浅析我国高校办学自主权存在的问题与建议

刘寒月

【摘要】《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，必须注重落实和扩大高校办学自主权，探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。扩大高等学校的办学自主权是我国改革开放以来高等教育改革的重点之一，然而时至今日，这一改革依舊不如人意。本文试图通过探寻我国高校办学自主权存在的问题，并从转变政府职能，完善法律保障方面提出相应的建议。

【关键词】高等学校 办学自主权 问题 对策

【中图分类号】G649.2 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2018）06-0001-02

一、高校办学自主权的概念界定

高校办学自主权是指“高等学校为保障办学活动能够依据自身的特点和教育客观规律的要求，充分实现大学以学术为核心的办学功能所需要的自主决策权、自主执行权、自主监督权、自主管理权等”综上所述，高校办学自主权是指在高等学校在国家教育总纲要的指导下，结合自身实际，在规定的职责范围内自行管理学校实务，通过充分发挥自主管理权来实现培养人才、科研和社会服务三大职能的权力。

二、目前我国高校办学自主权存在的问题

1.权力边界模糊

多年以来，我国高校办学自主权的落实受到了多方面的阻碍，因为政府的管理权、高校内部学术权力、行政权力与办学自主权的界定模糊。

（1）政府管理权与高校办学自主权边界不清

《中华人民共和国高等教育法》第4章第8条从法律上对高校办学自主权进行了认定，分别是：招生自主权、学科专业设置自主权、教学自主权、科技开发和社会服务权、交流合作权、机构设置与人事管理自主权、财经自主权。但从目前我国高校的现状来看，这些自主权还远远不能称之为自主办学。高校的发展和运行必然要依赖政府给予的教育资源的支持。但我国《教育法》和《高等教育法》只是对高等学校的自主权做了明确规定，但是政府的职权范围却没有明确。政府在对高效的管理中更加关注效率，从而使政府采取行政化的管理方式，这与学术自由是相互矛盾的，政府的行政权力远远大于学校学术权力，导致出现政府干预学校实务过多的局面。政府无法正确认识自己在高校管理中的权利，过于严格地按照行政化的标准管理高校，影响了高校的办学效率和积极性。

（2）学术权力和行政权力边界模糊

高校自主权得不到落实的又一大原因是高校学术权力和行政权力的边界不清。虽然近些年，政府已经下放一些权利给高等学校，但这些权利主要是行政管理权，而高校的学术权力还没有获得完全的自由。本应该由教授等教学科研人员为主要决策者的课题申请、科研经费的划拨、学位授予、职称评定等学术事务，却由高校行政管理人员主导，学术效用的发挥被行政权利压制着，使得行政权力不断突破自己的边界，最终造成行政权力的膨胀，不断侵蚀学术权力的地盘，甚至出现行政权力代替学术权力的现象，严重阻碍了高校教学、科研、人才培养方面的发展。从法律层面看，我国没有出台能够明确界定高校的学术权力的法律，使得高校学术权利缺乏法律保障，导致学术权力与行政权力界限模糊。

2.高校传统的管理观念根深蒂固，固化思维难以改变

虽说在当今观念更新快速，但是一个新观念的出现需要一段时间的磨合才能逐渐被人们接受。尤其是根深蒂固的传统的高校管理观念，其固化思维的力量往往很强大，需要花大力气才能扫清这一思想障碍。

办学自主权必须坚持国家和社会利益为重，必须贯彻国家的教育方针和相关教育法律法规，不得奉行主观主义，不得随意截留、放弃和转让这种权利。但事实上，一是高校抱着实用主义的态度，重小团体利益轻国家和社会利益；重经济效益轻教育规律；重眼前利益，轻长远利益。赋予高等学校办学自主权，不能看做是政府权力的完全丧失，也绝不意味着高等学校的完全自治。办学自主权理性回归意味着高校对国家、社会和受教育者需要承担更多更重的责任。二是高校自主办学的意识不强，首先，高校办学主体意识不强。其次，高校不够珍惜各级政府为高校扩大自主办学做出的努力。第三，对高校自主办学提供的条件宣传引导不够。第四，高校对深化自身改革，加强民主管理，保证自主办学健康发展重视不够。三是长期受计划经济体制办学的影响，“等、靠、要”的思维方式和行为习惯根深蒂固。这种与当今高等教育发展的实际不相适应的思想认识和精神状态，成为扩大高校办学自主权的思想障碍。

3.体制障碍：传统的管理方式和方法无法适应现代发展要求

我国高等教育的办学体制和管理模式长期计划经济体制和苏联模式的影响，导致近些年的高等教育体制改革不够彻底，缺乏办学自主权。高校的教育管理活动从上至下都不同程度出现了管理方式越位，政策法规缺位，制度执行不到位的问题。梁冬青 胡中锋《我国高等教育投资体制改革的问题与应对》《高教探索》2006年2期。近三十多年来，国家相继颁布了诸多针对高校管理的法律法规，但仍然缺乏落实高校办学自主权的实施细则，制度设计缺位， 许多与之相适应的法规甚至存在空白，缺乏宏观政策指导、法律服务、办学软环境， 致使许多该管的事情没人管。一些可实施性的政策被扭曲而得不到有效落实。这些问题都可以说明政府对高校的管理插手太深太多，高校的自主办学权力仍然受到制约。此外，旧体制的影响作用还十分明显，新旧体制的更替还需要一个过程，同时，高校的财政拨款仍然依靠国家，导致政府高校管理的干预程度并没有弱化，进而形成了剪不断理还乱的关系。

4.缺乏与时俱进的适应新形势的运行机制

近几年来，我国政府很大程度上调整和创新了管理高校的手段和方法，但是仍不能适应新形势下教育改革和发展的需要。高校与社会的联系日益密切，社会发展对高校人才培养、科研和社会服务提供参考依据，高校在三大职能上更好地服务社会，这些都需要通过管理去实现。严冬生《社会主义市场经济条件下政府与高校关系研究》苏州大学2006。 长期以来，我国高校与社会之间、人才培养与用人单位之间存在沟通不畅、联系不紧密的问题，人才培养质量不符合社会和用人单位的要求。高校对政府的依赖程度很高，高校一切工作都是向上级负责，高校作为政府下属机构的性质并没有改变。这种管理手段和模式在新的市场经济体制下已暴露出极大的弊端，使高等学校缺乏办学自主权。高校面临着生源市场、人才市场、就业市场等方面的竞争，为了增强高校的办学活力和竞争力，不仅要扩大高校办学自主权，而且需要加大市场机制对高等教育的调节力度。

三、扩大高校办学自主权的建议

1.政府应转变职能，将办学自主权还给高校

首先，政府要为高校自主办学营造良好的制度环境。为了解决好政府的举办权与高校的办学权的矛盾，政府可以采取不同方式的拨款，建立一种多样化的拨款制度。如可以建立一种以科研合同或资助入学大学生为主要方式的拨款制度，这样不仅可以解决高校在财务活动中没有选择分配余地的问题，而且可以充分调动高校参与竞争的积极性。既将国家的直接控制减少到最低，又为高校的自主辦学创造了有利的制度环境。其次，创建有利于高校自主办学的外部竞争环境。高校无法解决规范教育市场，健全相关法律体系，保障畅通的教育信息交流网络等这些外部保障条件问题。因此，就需要政府为高等教育解决这些外部保障条件的问题，政府要引导、建立和健全高等教育市场体系，如生源市场、毕业生人才市场、教师人才市场。再次，政府要从直接全面管理高校改变为积极为高校服务。

2.完善高等教育的法制

首先，要建立相对独立和职能完整的教育司法职能机构。其次，要建立由教育司法人员、教育专家、法律专家组成的教育司法研究机构，旨在研究和和分析问题以及推广经验。最后，教育司法职能机构要加强与政府、高校的沟通、协调，保证《高等教育法》中的办学自主权得到真正落实。

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