东北地方财政能力分析报告<br/>——基于吉林省、黑龙江省的调研

东北地方财政能力分析报告
——基于吉林省、黑龙江省的调研

2018-03-27中国财政科学研究院2017年地方财政经济运行东北调研组

财政科学 2018年2期

中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”东北调研组

一、东北财政收入与支出运行总体情况

（一）税收收入下降趋势得以扭转，但公共财政收入质量不佳。非税收入成为公共财政收入调节器，造成财政收入波动风险

黑龙江和吉林两省税收收入增速自2012年以来持续下滑，2015年达到了低点，当年两省税收收入都出现了负增长，带动公共财政收入增速持续下滑，由此出现了东北地区经济和财政收入“断崖式下降”的观点。2016年在供给侧结构性改革等政策的推动下，两省经济增长有所恢复，但动力仍显不足，当年吉林省税收收入增长仅为0.7%，而黑龙江省税收收入仍然负增长6%。直到2017年前三季度，在经济持续增长的推动下，两省税收收入终于企稳回升。2017年1-9月，吉林省税收收入同比增长3.3%，黑龙江省税收收入同比大增14.7%。

尽管近两年来税收收入增速稳步提升，带动公共财政收入状况不断趋好，但两省公共财政收入质量并不高。从收入结构来看，多年来两省税收收入占公共财政收入的比重都在70%左右。而且，在税收收入增长不利的情况下，非税收入成为地方稳定公共财政收入的调节器。这种做法，在短期内有一定效果，长期来看却进一步引发了财政收入的波动风险。如2016年黑龙江省在税收收入负增长6%的情况下，公共财政收入仅负增长1.1%，主要得益于当年部分市县盘活处置国有资产，国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入大幅增长。同样，近年来，为确保财政收入稳定增长，吉林省市县持续出让国有股股权、转让国有资源（资产）。但随着收入基数不断增加，而可转让资产日趋枯竭，非税收入不升反降，反过来拖累了公共财政收入增长。2017年1-9月，吉林省国有资本产权转让以及国有资源有偿使用收入减收64.8亿元，拉低非税收入增幅19.5个百分点。在经济增速趋稳、税收收入增长3.3%的情况下，公共财政收入反而出现了负增长。

表1 2012-2017年9月黑龙江省公共财政收入增长和结构情况

（二）财政支出总量增长明显，地方财政收入与支出之间差额不断扩大，可用财力不足，财政风险加大

近年来，在财政收入增长不利的情况下，两省公共财政支出仍保持了较快增长。2017年1至9月份，黑龙江省全省一般公共预算支出完成3380.5亿元，同比增加471.2亿元，增长16.2%，增幅比上年同期提高了4.1个百分点；吉林省一般公共预算财政支出2757.4亿元，比上年同期增加210.4亿元，同口径增长8.3%。

与此同时，地方公共财政收入与支出之间的差额进一步扩大，地方可用财力不足的问题日益突出。

一是两省收入与支出之间差额均进一步扩大。2017年1-9月份吉林省一般公共预算收入减去一般公共预算支出后，收支差额为负1807.8亿元，存在明显收不抵支的现象，预计到年底收支差额会进一步扩大。吉林省B市一般公共预算收入与一般公共预算支出之间的差额为负30.8亿元。黑龙江省2017年1-9月份一般公共预算收入减去一般公共预算支出后，收支差额为负2468.1亿元，收支差额大于吉林省。两省支出增长的速度都明显快于收入增速。黑龙江省A市一般公共预算收入与一般公共预算支出之间的差额为负500.7亿元。

二是两省可用财力增长相对较慢，财力不足问题突出。近年来，在中央财政加大对两省转移支付的情况下，吉林省地方可用财力逐年稳步增长（一般公共预算地方级财政收入、返还性收入、一般性转移支付收入，剔除上解上级支出）。2013年以来吉林省可用财力保持年均6%左右的增幅，但是低于财政支出年均增幅（9.8%）近4个百分点，可用财力增长相对较慢，尤其是市县可用财力不足，财政收支矛盾十分突出。黑龙江省同样也面临着地方财政收支缺口持续扩大的问题，中央转移支付难以弥补支出缺口，加之地方政府债务问题突出，财政风险日益显现。

三是地市可用财力非常紧张，是典型的吃饭财政。地市一级一般的发展建设支出都依赖于上级支持或依靠融资，通过融资举债也加大了政府性债务的偿还压力，财政难以可持续运行。2016年吉林省B市本级可用财力16.6亿元，其中：税收收入5.9亿元，非税收入6.5亿元，上级补助收入18.9亿元（不含专项转移支付）；扣除一次性收入3.6亿元和省固定用途一般转移支付10亿元，再剔除与区级体制固定基数1亿元。可用财力主要用于工资性支出、公用经费级业务费、债务付息支出，三项合计16.9亿元。其他的民生支出配套、城市维护等支出已超出实际可用财力，超出部分职能挂账，不列入支出。由于收入下降，资源枯竭型城市转移支付退坡管理，补助减少5842万元，可用财力还将进一步减少。

二、东北财政收入与支出面临的财政风险

（一）经济回暖是税收收入增长的主要因素，但经济基础并不稳固，发展后劲不足，经济总量和财政收入增长停滞乃至下滑的风险仍然存在

经济决定财政，经济运行与财政收入状况基本上是协调发展的。“十二五”期间，受国内经济进入新常态等外部因素影响，黑龙江、吉林两省经济持续低迷。受经济增速下滑以及减税降费等政策的逐步加码的影响，两省税收收入也进入严峻的下降通道。

2017年以来，随着传统产业调整阵痛的陆续释放，以及“三去一降一补”等供给侧结构性改革政策效力不断显现，国内经济环境呈现企稳回暖加速上升迹象，两省整体形势也随外部环境回暖逐步回升，经济总量稳定增长，经济质量继续提升。在经济发展的带动下，税收收入也扭转了持续负增长的走势，不断回升。

表3 2012-2017年9月黑龙江、吉林两省地区生产总值增长情况

但是，黑龙江、吉林两省作为老工业基地，长期以来积累了大量的产业结构、经济结构、体制机制等方面的问题，受这些长期存在的结构性矛盾和体制机制影响，已经取得的经济成果基础并不稳固，长远的发展后劲仍严重不足。这主要表现在以下几方面：

一是产业结构不尽合理，过度依赖重工业资源发展。两省经济增长对资源的依赖偏重，重工业比重较大。如2014-2016年，黑龙江省重工业工业增加值占规模以上工业比重虽然逐年递减，但目前仍占80%左右；加之原油价格之前下降较多且回升缓慢，煤炭市场形势虽有所回暖但煤炭行业仍未走出困境，对黑龙江省工业经济冲击较大。

二是自主创新能力较弱，技术集约化程度较低。两省高新技术企业少，企业自主研发能力、技术系统集成能力、引进技术消化吸收和二次创新能力都较弱。2016年黑龙江省和吉林省一般公共财政支出中，科学技术支出所占的比重分别为1.06%和1.14%，仅为全国平均水平（3.36%）的三分之一左右。再如2016年黑龙江省国有企业管理成本中的研究与开发费用仅为3.3亿元，仅占管理成本的1.7%；全省高新技术制造业增加值仅占全省规模以上工业的4.9%。

三是企业人工成本居高不下，影响企业经济效益。两省企业以劳动密集型为主，随着人工成本的上升，企业效率低、成本高、抵御市场风险能力弱的缺陷逐步显现。以黑龙江省龙煤集团为例，公司组建之初有28.3万人，通过组织化分流后，2016年末仍有17.1万在册职工；人工成本占全部成本的比例接近43.4%，与全国同类重点煤矿相比，高出15%-20%。

四是企业办社会负担和历史遗留问题迟迟未能解决，在市场竞争中负重前行，举步维艰。企业办社会和历史遗留问题是长期困扰国有企业发展的难点问题。作为最早进入计划经济和最晚退出计划经济的地区，两省国有企业办社会职能和历史遗留问题尤为突出，企业办社会规模大、业务杂、从业员工和服务受众数量多、诉求多，大量离退休人员仍由企业内部管理，由此产生的体制结构调整、经营机制转换、富余人员安置、业务资产处置、改革成本分担等问题迟迟无法得到妥善解决，成为企业创新发展的内在阻碍。

总体来看，两省经济结构性矛盾仍然没有根本性解决，新旧动能的转换还有待进一步突破，内生动力不足的问题仍然比较突出。在日益激烈的市场竞争中，如果这些问题不能得到有效消解，显然两省的发展根基始终将无法夯实，未来经济总量及财政收入增长再次发生停滞乃至下滑的风险仍然存在。

（二）部分减税降费政策落地存在障碍，造成企业税费负担和政策风险难以得到有效减轻，有待进一步完善相关政策

自2015年大力推进以“三去一降一补”为核心的供给侧结构性改革以来，从中央到黑龙江、吉林两省都出台了大量的减税降费政策，有力地降低了企业税费负担。虽然减税降费政策在短期内看是减少了政府财政收入，但通过为企业发展创造良好制度环境，激发了企业内在发展活力，促进了经济的良性发展，进而实现了经济总量和财政收入的双增长。但是，从政策执行情况来看，受经济结构特征和体制机制等诸多因素影响，一些政策在两省难以落地或发挥更好效果，企业发展面临的政策风险仍然存在。

1.建筑业营改增政策落地难，部分企业税负不降反升

自2016年5月1日起建筑业纳入营改增试点以来，通过打通增值税链条，为建筑行业的发展营造了更为有利的税收环境。然而，由于建筑业长期面临着市场秩序和经营环境不佳的问题，一些已出台的政策措施难以落地，导致部分企业税负不降反增。以黑龙江建设集团为例，该集团2016年5-12月、2017年1-9月的增值税额分别为6.56亿元、6.71亿元，“新”“老”项目综合增值税率分别为4.58%、4.66%，与集团营改增前3.27%的综合税率（按2011-2015年的数据综合计算）相比，分别增加1.31和1.39个百分点。究其原因，一是实行简易征收的甲供工程政策难以落实，特别是水利水电企业由于国家政策限制不允许采取甲供工程方式发包项目，故无法实现通过简易征收方式降低税负。二是取得抵扣凭证有困难。建筑行业具有项目点多、线广、分散、偏远等特点，建筑用砂土石料等物资、临时设施费用支出等，企业很难取得发票进行抵扣，即使能取得也大多数为3%的增值税专票。三是部分支出项目无法抵扣。在经营中，施工企业需要大量的垫资施工，特别是参与的PPP项目建设初期垫支成本较大，企业需要通过大量的融资来满足施工生产需要，但现行政策不允许利息费用进项税抵扣。四是异地经营面临严重的准入壁垒。黑龙江企业参与其他省份工程项目招投标时，受到必须在当地开立公司的相关条件限制，增加了企业管理层级和成本。虽然国家税务总局、住建部、财政部近期联合下发了《关于进一步做好建筑行业营改增试点工作的意见》（税总发〔2017〕99号），针对这一问题做了“禁止强制要求”的规定，但各地执行上仍有偏差。此外，部分发达省份在PPP等重大工程项目的招标上，超越国家资质管理办法或招投标法规定，自行设定注册资本金、实收资本、净资产、总资产等强制条件，致使黑龙江的建筑企业与其他省份的大型央企相比，没有竞争优势，省外市场拓展艰难。

2.企业城镇土地使用税负担沉重，但政府财力不足，迟迟无法出台有力减税措施

自2011年起，黑龙江省各地市调整市区城镇土地使用登记范围和分类税额标准，导致企业税负大幅增加。如龙煤集团在未改变土地用途的情况下，每年城镇土地使用税就增加1亿多元。在黑龙江省经济发展陷入困境后，企业经营困难，效益不佳，对城镇土地使用税的税负感更明显，不断呼吁政府顺应经济发展形势，调低城镇土地使用税税额标准。对此，黑龙江省人民政府《黑龙江省降低企业制度性成本改革试点方案》（黑政办发〔2016〕142号）、《黑龙江省降低实体经济企业成本实施细则》（黑政规〔2017〕2号）等文件已明确表示，要“调低全省城镇土地使用税税收负担。在国家规定的幅度内，重新调整我省城镇土地使用税土地等级范围和分等税额标准，切实降低企业城镇土地使用税税收负担。”然而，由于政府财力不足，这项政策迟迟未能出台。

3.残疾人就业保障金征收不合理，免征范围较窄

按现行国家和黑龙江省残疾人就业保障金征收标准，用人单位安排残疾人就业未达到本单位在职职工总数1.5%比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。残疾人就业保障金年缴纳额=（上年用人单位在职职工人数×1.5%-上年用人单位实际安排的残疾人就业人数）×上年用人单位在职职工年平均工资。如果用人单位在职职工年平均工资超过当地社会平均工资3倍以上，则按当地社会平均工资3倍计征残疾人就业保障金。同时，从2017年4月1日起，对在职职工总数30人（含）以下的企业，自工商注册登记之日起3年内免征残疾人就业保障金。对此项收费项目，企业反应较大，认为劳动密集型企业已经为促进就业做出了巨大的贡献，如今还要支付高昂的残疾人保障成本，对企业而言并不公平。如哈药集团每年需要支付残疾人就业保障金近500万元。企业在经营困难时期，纷纷要求取消残疾人就业保障金，或进一步扩大免征范围。

4.养老保险缴费执行“双基数”，加重企业负担

黑龙江省是全国养老保险负担最重的省份之一，也是养老保险征缴费率最高的省份之一。目前黑龙江省养老保险企业缴费比例为20%，属于国内缴费的最高限，北京、上海、江西等省市企业缴费比例为19%，福建省、山东省企业缴费比例为18%，浙江省、广东省企业缴费比例仅为14%。而且，在缴费基数上，自2012年1月1日起，黑龙江省养老保险缴纳基数执行“双基数”政策，企业缴费基数超过全省职工月平均工资300%部分不再封顶。目前，全国仅有河北省、辽宁省、湖北省等9个省份在执行该项政策，其他省份按单基数收缴。如哈药集团2016年工资总额为11.6亿元，超过省社会平均工资300%部分约5800万元，按照20%的缴费比例需要多缴纳约1160万元的养老保险，给企业造成了较大的成本压力。

（三）人口老龄化加大了社保、医保支出风险，市县财政能力有限而支出刚性不减，财政支出风险增加，财政抗风险能力不足

吉林省在收入持续下降、可用财力有限的情况下，依然面临着稳定经济增长、推进供给侧结构性改革、确保重大项目建设、着力保障和改善民生等刚性支出继续增加的压力，财政收支矛盾日益突出。黑龙江省近年来财政收入略微有所上涨但由于支出增长快于收入，很多重点支出领域的财政支出持续增长，存在一定风险隐患。

1.人口老龄化加大了社保、医保财政支出风险

由于历史原因，长期以来黑龙江省和吉林省企业和事业单位领取国家社保的人数庞大，因此一直面临着人口老龄化带来的社保、养老支出大规模增加的问题。随着人口老龄化趋势日益明显，养老、社保和医疗支出明显上升，地方政府承担了大量相关支出，财政风险逐步增加。2017年以来，吉林省部分市县已经出现了养老保险支付险情，加之再就业资金、低保资金缺口加大，也面临一定风险。以往一次性纳入职工险统筹管理的国有关停并转企业退休人员，医疗费支出逐年加大，随着财政收入的下滑，为职工医疗保险平稳运行带来风险。黑龙江省作为全国养老金第一家亏空的省份，养老和医疗支出的压力非常大，近年来这一趋势更加明显。两省均不同程度面临着社保基金收不抵支的问题，在两省财力有限的情况下，其支出压力短期之内依靠自身财力难以化解，同时也会在一定程度上拖累地方经济。

2.部分县市财政运行困难，风险逐渐积累

县市财政承担公共服务保障和促进经济发展双重职能，面临的压力非常大，受经济下行和工业经济欠发达等因素影响，部分县市特别是能源型县市财政运行较为困难。据统计，2016年，吉林省各县市“三保”支出（保工资、保运转、保民生）占县市全部财力的比重为43.9%，占可用财力的比重达到63.5%，甚至出现个别县市可用财力难以足额保障“三保”支出的情况。除“三保”基本支出外，脱贫攻坚、农村危房改造、棚户区改造、救灾及灾后重建、城镇基础设施基本维护等支出，也都是各县市必须保障的刚性支出。由于财力不足，部分县市的财政保障水平持续在低位运行。

3.突发事件难应对，地方政府债务高企，财政抗风险能力薄弱

自然灾害（如水灾）等突发事件导致企业停产，财政减收的同时，还增加了地方财政支出，也增加了因自然灾害导致的贫困人口数量，加大了扶贫难度，地方政府难以应对这类难题。

两省市县一级政府债务规模较大，自身财力维持正常运转都有很大缺口，更没有能力偿还巨额的地方性债务本息，偿债风险增加。由于历年政府财政挂账较多，且目前正处在偿债高峰期，同时还面临着教育、社会公共事业、民生保障等必保的刚性支出，大量的棚户区改造所形成的政府存量债务；省政府有一些振兴东北老工业基地和省政府重点项目要求地方政府配套资金，地方政府财力难以承担。

4.城市基础设施建设和生态保护支出存在风险

两省大量资源枯竭型城市面临经济转型，以往享受着国家对资源型城市财力性转移支付的补助，这对保障民生促进经济发展起到了非常重要的作用。然而从2016年起，国家对资源型城市财力性转移支付资金实施退坡式管理，以吉林省B市为例，每年减少财力性转移支付20%，到2020年将全部退出，直接减少3亿元财力。转移支付额度的减少，伴随着东北振兴计划等对配套经费的要求，导致很多财力弱、财政总量小的城市，财政运行异常困难。很多城市还面临棚户区改造，城中村、老旧小区综合改造和危房改造等支出，财政支出压力非常大。

两省作为我国的资源大省，都不同程度面临着矿山地质环境治理、矿山湿地建设、江河流域污染防治等生态环境保护项目资金的短缺，在中央政府对生态环境保护要求越来越高的形势下，地方生态环境保护支出压力也越来越大。

（四）中央与地方财政关系未理顺，转移支付结构不合理

由于财政体制改革还在向纵深推进，中央与地方财政关系还没有理顺，地方在具体操作过程中面临实际困难，地方支出责任过大，自身财力不够。近年来虽然两省获得中央转移支付的力度加大，但是由于转移支付结构不合理，反而对地方财政配套资金要求过多，进一步加大了地方财政支出风险。

1.中央与地方财政关系还没有理顺，地方执行操作中存在风险

事权与支出责任划分和中央与地方收入划分改革还在推进过程中，由于地方推进事权和支出责任划分没有明确依据，中央各领域具体改革实施方案细则未出台，地方在具体操作过程中很难把握。再加上事权与支出责任划分改革工作情况复杂、涉及面广。在利益难以平衡且面临一定执行操作风险的情况下，地方政府推动改革的积极性和主动性不高。

2.转移支付力度虽加大，但结构不合理增加了基层支出压力

近年来中央逐步加大了吉林省转移支付补助力度，2013-2016年，中央对吉林省转移支付补助年均增长6.6%。2016年中央对吉林省转移支付补助1905亿元，其中返还性收入136.4亿元，一般性转移支付1066.4亿元，专项转移支付702.1亿元。黑龙江省近年来获得中央转移支付补助也在逐年增长，2016年就接受了中央政府2775亿元人民币的转移支付，排在全国第四位（前三位是四川、河南和湖南）。

中央政府近年来对地方的转移支付中一般性转移支付比例有所增加，但一般性转移支付中还有一些具有专项性质的转移支付（如基层公检法司、义务教育转移支付等），如剔除这些因素，占比仅为30%左右。2016年吉林省对市县的一般性转移支付比重为56.7%，如剔除专项性质的转移支付，占比仅为35.6%。加之由于两省经济总量较小，财政收入规模不大，省级政府要加大对市县一级一般性转移支付的财力有限，一般性转移支付中过多的具有专项性质的转移支付，影响了地方的财政统筹能力和一般性转移支付作用的发挥。这也是导致市县一级财力难以统筹使用，应对财政风险能力不强的原因。

为了完成中央提出的东北振兴计划的总体要求，一些行业主管部门为实现国家和省工作部署，大多通过设立专项资金的方式推动相关工作，要求地方有一定配套经费，而地方财力不足，省级财政承担了过多的支出责任，在影响转移支付结构优化的同时，地方政府的支出压力不断增加。

三、提升地方财政收入和支出能力的相关政策建议

（一）加快推进产业结构优化升级，促进经济发展方式转变

针对黑龙江、吉林两省当前经济和财政运行面临的问题，需要进一步从地方实际出发，落实国家东北老工业基地振兴战略，加大国有企业结构调整力度，支持新兴产业发展，推进产业结构优化升级，加快经济发展方式转变，从而走出一条新的康庄大道。

一是推进强化创新驱动，为工业经济发展提供有力支撑。加大扶持科技型企业力度，做大科技企业孵化器规模，支持中小企业双创平台建设，重点支持企业技术创新和产品推广、企业技术改造和智能化生产、工业企业节能和绿色发展、企业融资和降低融资成本等方面。

二是进一步深化国有企业改革。国有企业仍是东北地区的经济命脉，应进一步加快推进国有企业的改革和脱困；改革国有企业监管模式，由管企业为主改为管资本为主；改革国有资本授权经营体制，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。支持龙煤集团等重点企业脱困改革，妥善推进僵尸企业处置工作，更多运用市场化手段，推动企业兼并重组、破产清算。推进省属企业与央企合作，发展混合所有制等国企改革工作。

三是落实国家政策，解决历史遗留问题。做好厂办大集体改革收尾工作，按期完成既定的改革任务。推动中央下放企业“三供一业”改造工作，加快维修改造进度，加强中央财政补助资金的使用和管理。推动国有企业办社会职能移交工作的落实，妥善解决国有企业困难群体相关问题。

（二）深化税费制度改革，充分释放改革红利，大力支持实体经济发展

一是贯彻落实现有各项税制改革以及减税降费政策，包括营改增和简并增值税税率、小微企业税收优惠政策、研发加计扣除政策等等；做好纳税服务，确保企业对各项优惠应享尽享，充分释放税制改革和税收优惠政策对实体经济的促进作用。

二是进一步完善建筑业营改增等政策，健全增值税抵扣链条，消除市场壁垒。针对建筑业营改增政策在实际执行中面临的种种困境，应尽快制定、落实好政策补丁，消除政策梗阻点，使营改增的效应得以充分发挥。

首先，要落实好税总发［2017］99号文件，统筹解决因抵扣链条不顺造成的税负增加问题。税务部门应进一步优化发票代开服务，解决好建筑企业地产材料、临时设施等增值税专用发票取得难的问题。对企业发生的融资费用，在短期内，建议由相关部门对建筑企业的融资费用进行重新分类、界定、制定标准，对PPP项目建设期企业垫资、其他支付拖欠的款项，其相关融资费用可作为进项税额进行抵扣。在长期内，应综合考虑财政收入、经济形势等因素，适时将贷款服务等列入可抵扣范围，以进一步完善增值税抵扣链条。

其次，解决好建筑企业内部资质不能共享的问题，消除税法与建筑法的差异。建筑法中，将母、子公司两个法人主体间的资质使用视为建筑分包，并设定重要工程项目分包总额不得超过30%的限制条件，不符合企业内部资源互通及内部统一管理控制的原则，严重影响了企业的经营和运行。从税收法律法规来看，在《国家税务总局关于进一步明确营改增有关征管问题的公告》（国家税务总局公告2017年第11号）中明确了建筑企业采取内部授权或三方协议方式分包工程，发包方及第三方均可以提供发票进行进项税抵扣，消除了总公司和分公司分包过程中存在的增值税抵扣障碍。对此税法与建筑法不同步的问题，应给予关注和解决。

最后，进一步打破区域市场准入壁垒，完善建筑市场监督管理机制，营造有序竞争的市场环境。落实好税总发［2017］99号文件第七条规定，任何地区和单位不得违法限制或排斥本地区以外的建筑企业参加工程项目投标，严禁强制或变相要求外地建筑企业在本地设立分公司或子公司，或自行在法规外增加项目招投标限制条件，为建筑企业营造更加开放、公平的市场环境。完善建筑市场监督管理的配套政策，约束建筑各方履行合同义务，维护施工企业的合法权益。

三是找准企业痛点，进一步研究制定新的减税降费政策。包括：尽快出台降低城镇土地使用税负担的政策，制定可行方案并组织实施，进一步降低企业税收负担；改进养老保险缴费制度，对企业缴纳部分执行单基数政策，进一步降低社会保险负担；扩大行政事业性收费免征范围，将残疾人就业保障金免征范围从小微企业扩大到所有企业。

（三）加快财政体制改革，提升省以下地方政府抗财政风险能力

在推进中央与地方事权与支出责任划分的同时，需要进一步深化省以下事权与支出责任划分改革，继续推进省与市县收入划分改革。

一是建立事权与支出责任划分清单，在存在财政外溢性的领域，加大中央政府的事权。中央部门尽快出台各领域财政事权与支出责任划分改革实施方案，建立事权与支出责任划分清单，为地方推进相关领域改革奠定基础和操作依据。中央加强对地方的指导，以便地方在推进改革时不会偏离中央的改革方向。利用信息化手段，加强中央与地方的联系，逐步建立中央与地方的联动机制，使得地方能快速跟进中央改革的要求，中央也能及时掌握地方改革的进展，共同推进改革目标的实现。

二是继续深化省以下财政事权和支出责任划分改革。尽快在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革，力争在取得突破性进展的基础上，基本完成主要领域改革，形成省与市县财政事权和支出责任划分的清晰框架。及时总结改革成果，梳理需要上升为地方法规的内容，适时修订相关法规，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

三是积极推进省与市县收入划分改革。根据省与市县财政事权与支出责任划分情况和中央全面划分中央与地方收入分配情况，进一步调整规范省与市县政府收入分配关系，建立财政事权与支出责任相适应的财政收入分配体制，构建符合东北地区实际、有利发挥省和市县两个积极性的地方收入分配体系。

（四）科学合理编制和执行中期财政规划，降低民生领域财政风险

一是有效推进中期财政规划管理改革，增强地方政府风险研判能力。结合事权与支出责任划分相关领域改革要求，两省在教育、科技、医疗和社保等重点民生支出领域，进一步加强中期财政规划管理，通过科学编制中期财政规划做实收支预测，提高中期财政规划的科学性和可行性，加强年度预算与中期财政规划的有效衔接，加强事业发展规划与中期财政规划的有效衔接。

二是切实保障民生支出底线，防止地方政府重点支出领域出现财政风险。中期财政规划在编制和执行过程中，要进一步建立对教育、医疗、养老、社会保险、城乡低保、临时救助、社会捐助等社会保障支出领域的安全预测，防范相关领域财政风险，防止脱贫人口返贫现象发生。更加关注因病因老致贫的现象，推动精准扶贫有效实施，因地制宜，因需施策，充分考虑资源、基础和生态环境等因素，在三产融合发展上做文章，增强“造血功能”，以工资性、入股性收入保证稳定脱贫。全面完成年初确定的惠民实事任务，着力推进创业就业，多渠道开发就业岗位，强化职业教育培训和就业援助。

三是通过中期财政规划和跨年度预算平衡机制的建立，建立起预算约束机制。收入预算从约束性转向预期性，重点要强化支出预算约束。强化中期财政规划对年度预算的有效约束，进一步提高财政预算的统筹能力，增强抵御财政风险的前瞻性研判和科学性应对。加强省对市县实施中期财政规划的指导，提高市县中期财政规划编制质量。