浙江省基本养老保险基金收支及统筹情况调研报告

中国财政科学研究院社会发展研究中心赴浙江调研组

一、调研地区基本养老保险基金运行及省级统筹情况①

（一）基本养老保险运行情况

2017年，浙江省企业职工基本养老保险基金收入、支出分别预计同比增长15.89%和12.91%，支付能力为21.3月，总体情况平稳。但不容忽视的是调研地区企业职工基本养老保险基金的支付能力和职工退休比逐年下降。其中J市和T市虽然均属浙江省经济发展较好的地区，但在2016年和2017年已出现基金本年赤字的现象，企业职工基本养老保险基金的可持续性不容乐观（详见表1）。

表1 调研地区2016-2017年企业职工基本养老保险运行情况

2017年，浙江省城乡居民养老保险基金收入和支出分别预计同比增长4.51%和8.65%，本年结余和支付能力均较上年下降。调研中发现，各地城乡居民养老保险运行情况苦乐不均，有的地区结余和支付能力充足，但有的地区当年已出现赤字，支付能力也仅为几个月（详见表2）。

表2 调研地区2016年城乡居民养老保险运行情况

2017年，浙江省机关事业单位养老保险基金推进力度大，基金收入和支出预计增长83.12%和75.92%，累计结余预计增长141.46%，但职退比从2016年的2.5下降到2.32，且有的地区机关事业养老保险已经收不抵支，甚至累计结余已为负数（详见表3）。

表3 调研地区机关事业养老保险运行情况

（二）省级统筹情况

浙江省企业职工基本养老保险于2009年起开始实行“统一政策、分级实施，统一预算、分级核算，统一调剂、分级平衡，统一考核、分级负责”的省级统筹制度。

1.省与市（县）责任划分

省里主要负责制定全省统一的基本养老保险政策，包括缴费基数、缴费比例、统筹项目、待遇调整等政策；统一编制全省基本养老保险基金预算并组织实施；统一对基金收支平衡确有困难的市、县（市）给予适当调剂补助；统一对各市、县（市）省级统筹目标任务完成情况和基金预算执行情况进行考核奖惩。各市、县（市）对本地养老保险工作负总责，负责把养老保险事业纳入本地国民经济与社会发展规划，并组织实施本地职工基本养老保险工作；进一步扩大覆盖面，将符合条件的用人单位和人员纳入参保范围，做到应保尽保；夯实缴费基数，强化基金征缴，做到应收尽收；多渠道筹措资金，加大政府投入，严格执行基金预算，做到基金收支平衡、支付能力稳步提高；确保离退休人员基本养老金按时足额发放，并对退休人员提供社会化管理服务。

2.缴费比例和基数

浙江省执行统一的缴费比例和缴费基数政策。用人单位每月按照本单位全部职工工资总额的14%缴费。职工个人每月按照本人上年度月平均工资的8%缴费，本人上年度月平均工资按照上年度全省在岗职工月平均工资的300%、60%进行“封顶保底”。个体工商户、灵活就业人员每月统一按照本人上年度月平均实际收入的18%缴费，本人上年度月平均实际收入按照上年度当地在岗职工月平均工资的300%、80%进行“封顶保底”。

3.省级调剂金制度

2014年1月1日起，浙江省级调剂金上缴比例为各地当期基本养老保险个人账户记账额以外缴费部分的5%，每年度终了，省财政厅、省人力社保厅按照基金预决算情况对各地上缴省级调剂金进行结算。2016年，浙江省级调剂金收入为41亿元，其中J市（本级）和T市上划省级调剂金规模分别为11804万元和5810万元。

4.补助办法

目前，浙江省级调剂补助的对象原则上是政策执行规范、基金当年赤字且上年末基金支付能力在9个月及以下，缴费人员人均缴费额符合省定标准的市（县）。纳入省级调剂金补助范围市（县）的基金当年收支缺口，由省与市（县）按6∶4比例分担，省里承担部分综合考虑基金困难程度、财政承受能力、工作目标完成情况等因素确定补助额。首先基金困难程度是根据上年末基金支付能力确定（具体见表4），在此基础上根据二类六档地区分别按100%、90%、85%、80%、75%、70%的调节系数体现对财政承受能力的考量，最后再根据工作目标完成情况经严格稽核后对调剂补助额进行酌情增减。地方财政对基金当年收支缺口补助原则上不低于20%，补助资金直接转入企业职工基本养老保险基金。

表4 浙江省企业职工基本养老保险基金困难程度调节系数

5.预警机制

浙江根据各市（县）企业职工基本养老保险基金当期支付能力情况，建立基金预警机制（详见表5），对工作目标任务完成情况较好且档期发放确有困难的预警地区，先酌情预拨适当的省级调剂金，待省级调剂补助方案报省政府审定后，再按规定结算。

二、存在的问题

（一）浙江省人口老龄化程度较高，养老保险制度面临挑战

浙江省2010年已经达到了人口老龄化标准，当年人口普查时60岁以上（含60岁）人口占全社会总人口比重为13.89%。目前全省60岁以上老年人口比高达20%，且预计以后将以每年1个百分点速度提高。随着老龄化程度的加深，社会保险制度内的“系统老龄化”更严重，养老保险制度面临挑战。2011年，浙江省职工基本养老保险实际缴费人数与退休人员的比例为5.71∶1，到2015年底下降至2.98∶1，据相关预测，到2020年将下降至1.90∶1，到2025年将低至1.34∶1。

表5 浙江省企业职工基本养老保险基金预警机制

（二）职工养老保险基金收支平衡压力日益增大

一是基金收支结余负增长。随着老龄化程度加深以及相关政策调整，待遇水平与享受人员呈现双增长态势。以J市为例，2010年底，全市和市本级企业退休人员月平均基本养老金分别是1400多元和1500多元。至2017年，全市和市本级企业退休人员月平均基本养老金分别是2300多元和2500多元。2016年相比于2010年退休人员月平均基本养老金全市和市本级分别提高64%和67%。享受人数方面，贯彻《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》（浙人社发〔2011〕221号）后享受待遇人数大幅增加。此外，J市外来人口中临近退休人员增多也加大了压力。近年来，市本级每年有近300名外来临近退休人员，其中三分之一人员含有视同缴费年限部分，其在J市享受退休待遇后需由本地基金“买单”，使养老保险基金负担进一步加重。2016年底享受待遇人数已分别达到56.42万人和15.51万人。T市的情况也是如此，职工基本养老保险待遇享受从2011年末的3.8万人，增至2016年末的8.7万人，增幅达128.2%。享受人数的增长使得养老保险基金支出总额大幅增加，按目前的缴费水平和待遇标准保守估计，新增1名退休人员须新增5名参保人员，基金收支才能大致保持静态平衡，因此，享受人数与待遇水平的双增长使养老保险基金运行压力急剧增大。截至2016年底，J市职工养老保险基金静态支付能力只有13.13个月，市本级仅剩7.55个月；T市则由2010年的53个月，下降至目前的26个月。二是养老保险制度设计存在问题。J市长期实行养老保险低费率制度，目前企业职工养老保险个人缴费比例为本人上一年度月平均工资（以上年度职工平均工资的60%—300%保低限高）的8%，单位缴费比例为职工工资总额的14%，远低于周边地区（上海、苏州均为20%），成为基金增长的制约因素。

（三）社会保险扩面进入深水区，新增参保人数增长缓慢

随着社保扩面的深入，新参保人数增长势头明显放缓，扩面工作一年难于一年。调研发现，新居民参保意愿薄弱、参保中断人数众多；本市户籍年轻人参保迫切性不强；本市户籍人员中有参保意愿，但因政策因素（如年龄限制）造成无法参保。

（四）城乡居民保险制度未能体现激励机制

以J市为例，J市是城乡一体化的先行者，民生投入在浙江全省排名靠前，但养老待遇的城乡差别却没有逐步缩小。根据《关于调整城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》（浙人社发〔2017〕37号），要求从2018年1月1日起，全省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准从每人每月120元调整为135元。J市在基础养老金方面也预计上调15元。但城乡居保的15元增幅只有企业退休人员养老金（2017年市本级企业退休人员增长养老金为157元）增长幅度的约十分之一。根据《J市人民政府关于印发J市城乡居民社会养老保险办法的通知》文件精神，城乡居保养老待遇主要由基础养老金和个人缴费账户、缴费补贴账户养老金及缴费年限养老金三部分组成，历年来城乡居保养老待遇主要以基础养老金的普惠调整为主（2009年60元，2011年100元，2014年125元，2015年145元），缴费人群倾斜度不高，造成一定程度上的制度死角，没有体现激励机制，难以提高参保缴费人员积极性。

（五）被征地居民的养老保障方式尚未统一

一是被征地居民保障方式的定位问题。目前，J市被征地居民社会保障纳入职保体系，按现行城镇职工基本养老保险的相关政策规定执行。历年预决算中职保基金收支均包含了被征地居民养老基本生活保障，并按规定上缴调节基金，但被征地缴费年限15年始终作为单列社会保障存在。二是叠加享受问题。目前国家和省有关部门规定享受被征地养老保障人员可叠加享受如城乡居保、精简、老复退军人等有关待遇。2016年底J市本级还有0.23万人享受征地养老保障（大部分是叠加享受人员），在一定程度上阻碍征地保障制度和职工基本养老保险制度的进一步衔接和统一。三是退休后的合并计算问题。十年前，农村居民参加职工养老保险的人数相对较少，但随着城镇化进程的不断推进和社保理念逐渐深入，劳动年龄段内的农村居民大都进入职工养老保障体系，对于征地时已到达法定退休年龄并按月领取养老金人员，要求合并计算的呼声强烈。

（六）职工基本养老保险省级统筹采取调剂金方式，但具体调剂条件与调剂比例按省政府新发文件变动，难以调动那些无偿上缴调剂金的地方的积极性

浙江省早在2009年就出台了《浙江省企业职工养老保险省级统筹实施方案》，明确按照“统一政策、分级实施，统一预算、分级考核，统一调剂、分级平衡，统一考核、分级负责”的办法，实施职工基本养老保险省级统筹制度。但由于各市职工基本养老保险基金收支状况存在较大差距，具体调剂条件与调剂比例变动频繁。2017年，《关于实施新一轮企业职工基本养老保险省级调剂办法的通知》（浙人社发〔2017〕50号）规定调剂金按缴费基数的5%调剂，支付对象是基金支付能力不足9个月且有当期赤字的地方，影响了那些多年来一直无偿上缴调剂金的地方的积极性。以T市为例，截至2016年，该市累计上缴调剂基金20745万元，但由于其支付能力大于26个月，一直是无偿上缴调剂金的地方，但2017年其基金亦出现近2亿元收支缺口。

三、若干对策建议

（一）完善社会保障风险准备金制度，应对日益严峻的人口老龄化形势

面对浙江省快速增长的人口老龄化和严峻的社会保险制度内“系统老龄化”，在国家顶层延迟退休年龄政策未落地的形势下，当务之急是进一步完善社会保障风险准备金制度，将风险准备金收支计划纳入社会保障预算体系，实行统一管理，专户核算。认真落实浙江省多渠道社会保障资金实施办法，深化国有资产收益、土地出让金有偿使用收入等补充社会保障风险储备资金，加大财政资金的直接投入，制定未来5年基金收支计划，防范未来基金支付风险。同时，要提高基金的保值增值空间，拓宽增值渠道，制定基金保值增值计划，落实基金竞争性存放管理办法，在目前政策范围内努力增加基金收益，实现养老保险制度可持续发展。

（二）加强扩面征缴管理力度，确保养老保险基金应收尽收

随着老龄化程度加深以及相关政策调整，浙江省企业职工养老保险待遇水平和享受人员呈现双增长态势，养老保险基金收支平衡压力日益增大，预计未来3-5年养老保险基金将收不抵支，出现当期收支缺口。因此，要加强扩面征缴等工作力度，夯实用人单位缴费基数，确保养老保险基金应收尽收。一是深入开展全民参保和就业状态登记，建立健全登记信息数据动态管理机制。完善全省社会保险基础数据库和全民参保登记信息管理系统，做到实时更新，可准确查阅已参保人员和未参保人员的信息，分析未参保原因，提高参保扩覆的针对性和精准度，实现符合参保条件人员应保尽保。二是加强征缴管理，夯实养老保险缴费基数。对申报缴费基数偏低的企业，社保经办机构将企业名单送地税部门，由地税部门利用进行比对，核对缴费基数。三是加强日常监督检查，对汇算清缴的进度和质量进行全程管理。汇算清缴工作结束后，认真开展费源分析，以利于社保部门、地税部门准确掌握费源情况。

（三）强化城乡居民养老保险财政补贴激励机制，实现“多缴多补、长缴多得”的政策目标

针对浙江省参保缴费激励不足的现实，要进一步做活城乡居保制度，增强城乡居保制度的吸引力和发展力，不应该仅限于提高基础养老金水平，应进一步引入职工养老保险“权利和义务对等，缴费与待遇挂钩”理念，体现“多缴多得、长缴多得”机制。应建立多梯度、累进性的政府财政缴费补贴机制，使政府财政补贴随缴费档次的提高而逐步增加，真正实现“多缴多补、多缴多得”的政策设计初衷。同时，还应尽快完善“长缴多得”的基础养老金发放激励机制，探索建立递进式的年限养老金增发制度，根据缴费年限区间，分别加发一定比例的基础养老金。同时，应通过深入探索，参照职工养老保险调待体系逐步建立并完善城乡居保稳定调资体系，切实缩小城乡待遇差距。

（四）贯彻落实被征地农民衔接转入企业职工基本养老保险政策，积极推进基本养老保险制度并轨

2017年5月，针对被征地农民养老“人地不对应”、养老待遇叠加享受、未来基金支付压力增大等问题，浙江省人社厅、财政厅、地税局、国土资源厅和农业厅5厅局联合制发了《完善被征地农民衔接转入企业职工基本养老保险政策的通知》（浙人社发〔2017〕59号），决定从2017年7月1日起，着力完善以下三方面：一是完善个人缴费政策。按规定可衔接参加企业职保的被征地农民，按不得低于上一年度当地在岗职工平均工资的18%标准缴费，应划转的基本生活保障资金须在被征地农民参保后一个月内划转到位。二是新增一次性政府补贴。按新参加职保的被征地居民人数，由当地政府按上一年度当地在岗职工平均工资的18%一次性提取5年的费用充实当地社会保障风险准备金，所需资金由当地政府从土地出让收入等资金中安排。三是提高风险准备金的比例。对于上年末企业职工基本养老保险基金支付能力在9个月及以下、9-18个月和18个月以上的市（县），土地出让收入划转社保基金的比例从原来的5%调整至8%、7%、6%。目前，完善被征地农民衔接转入企业职工基本养老保险政策已经出台，能否发挥应有的政策效应，关键在于贯彻和落实政策。因此，应严格按照规定的缴费标准来完善个人缴费政策，落实政府补贴标准、落实土地出让收入充实社会保障风险准备金等政策，增强基金保障能力。同时做好与地税、国土资源、农业等部门的衔接和联动，共同推进征地保障衔接进入职工养老保险工作。

（五）改革养老保险省级调剂金统筹制度，避免“鞭打快牛”现象的再次发生

目前，浙江省自2009年实行企业职工基本养老保险省级调剂金制度起，先后进行了多次调整。省级调剂金上缴比例，最初为当期基本养老保险个人账户记账额以外缴费部分的2%，目前提高到5%；省级调剂金补助的对象标准，由2014年的养老保险基金当年出现缺口且基金支付能力不足18个月，于2017年4月调整为基金支付能力不足9个月且有当期赤字。省级调剂金补助对象的调整，对那些多年来一直无偿上缴调剂金、养老保险基金累计结余较多而近期出现基金当期缺口的地方有失公允，有“鞭打快牛”之嫌，影响了这些地方的积极性。鉴于此，应按照国家将推行的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的主要思路（即按各省职工平均工资和在职应参保人数确定上解的基础，按各省退休人数和全国人均拨付额向省级统筹基金下拨中央调剂基金，适度均衡省际负担）来改革浙江省现行的养老保险省级调剂金统筹制度，而不是简单地依据养老金是否出现当期缺口和基金支付能力大小来确定省级调剂金补助的对象。