河南省水利工程农村移民生产安置的发展及特点分析

何 方，朱子晗，潘 欣

(1.河南省水利勘测设计研究有限公司，河南 郑州 450016； 2.南水北调中线干线工程建设管理局河南分局，河南 郑州 450016)

随着社会及政策的不断发展，河南省水利工程农村移民生产安置的方式，从单一的就近有土恢复性安置，逐步发展为远迁城(集)镇安置，创新出了农业合作社、土地流转等生产安置形式。新中国成立至今，在不同的历史及社会背景下，河南省水利移民生产安置的形式及特点大致分为4个阶段：1950～1957年，正值全国土地改革、农业合作化时期，按照“国家不浪费、群众不吃亏”的原则，河南省各级政府逐户安排落实水利移民生产、生活，移民安置较为妥善；1958～1977年，河南省掀起水利建设高潮，水库工程建设多为“三边”工程，移民安置规划前期工作简单粗放，缺乏计划，安置周期短、条件差，普遍存在生产、生活困难等遗留问题；1978～2005年，随着国民经济基本恢复以及1991年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的颁布，国家和省级政府对移民安置工作逐步重视和规范，移民生产、生活初步得到保障；2006年至今，全面“贯彻以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求。”合理补偿，科学选定安置区，生产措施得当，特别是随着“2015年中央一号”文件和“国务院令第679号(2017年5月)”对水利工程补偿政策的调整，使得生产安置的方式能够做到多样性，采取城镇安置结合土地流转、农村供销社等形式，向着乡村振兴、产业兴旺发展，使移民的经济收入和生活水平大幅度的提高。

1 发展过程

1.1 第一阶段(1950～1957年)

1.1.1 政策及社会背景

1950～1957年，人均耕地面积较多，农村经济比较落后，耕地粮食产量产值不高，移民安置的基本要求主要是不降低原有生活水平。1954年，河南省政府印发《河南省水利建设征购赔偿迁移安置暂行具体办法》，首次提出根据规划设计确定的迁移范围后，以地方党、政为主，水利建设单位派人参加，组成迁移安置委员会，处理迁移、安置、征购、补偿等有关问题。

1.1.2 生产安置

各级政府对水库移民安置比较慎重，成立专门机构负责实施，实物指标调查和生产安置较细致，通过划拨及调剂现成耕地，在本县、本乡、本村调整土地安置，在短时间内恢复了生产、维持了生活。这一时期兴建的大型水库有石漫滩、板桥、白沙、薄山、南湾。由于当时土地数量充足，生产安置以就近恢复原有数量耕地为主，生产生活水平很快恢复到原有水平。

1.2 第二阶段(1958～1977年)

1.2.1 政策及社会背景

1958～1977年，社会主义改造基本完成后，全国转入大规模的建设时期，江河治理和水电开发步伐加快，河南省兴建了大量水利水电工程，移民人口达到空前规模。这一阶段，经历了“大跃进”、“人民公社”、三年自然灾害和“文化大革命”等特殊的历史时期。

在当时环境下，发展农业生产、增产粮食是当时最重要的课题之一。增加农业生产的根本途径，最可选择的办法就是大规模垦荒以扩大耕地面积。水利工程移民安置中，政府引导、组织内地移民到东北、西北和西南等有可开垦荒地的边疆地区垦荒。

1.2.2 生产安置

这一时期农村移民生产安置是以调整耕地或开垦土地为主，但重工程建设，轻移民安置，缺乏统一的移民政策和科学系统的移民生产安置规划，致使部分移民耕地得不到基本保障，生活水平下降。这一时期建设的丹江口、三门峡、岳城、白龟山、陆浑、鲇鱼山、昭平台、鸭河口、宿鸭湖等水库搬迁周期短，基本没有前期规划，没有环境容量分析，安置土地严重不足，库区农民远走他乡，没有组织管理，移民的生活水平普遍下降。

三门峡水库灵宝县迁往甘肃敦煌垦荒的移民，水库淹没前种植棉花、小麦和大枣，生活水平较高。由于水库淹没移民安置补偿标准低，加之到敦煌后由于种植土地环境容量不足，没有基本的生活资料，生活水平下降，绝大多数人返回原籍，到原籍后无房、无地，生活贫困，形成了屡屡上访的返迁移民、回流移民。

1.3 第三阶段(1978～2005年)

1.3.1 政策及社会背景

1978～2005年，中共十一届三中全会后，全国转入以经济建设为中心、实行改革开放的新时期，水利水电建设也进入快速发展的时期。这一时期故县、小浪底、盘石头、西霞院、燕山5座大型水库工程相继开工建设。1984年12月，水电部颁布SD130- 84《水利水电工程水库淹没处理设计规范》，对移民安置规划工作的任务、内容、深度、补偿标准等提出了具体要求。1991年2月，国务院发布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第47号)，从此在以农业安置方式为主的前提下开始尝试多途径安置方式。2003年9月，水利部对SD130- 84进行了修订，要求移民的安置应以现状为基础，使移民拥有可靠的生产生活条件、稳定的经济收入，要实现“迁得出、稳得住、能发展”的目标，使移民的生活水平达到或者超过原有水平。国家建立了库区建设基金和后期发展扶持基金，专项用于解决已建水库移民遗留问题和扶持新建水库移民发展生产。

1.3.2 生产安置

这一时期全国水库移民工作逐步恢复，安置型移民改为开发型移民，多渠道筹集资金，实行分级负责。首次以立法形式明确了水库移民安置的原则和土地补偿、安置补助费标准及移民搬迁后进行扶持的时限。新建水库工程移民采取了前期补偿、补助与后期生产扶持的办法。水利水电移民搬迁安置取得了良好的成效，移民区的面貌发生了可喜的变化，移民群众的思想日趋稳定，但受安置区环境容量限制和社会形势、经济体制不断变化的影响，移民搬迁安置工作比以前艰巨复杂。随着国家对移民工作也更加重视，移民安置逐步规范，移民生产生活初步得到保障。

以小浪底水库移民为例,搬迁中编制了《河南省小浪底水库农村移民生产开发项目规划工作大纲》，明确了移民生产开发的目标、项目和主要指标，为移民生产开发的实施提供了一套切实可行的操作方案。移民安置过程中，确定了“以土地为依托，以农业安置为主，二、三产业安置为辅，多渠道、多门路综合安置”的指导思想，以生产安置容量为前提，选择水土资源条件较好、交通比较方便、经济发展有潜力的安置地。搬迁当年移民人均纯收入已达到了当地居民的收入水平。

1.4 第四阶段(2006年至今)

1.4.1 政策及社会背景

这一时期正值全国加大水利水电基础设施建设，国务院要求加强大江大河大湖治理，逐步推进重点中小河流治理。2006年7月国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，明确实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。同年8月24日，河南省政府印发了《河南省完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案的通知》，2009年10月，水利部修订发布了SL290- 2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》，明确了农村移民生产安置，坚持以农业安置为主。通过调剂土地，发展种植业、养殖业和加工业，提高农业综合生产能力，在有条件的地方可与非土地安置相结合，适当发展第二、第三产业。也可采取其他安置方式，比如养老保障、投亲靠友、自谋职业等。2014年中央“一号文件”提出“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”2015年中央“一号文件”提出“加快构建新型农业经营体系。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。”2016年中央“一号文件”提出“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。”“加强对土地流转和规模经营的管理服务。”“支持供销合作社创办领办农民合作社，引领农民参与农村产业融合发展、分享产业链收益。”“依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”2017年中央“一号文件”提出“积极发展适度规模经营。大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。”国家政策逐年对土地经营权进行改革，进一步推进土地流转、农村合作社的发展。这一时期的南水北调中线工程、出山店水库工程、黄河滩区群众搬迁工程相继建设，河南省水利移民工作进入了新的历史阶段，移民安置政策及工作更趋成熟。2017年5月颁布的国务院令第679号：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”“十九大报告”中实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。促进农村一、二、三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。

1.4.2 生产安置

这一阶段的初期由于种植常规的农作物收入已不能满足农村移民对生活水平提高的愿望，他们纷纷外出打工，土地出现撂荒或部分撂荒的状况。在国家政策逐步完善下，特别是近几年土地政策向着惠农方向的调整，生产安置由大农业安置逐步转化为城镇安置结合土地流转、农村合作社等形式，逐步出现了土地租赁、集中耕种等生产经营模式，水利农村移民生产安置逐步多样化。

淅川县南水北调中线工程丹江口水库移民采取“林果专业合作社”、“家庭林场”、“公司+基地+农户”等模式，重点发展软籽石榴和核桃产业，初步形成了盛湾、老城、九重镇的软籽石榴产业，滔河的核桃产业，香花镇鲜桃产业和仓房镇柑橘产业。群众当年人均收入增加800元以上。

土地流转的创新形式，也使黄河滩区群众进城安置成为现实，搬迁后由于外出打工或搬迁距离较远，原有土地撂荒。土地流转是解决这一问题提高群众收入的有效方法。滩区内濮阳市范县陈庄镇东宋楼、邢庙两个村的土地2850亩(涉及人口2277人)，流转给了丽景生态农业专业合作社。流转土地每亩每年800元，合同约定首次流转期限为20年。流转土地主要种植有苹果、桃、晚秋黄莉、葡萄等，这两个村做为产业农民在流转土地上打工人数有200人，基本解决了一半的劳动力，工资标准每人每年6000元左右。使搬迁群众当年人均收入增加1200元以上。滩区内濮阳市范县张庄乡李菜园、前房、后房、王英、蒋庄、双面朱等6个村的土地，流转给了濮阳市泽豫农业开发农民专业合作社、蒋庄农民养殖专业合作社、前房顺鑫农民养殖专业合作社，共流转土地1100亩(涉及1500人)。流转土地补偿费每年600元/亩，期限25年。合作社以养鹅、养鸭、养鱼和种植果树为主，亩均收益3000元。涉及土地流转的搬迁群众在此打工人数120人，人均工资每年20000元，搬迁群众当年人均收入增加1500元以上。新乡市封丘县李庄镇的张庄、姚庄、薛郭庄、南曹、贯台5个村，是黄河滩区搬迁村，县政府针对这5个村制定了《迁建涉及村庄土地流转工作实施方案》，采取土地流转、农业合作社等形式，与河南恒峰集团签订了1万亩的土地流转合同，补偿价格为1000元/亩，流转周期10年。目前在河南恒峰集团打工的搬迁群众150人，工资标准1800元/m。成立了10个合作社，使产业共享融合发展，群众搬迁当年人均收入增加1500元以上。

2 特点分析

2.1 第一阶段(1950～1957年)

这一阶段土地多，人口少，群众生活水平、生产水平均较低，思想及生活方式也较简单，水利移民农村的生产安置相对容易，以后靠划拨土地恢复性生产为主，没有发展的目标。

2.2 第二阶段(1958～1977年)

这一时期，河南省兴建了大量水利水电工程，移民人口占目前全省水利移民的59%。特别是这一阶段经历了“大跃进”时期，由于当时受“左”的思想干扰，高指标、瞎指挥和“一平二调”盛行，存在“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的状况，移民的生产安置没有环境容量分析，没有科学指导，致使移民群众生活困难，屡屡上访，目前还有遗留问题尚未处理完成。

2.3 第三阶段(1978～2005年)

是实行改革开放的新时期，随着水库移民规范的发布和大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的颁布，移民安置开始逐步、有序走入正轨，在以农业安置方式为主的前提下开始尝试多途径安置方式，比如发展种植业、养殖业和加工业以及第二、三产业。移民的安置逐步被政府重视，群众生活逐步提高，但因文化和经营水平较低，缺乏对市场的判断，以第二、三产业安置的多以失败告终。移民的生活水平短期内一般不能达到安置区的生活水平。

2.4 第四阶段(2006年至今)

随着对大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的修订，特别是2014～2017年中央“一号文件”精神，将提高农民收入作为全国政府工作的重中之重，随着对土地政策的进一步放活，移民生产安置方式也发生变化，农村合作社、土地流转等形式，是移民增收的新模式，加快了移民致富奔小康的步伐。这种形式是目前农村群众快速发展的有效、切合实际的方法。

3 结语

水利移民生产安置的变化和发展，是随着国家政策的走向和社会经济状况、自然条件、劳动力素质而逐步完善的，是顺应国家政策，符合当地实际情况而确定的。从20世纪50年代的以传统农业恢复性安置方式逐步发展至目前多样化的安置方式，充分体现了以科学发展观、新时代中国特色社会主义思想为指导，创新出了农村移民进城安置结合土地流转、农村合作社的顺应社会发展的安置方式，不但做到了“搬得出，稳得住，能发展，快致富”，更是推进农业供给侧结构性改革，提高农业供给质量，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率的有效措施。