完善建设项目安全管理法律制度依法落实参建各方安全主体责任

2018-03-27唐善安，陈仁峰

四川水力发电 2018年2期

唐善安，陈仁峰

(四川省能投攀枝花水电开发有限公司,四川攀枝花 617068)

1 我国有关建设项目的安全管理法律关系

法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。法律关系由法律关系的主体、客体和内容组成，三要素相互联系、相互制约，缺一不可[1]。

(1)建设项目安全管理法律关系的主体。法律关系的主体是指存在法律关系依法享有权利和承担义务的当事人。建设项目安全管理的法律关系主体主要包括：①建设单位。建设单位为实现其安全生产目标，组织或者委托监理单位对项目安全生产进行管理。②勘察设计单位。勘察设计成果影响施工期和运行期的安全。③监理单位。监理单位对工程的安全生产进行计划、组织、协调、控制等管理。④施工单位。施工单位按照合同承担工程建设施工任务，直接对工程质量和安全负责。⑤政府主管部门。由此可见，建设项目法律关系的主体有五个，分别承担建设项目安全生产的各自主体责任。

(2)建设项目安全管理法律关系的客体。法律关系的客体是指法律关系主体的权利和义务所指向的对象。建设项目安全管理法律关系的客体包括：①安全生产合同。主要包括勘察设计、施工、监理安全生产合同等，这些合同(协议)所约定的内容是双方当事人安全生产的权利与义务。②工程项目。③勘察设计文件。勘察设计文件质量的好坏将直接影响工程建设的安全与产品质量。

④工程材料与设备。工程材料与设备的质量是建设项目工程质量和安全的重要影响因素。⑤从业人员。从业人员的安全意识、安全技能是工程建设安全稳步推进的决定性因素。

(3)建设项目安全管理法律关系的内容。建设项目安全管理法律关系的内容是指建设项目参建各方之间的安全生产的法定权利和义务。

2 我国建设项目安全管理法律体系的基本架构

法律体系是指一个国家在一定时期内的全部现行法律规范，按照一定的标准和原则划分为各个法律部门而形成的内在一致的统一体。法是由法律规范构成的内在的、和谐一致的有机整体[2]。

随着《安全生产法》《建筑法》《建设工程安全生产管理条例》和《电力建设工程施工安全监督管理办法》等有关建设项目安全生产管理的法律、法规和部门规章等相继颁布实施，构成了我国建设项目安全生产管理法律体系，对法律关系的主体、客体和内容等方面进行了规范，规定了参建各方具有的相应的权利和义务,对控制和预防安全生产事故发生、促进建筑施工产业安全生产形势好转起到了重要作用。

(1)宪法。《宪法》与建设项目安全生产有关的第二十二条规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件”。宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，一切法律、法规、规章等均不得与之抵触。

(2)法律。法律有广义和狭义之分。广义的法律泛指《立法法》调整的各类法的规范性文件。狭义的法律特指是由享有立法权的立法机关(全国人民代表大会及其常务委员会)依照法定程序制定、修改并颁布的规范性法律文件。如《安全生产法》《建筑法》《职业病防治法》《消防法》和《特种设备安全法》等，其法律效力和地位仅次于宪法，但高于法规、规章等。

(3)法规。①行政法规。行政法规是国务院制定的有关国家行政管理活动的规范性法律文件的总称，如《建设工程安全管理条例》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等，其法律效力和地位仅次于宪法和法律。②地方性法规。地方性法规是指地方国家权力机关根据本地区具体情况和实际需要依法制定的、适用于该地区的规范性法律文件，如《四川省安全生产条例》等。地方性法规具有地方性，只在本辖区内有效，其效力低于法律和行政法规。

(4)规章。①部门规章。部门规章是指国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构为执行法律和国务院的行政法规、决定、指令而在本部门权限范围内制定的规范性法律文件，如国家发展和改革委员会《电力建设工程施工安全监督管理办法》、国家安全监管总局《安全生产事故隐患排查暂行规定》等。②地方政府规章。地方政府规章是指省、自治区、直辖市人民政府制定的规范性法律文件，如《四川省生产经营单位安全生产责任规定》和《四川省安全生产事故报告和调查处理规定》等。

规章的效力低于行政法规，地方政府规章的效力低于本级地方性法规。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内实施。

(5)司法解释。系指最高人民法院对于法律的系统性解释文件和对法律适用的说明，如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕22号)，具有法律规范的性质。

(6)国际条约。国际条约是指我国同外国或国际组织缔结的双边、多边协议和其他具有条约、协定性质的文件，如《建筑业安全卫生公约》等。

3 现行建设项目安全管理法律制度存在的主要问题

由于建设项目安全管理涉及的因素太多，现行法律不可能面面俱到而规范到所有的安全生产行为，因此，对其现有的相关规定还需进一步完善。笔者认为有以下几点：

(1)建设项目安全生产主体责任错位。从法律效力的角度来说，下位法服从上位法，如部门规章、地方性法规、地方政府规章的法律效力低于国家法律和行政法规，并不得与之抵触。然而，在现实的安全管理中，在界定建设项目安全生产主体责任时，个别部门规章、不少地方性法规、地方政府规章与国家法律和行政法规相悖，将本不属于业主单位的许多安全生产责任划分给“建设单位”。

依据新《安全生产法》第五条“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”，《建筑法》第四十四条“建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责”。《建设工程安全生产管理条例》中的第六条～第十一条对“建设单位”的主体责任做出了明确的规定，包括应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内的相关资料，不得对参建单位提出不符合法律法规和强制性标准规定的要求、不得压缩合同约定的工期，应当在概算中确定安全费用，不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全规定的用品，领取施工许可证，应当将拆除工程发包给具有相应资质等级的施工单位。

而有的部门规章规定“建设单位对XX建设工程施工安全负全面管理责任,具体内容包括：(一)建立健全安全生产组织和管理机制，负责XX建设工程的安全生产组织、协调、监督职责;(二)建立健全安全生产监督检查和隐患排查治理机制，实施施工现场全过程的安全生产管理”。显而易见，这些规定把《安全生产法》《建筑法》《建设工程安全生产管理条例》中界定的“施工单位”“监理单位”的一些安全主体责任嫁接到“建设单位”，致使建设单位的安全主体责任被无限扩大了。

(2)工程监理难以依法独立开展安全监督工作。我国普遍实行的是“小业主大监理”的工程管理模式，监理单位在建设项目安全管理过程中所起的作用不能说不被高度重视。然而，根据现行的工程建设法律法规规定：监理单位接受业主单位委托进行工程管理，监理人员接受业主单位领导，在实际工作中往往变成了建设单位的“工程部”而无法完全独立开展工作，监理的“四控制” “两管理” “一协调”职能难以真正发挥。

4 完善建设项目安全管理法律制度的几点对策

完善建设项目安全管理法律制度是一项系统工程，既需要对现行不符合法治精神的法律法规和文件的废降，也需要与时俱进建立一系列符合建设项目安全管理客观规律的新的法律法规。为此，笔者提出以下一管之见，供探讨。

(1)认真做好建设项目安全管理法律制度的“废改立”工作。以生产安全事故报告为例，建设项目的施工现场一旦发生事故，不少地方现行的报告制度是建设单位、施工单位、监理单位均需逐级上报而造成几家单位重复报送同一事故。而《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条明确规定“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告”。因此，各级法律法规制定部门有必要对现行各种建设项目安全法律、法规、规章进行全面梳理，采取废止、修改、新立等措施，使各项法律制度更加具有一致性、针对性、科学性和可操作性，依法治安，以促进建设项目安全管理进一步法制化、规范化、科学化。

(2)严格依法落实建设项目各参建单位的安全生产主体责任。应将与建设项目安全生产有关的单位分别作为建设项目参与的不同主体，对未依法承担建设项目安全生产责任而发生事故的参建单位应严格按照有关法律法规予以严肃处理。同时，为树立正确的行为导向，在法律法规中应予以明确，对依法履行了安全生产责任的参建单位免于责任追究，即人们通常所说的“尽职免责”，不搞株连;彻底改变施工单位一旦发生重大及以上事故，不管政府主管部门、建设单位、监理单位等有没有依法履职尽责都全部受罚的法治不公现象。

(3)积极探索与国际接轨的工程监理体制立法。FIDIC条款将通过业主和承包商签定的承包合同作为基础，以独立、公正的第三方(施工监理)为核心，从而形成业主、监理、承包商三者之间互相联系、互相制约、互相监督的合同管理模式。FIDIC条款虽然不是法律，也不是法规，但其作为全世界公认的一种国际惯例，被广泛运用于建设项目管理。我国现行的建设项目管理的法律机制与FIDIC合同文本存在较大的差异，因此，只有在结合我国国情的基础上，将“FIDIC”条款写进法律法规并严格按照“FIDIC”条款机制运行，监理才能够独立、公正、全面、高效地实施安全监督管理职责，真正发挥监理的作用。

(4)加强企业安全生产“黑名单”管理制度立法。企业安全生产“黑名单”管理制度系指各级负有安全生产监督管理职责的部门将存在严重非法违法生产经营建设行为、重大安全事故(职业病危害事故)隐患整改不力以及发生生产安全责任事故的生产经营单位纳入重点监管对象名单，在一定期限内对其部分生产经营建设活动依法采取限制性措施并公开发布其违法信息，实施全社会综合监管，督促企业依法履行安全生产义务，严格落实安全生产主体责任的管理制度。

2015年，四川省即发布了《四川省人民政府安全生产委员会印发〈关于建立企业安全生产“黑名单”制度的指导意见〉的通知》，如果把“黑名单”制度上升到法律的层次并在全国范围内全面实施，则其效力是不言而喻的。

(5)尽快将建设项目安全生产标准化建设纳入法制轨道。安全生产标准化体现了“安全第一、预防为主、综合治理”的方针和“以人为本”的科学发展观，强调企业安全生产工作的规范化、科学化、系统化和法制化，强化风险管理和过程控制，是先进安全管理思想与我国传统安全管理方法的有机结合。

2013年，国家安全监管总局等部门下发了《关于全面推进全国工贸行业企业安全生产标准化建设的意见》。建设项目安全生产标准化建设应尽快地纳入法制轨道，强制推行，从而有效提高建设工程的本质安全水平，推动我国建设项目安全生产状况的根本好转。