的绩效评价指标，并用一种全新的方法——德尔菲法去确定各项指标的权重，旨在对以往学者关于政府引导基金绩效评价指标体系的研究进行优化，以此帮助政府引导基金更好、更全面的发展。

1 我国政府引导基金绩效评价指标体系现状研究分析

根据发展改革委、财政部、商务部共同出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，我国政府引导基金是指由政府出资，并吸引社会资本以股权或债权的方式来共同投资创投机构的专项资金，其目的不是盈利，而是希望推动创业企业有效发展。政府引导基金通过引导社会资金的行为，支持初创期中小企业的创业创新。发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题是我国政府引导基金的一贯宗旨。

自 2005年《创业投资企业管理暂行办法》、2007年《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》以及 2008年《指导意见》公布实行以来，我国政府引导基金发展较为迅速。根据私募通数据显示，截止到2015年12月底，我国国内共成立700余支政府引导基金，其规模达 21,834.47亿元。而仅2015年新设立的政府引导基金就为 297支，其规模为 15,089.96亿人民币。从数量上来看，2015年政府引导基金数量是2014年引导基金数量的2.83倍；从基金规模上来看，2015年政府引导基金规模是2014年政府引导基金规模的 5.24倍。由此可见我国政府引导基金发展势头强劲。

我国政府引导基金发展中仍然存在着许多问题，比如政府引导基金绩效评价指标体系不完善就是其中之一。2016年中国政府引导基金发展研究报告[1]指出，当前，国内大多数政府引导基金尚未建立完善的基金绩效考核体系，即使有政府引导基金实行了绩效考核，考核的范围也是极其狭窄，主要对资产是否实现保值增值进行评价，而对于具体的考核体系并未作出明确的规定。与此同时，大多数政府引导基金把合作管理机构评估筛选、引资和投资视为业务中心，轻视了基金的运作管理，这使得政府难以对政府引导基金做出全面客观的考核。随着当前越来越多的政府引导基金进入投资后期甚至是退出期，建立完善合理的政府引导基金绩效评价体系已经成为当前政府引导基金急需解决的问题。

2 文献回顾

2.1 国外文献梳理

在国外对于政府引导基金绩效评价研究方面，Audretsch等[2]选取了美国国防部的 SBIC计划的绩效评价指标体系进行研究，第一次让政府引导基金的绩效评价研究进入了学术界的视野。Bartzokas等[3]选取了以色列Yozma方案，并从该计划的成功比例、管理资本总量以及最佳退出等方面进行研究，然后对其进行全面绩效评价。

2.2 国内文献梳理

于凤坤[4]成为第一个研究政府引导基金绩效评价指标体系的人。隋微微[5]从构建政府性导向创业基金的六大指标体系进行研究，并融合了商业与政府两大类的评价指标体系；李洪江[6]提出政府引导基金绩效评价指标体系应该包括政府产业导向、政策支持方向、杠杠效益、基金价值和风险控制5个方面；梁娟[7]认为应当从业务指标、管理指标和效益指标3个方面出发建立政府引导基金绩效管理体系；石琳[8]认为政府引导基金绩效评价指标体系应当包括政策目标、政策效果、经营能力 3个方面；李仁清[9]选取引导基金政策导向、引导基金成长预期、引导基金风险控制3个角度对我国政府引导基金进行绩效评价。

2.3 本研究设立的绩效评价指标

本文认为以往研究主要集中在定性地确定引导基金的绩效评价指标方面，并没有定量地去分析各项指标的权重，所以在完备性、可度量性、相关性的原则上去重新设立绩效评价指标。所谓完备性是指所设立的评价指标能够全面地反映引导基金的发展状况、实施效果；所谓可度量性是指衡量所选取的指标时，相关部门能够容易地获得数据；所谓相关性是指选取的指标与引导基金有关联，而不是盲目地选取指标。同时，本文采用全新的方法——德尔菲法去决定各项指标的权重。

3 政府引导基金绩效评价指标体系研究定性角度

根据《指导意见》，政府引导基金不仅带有引导社会资本集聚的政策效用，而且还要让社会资本获得收益，同时其在运营过程中还要加强对自身的管理，使之更为规范。因此，笔者认为可以从政策效应、经济效应、管理效应上去研究它的绩效评价指标体系(见表 1)。

表1 政府引导基金绩效评价指标体系Tab.1 Performance evaluation index system for government-guiding funds

3.1 政策效应指标

3.1.1 杠杆效应

根据《指导意见》，发挥财政资金的引导效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题是我国创业投资引导基金设立的宗旨。因此政策效益是影响引导基金绩效评价最主要的因素，我们应该从杠杆效应、政策落实情况、政策实施效果三大角度去研究政策效益。

李洪江[6]提出，杠杆效应可以被分成一次杠杆效应和二次杠杆效应。一次杠杆效应指政府以参股方式投资民间风险投资机构并合作成立创业风险投资基金，而风险投资资金量会由于民间风险投资机构资金的参与被强行放大。假如规定政府创业投资引导基金参股比率不超过 10%,，则其放大倍数为 10倍；假如规定政府创业投资引导基金参股比率不超过25%,，则其放大倍数为 4倍。二次杠杆效应是指政府与民间风险投资机构合作成立创业风险投资基金过后再次与其他风险投资机构一道进行联合投资，以此带动总投资额的放大。这主要构成了创业投资放大效应的主要部分。据李万寿[10]的初步研究分析，其放大倍数大致在 20～60倍。本文将政府参股投资的风险投资额与政府引导基金原值之比视作放大倍数，旨在衡量我国政府创业引导基金的杠杆效应。

3.1.2 落实情况

根据《指导意见》可知，政府引导基金的本意是希望吸引社会资本投资处于种子期、初创期的企业，以弥补社会上的投资资金大多投入到成熟期企业的市场缺陷。由此本文认为，我国政府引导基金的政策落实情况也可以作为一个二级指标来评价政府引导基金的政策效应。本文把它分为正效应和负效应。正效应是指政府引导基金投入到初创企业不会造成挤出效应。该效应可从 2个三级指标判断：投入初创期企业的资金占引导基金总投资额的比例，投入中小型企业的资金占引导基金总投资额的比例。

负效应是指引导资金投入到市场竞争激烈的区域可能造成挤出效应，该效应可用“投放在市场竞争激烈领域的资金占引导基金总投资额的比例”来衡量，这里要注意的是，对于引导基金的绩效来说，挤出效应造成的影响是负面的，所以负效应指标应用负数表示。

3.1.3 实施效果

政策效益第 3个二级指标是政策实施效果。政策实施效果是引导基金在投入运作后对创业企业产生的正面或负面的影响，本文从被引导的行业、被投资企业成功与否、当地就业增加人数、当地税收增长率这 4个方面考虑。分别由以下指标度量：被引导的行业数量增长率；被投资企业的成功率；当地就业人数增长率；当地税收增长率。

3.2 经济效应指标

政府引导基金的绩效评价在考虑政策效益的同时，也应该考虑经济效益。经济效益可以从被投资企业层面和基金层面来看。被投资企业层面，政府引导基金的投资收益率与被投资企业盈利能力、被投资企业成长能力等息息相关。因此，创业投资收益率评价指标可以包含营业收入增长率和净利润增长率 2个方面。用最近 5年被投资企业营业收入增长率的平均值来衡量营业收入增长率，用最近5年被投资企业净利润增长率的平均值来衡量净利润增长率。

基金层面上，对引导基金的经济效益评价还应考虑基金内部收益率(IRR)、资本回报倍数(MOC)、投入资本总值倍数(TVPI)。IRR是指在一定时期内，使各笔现金流的现值之和等于零，即净现值为零时的收益率；MOC指投资收益与投资成本的比值；TVPI指所有已缴资本预计可以得到多少回报，为总的预期价值和已缴资本之间的比值。

3.3 管理效应指标

引导基金第3个评价指标是管理效应指标，可以从管理的规范性和合理性两方面评价。规范性方面，可以判断被投资企业及其项目评选流程是否规范、合作的创投机构选取是否规范；管理的合理性方面，可以考察引导基金受委托机构的管理是否合理，引导基金内部的制度是否合理。以上指标都是定性指标，分为优、良、中、差4个等级，由专家组评定。

4 定量角度

在定性地确定好各项指标后，就要定量地确定各项指标的权重，本文采用德尔菲法来确定权重。德尔菲法一般包括 5个步骤：建立预测工作组、选择专家、设计调查表、组织实施调查(分为数轮)、汇总处理调查结果。对于确定指标权重：第一步是建立一个指标权重研究工作组。第二步是选择相关领域的专家，这些专家可以是研究政府引导基金绩效评价指标体系长达5年以上的学者、研究商业投资基金绩效评价指标体系长达 5年以上的学者、精算师等等。第三步是设计调查表，表上列明各项指标，让专家根据自己所了解的情况以及观点在调查表上写出各项指标的权重。第四步是组织实施调查，第一轮是将调查表发给专家，给予专家较大空间，可以让专家根据自己所了解的情况填写；第二轮是将经过统计汇总的第一轮调查结果发给专家，专家对较为集中的指标权重进行评价、判断，提出进一步意见。第五步是汇总处理调查结果，也就是形成统一的关于指标权重的意见。最后用专家组确定好的指标权重乘上相应的指标值后再加总，就可以判断政府引导基金实施效果的好坏。

5 结 论

根据政府引导基金的概念、目标、宗旨，本文选取政策效应指标、经济效应指标及管理效应指标3个角度来合理构建政府引导基金绩效评价指标体系，并采用德尔菲法确定各具体指标的权重(采用德尔菲法便于专家独立思考和判断，可以低成本地实现集思广益，有利于探索性地解决相关问题)。同时，主要对各指标的含义、刻画方式(是定性还是定量)以及权重进行阐述，但并未深入分析各指标的标准值为多少，且未应用实际案例来检验引导基金绩效评价体系的准确度，这些都是未来值得重点研究的方面。

［1］清科研究中心. 2016年中国政府引导基金发展研究报告[R]. 2016.

［2］Audretsch D B，Link A N，Scott J T. Public/private technology partnerships：Evaluating SBIR-supported research[J]. Research Policy，2002，31(1)：145-158.

［3］Bartzokas A，Mani S. Financial Systems，Corporate Investment in Innovation，and Venture Capital[M].Cheltenham：Edward Elgar Publishing，2004.

［4］于凤坤. 政府创业投资引导基金的实践与作用[J]. 中国科技投资，2007(9)：70-71.

［5］隋微微. 以国有资本为投资主体的风险投资评估体系[J]. 上海经济研宄，2008(3)：47-51.

［6］李洪江. 政府导向型创业投资引导基金绩效评价指标体系研宄[J]. 科技管理研究，2010(15)：45-49.

［7］梁娟，孔刘柳. 创业投资引导基金绩效管理模式探析[J]. 科技管理研宄，2011(12)：180-182.

［8］石琳. 创业投资引导基金绩效评价研究[D]. 上海：华东大学，2013.

［9］李仁清. 重庆科技创业风险投资引导基金的绩效评价[J]. 中外企业家，2014(9)：32-33.

［10］李万寿. 创业资本引导基金——机理、制度与中国视野[M]. 北京：中国财政经济出版社，2006：270-279.