引导金融增强服务实体经济能力的财政政策研究——基于江苏省贷款风险补偿资金池的分析

胡士春 高 玮

一、贷款风险补偿资金池运作现状

贷款风险补偿资金池是通过建立“政府增信+银行授信+企业贷款”的模式，由银行向企业提供多种选择的组合产品，在银企建立互信的基础上，由政府牵头出资设立资金池，进一步增大企业信用，分化银行信贷风险，有效发挥财政资金的引导作用，建立政府、银行、担保、保险等多方支持的小微企业融资服务体系，着力打通实体经济的融资渠道，降低企业融资成本，为企业持续健康发展注入活力。从2009年省财政出资设立省科技成果转化风险补偿专项资金起，至今，江苏全省各级政府部门支持的贷款风险补偿资金池有上百个，已成为财政部门开展政银合作，全力支持金融增强服务实体经济能力的重要形式之一。总体来看，江苏贷款风险补偿资金池运行基本情况如下：

（一）联合多方力量，广泛设立资金池

1.财政部门牵头设立贷款风险补偿资金池

近年来，省市财政部门为充分发挥财政资金杠杆效应和引导作用，引导金融机构为实体经济提供各类金融产品，支持小微企业、科技型企业融资发展，牵头出资设立贷款风险资金池，合作银行根据协议按资金池额度的一定比例放大，安排信贷资金，贷款出现损失并经确认后，由合作银行和资金池按比例分担损失，如省财政推出的小微创业贷、科技型中小企业贷款资金池等，市县财政设立的商贸贷（南京）、惠微贷（镇江）、金厚东（扬州）、助农贷（句容）等。

2.其他部门设立贷款风险补偿资金池

在财政部门的示范引导下，其他政府部门也纷纷设立贷款风险补偿资金池，如省市科技部门推出苏科贷产品，经信部门推出苏微贷产品，组织部门推出人才贷产品，不少市县农业、人社、金融办以及妇联、团委等部门也纷纷设立各类贷款风险补偿资金池，为江苏经济转型、产业升级、助推供给侧结构性改革发挥了积极作用。

（二）创新业务模式，集中支持中小微

1.扶持企业以中小微企业为主

有专门针对科技型中小微企业的金融产品，如苏科贷、科技型中小企业贷款风险补偿资金池、扬州市的金厚东、苏州市的科技贷和科贷通等产品；有的专门针对中小微企业，如小微创业贷、苏微贷、惠微贷、扬科贷、金穗贷、财鑫贷等产品；也有专门针对“三农”经营主体的，如新农贷、助农贷、惠农贷、助保贷等金融产品；镇江高新区园区贷、苏州工业园区的扎根贷和园科贷等则专门针对工业园区科技型中小微企业。此外，还有专门针对妇女创业的妇女创业贷，针对人才创业的人才贷等多种类型的金融产品。

2.积极创新业务开展模式

以小微创业贷产品为例，为不同生命周期的成长型企业提供有针对性的金融支持，根据客户的特征与需求，运用“小微创业贷+传统信贷产品”“小微创业贷+网络融资产品”“小微创业贷+投贷联动”多种模式，结合运用传统信贷产品，与网络循环贷款、固定资产购置贷款、经营性物业等特色产品相融合，探索结合投贷联动开展业务等，满足不同类型客户需求。

3.授信品种比较丰富

贷款风险补偿资金池支持的金融产品类型多样，以满足不同企业的多样化融资需求，具体包括短期流动资金贷款、银行承兑汇票、信用证等授信品种满足科技企业科研、量产的需要，也可量身定做中长期固定资产贷款、中期流动资金贷款等组合授信方案。

（三）设置较低利率，担保方式多样化

1.贷款风险补偿资金池产品通常设置相对较低的利率

以小微创业贷产品为例，省财政厅要求年息在6%以内，工商银行实际执行在5.2%-5.655%之间；苏微贷产品农业银行执行基准利率上浮20%以内，平均利率为5.08%；金科通、科贷通、金陵惠农贷等金融产品执行基准利率；扬科贷、金穗贷等金融产品贷款利率在基准利率上浮10%以内；苏微贷、扎根贷、助保贷、人才贷、惠微贷、科技型中小企业贷款风险补偿资金池等以同期基准利率上浮不超过20%。

2.选用多种类型的担保方式

各类贷款风险补偿资金池支持的金融产品结合业务特征推出担保方式，选用的担保方式既有传统的房地产抵押、动产抵押、法人担保等方式，也有适合科技型小微企业的创新担保方式，如知识产权质押、股权质押等方式，可以充分利用科技型企业的核心资产优势，缓解小微企业缺乏足值抵押物的困难。此外，信用担保是贷款风险补偿资金池支持金融产品的一种较为常见的担保方式，有助于缓解小微企业担保难、融资难的问题。

（四）完善制度设计，控制贷款不良率

近年来，受经济下行影响，金融机构市场风险不断加大，银行不良率有所提高，其中，不良率最高的是制造业和批发零售业，而小微型制造企业由于内部管理不规范，以及银企之间的信息不对称，信贷风险相对突出。面对此类市场风险，金融机构根据贷款风险补偿制度规范，积极采取措施，努力控制风险。

1.合理核定贷款额度

根据调研，财政资金风险池支持金融产品的贷款额度在30万元-3000万元之间，大部分设定为500万元的放贷额度。合作银行严格按照贷款实际用途、企业的成长性、企业净资产、企业估值、借款人还款能力等因素合理测算企业授信额度和融资周期，防止过度授信。如农业银行在开展苏微贷产品的过程中，要求企业以销售额的40%为最高承担的贷款额，从源头上控制风险；苏州小企业展业通产品，具体授信额度不超过借款人所取得的《苏州市科技型中小企业信贷风险补偿专项资金信贷风险补偿金额及承担单位确认书》所确定的额度。

2.开展信贷业务真实性检查

合作银行通过多种途径降低信贷业务真实性风险，维护信贷业务的安全运行和信贷资产效益的实现。如宁波银行苏州分行坚持抓好风险把控，坚持开展资产业务的自查、交叉检查，对授信业务的真实性进行排查、电话抽检、实地走访。建设银行遵守贷前调查和双人落地调查制度，由客户经理和客户评价人员一起完成，通过“评分卡”进行客户信用评定，重点通过客户银行流水、纳税证明、合同等佐证销售收入的真实性。

3.将风险代偿比例与违约率挂钩

各类贷款风险补偿资金池与银行之间约定代偿比例，如科技型中小企业贷款资金池约定资金池承担70%的风险，银行承担30%；小微创业贷约定资金池承担90%，银行承担10%。为了鼓励银行加强风险管控，南京惠农贷等产品约定当违约率低于5%时，财政承担80%的风险，银行承担20%的风险，而当违约率超过5%时，财政只承担20%的风险，银行则需要承担80%的风险。

4.限制放贷期限

小微企业平均生命周期约3年时间，银行难以和小微企业保持长期稳定的合作关系，因此，银行通常将金融产品贷款期限设置在3年以内。从调研情况来看，合作银行多将贷款资金池支持的金融产品贷款期限定为不超过1年，借以控制小微企业信贷风险。

贷款风险补偿资金池的设立和运作增强了银行贷款信心，激发了银行贷款动力，扩大了银行贷款规模，特别是有效引导金融机构向中小微企业提供贷款，在一定程度上缓解了中小微企业融资难、融资贵、融资慢问题，深得广大中小微企业主的普遍肯定。2017年中国财政科学研究院组织“降低企业成本与负担”全国在线问卷调查中，江苏共有853家企业自主参与填报，其中有效问卷706份，61.61%的企业反映企业融资成本下降，49.01%的企业认为没有融资困难。江苏企业融资环境趋好，与贷款风险补偿资金池的有效运作有着密切的关系。

二、贷款风险补偿资金池运作中存在的问题

在贷款风险补偿机制运作中，合作金融机构一头连着政府部门，一头连着企业，其作用十分重要，但调研发现，合作金融机构在推进有效运用贷款风险补偿政策、增强服务实体经济能力方面仍然存在不少问题需要改进。

（一）激励机制需要完善，贷放积极性有待提升

1.银行内部考核指标对小微企业的倾向性不明显

银行内部的考核体系指标中，给中小微企业贷款的考核权重相对较低，小微业务奖励标准没有与其他业务拉开足够档次，对一线人员的激励作用相对有限。与此同时，银行出于风险控制的考虑，对中小微企业贷款极为审慎、手续繁杂、审核标准高，对贷款不良率、实际损失率均有严格的控制标准。

2.尽职免责制度不健全

小微企业贷款不良率相对较高，导致银行投放审慎，在业务开展过程中存在一定的顾虑，担心贷放资金存在风险，难以承受相应的责任，在小微不良贷款等风险考核上容忍度不够。尽管银监局出台了对中小企业不良贷款问责指引，但是尽职免责很难量化，还需要将相关办法进一步细化、量化，提高其实际可操作性。

3.人为提高准入门槛

为避免融资风险，最大限度缓解银行坏账，财政金融产品设计中引入了“财政风险代偿”机制，但调研发现，绝大部分银行在运作中没有发生金融代偿风险，这一方面表明银行、企业信用风险较低，但另一方面也说明存在银行使用自有风控标准筛选企业、人为提高准入门槛的嫌疑，造成实际有融资需求又有增长潜力的企业因为无担保、无抵押、信用风险高等原因难以受益。

（二）审贷流程需要简化，担保创新度有待提升

1.审核流程较为繁琐

不少企业反映，国有商业银行金融产品创新较多，利率也较为优惠，但其审批程序相对较长，业务开展受上级部门的影响较大。如苏科贷产品的办理程序涉及到银行审核、地方科技部门备案、省科技厅备案等一系列流程，放贷审批大概需要一个月的时间，续贷则需要15天左右。同时，银行内部审批部门之间还需要协调，营销部门和风控部门对行业的偏好也不一致，都会导致审批程序的繁琐。

2.担保形式有待创新

知识产权是科技型中小微企业的核心资产，但知识产权质押融资存在诸多困难，首先知识产权资产评估难，对知识产权的盈利生存时间、知识产权风险等难以作出客观判断；其次知识产权价值分析难，其指标体系复杂，影响知识产权价值评估因素较多。此外，知识产权资产变现难，一旦企业出现经营困难、无力偿还债务的情况时，银行如何能像处理有形资产抵押贷款一样，通过拍卖、租赁、转让等方式及时收回资金，并没有成熟的规范。

（三）续贷成本偏高，信息不对称有待破解

1.续贷成本相对较高

为控制信贷资产风险，提高企业现金管理水平，银行在企业流动资金贷款转贷中普遍要求“先还后贷”，而企业贷款渗透到企业生产的各个环节中，难以做到一次性还贷。为了确保能顺利续贷，大部分小微企业在自有资金不足的情况下，只能通过举借社会融资来归还银行到期贷款，待银行续贷后再偿还社会融资，而高价的过桥资金是造成小微企业融资贵的重要原因。有调查显示，过桥资金平均融资成本年利率高达45.58%，远远高于同期银行贷款年利率。

2.银企双方缺乏通畅的合作平台

小微企业融资与大企业融资相比，信息收集是银行最难控制的环节，小微企业本身财务制度不健全，且银行从外部获取企业信息渠道有限，尽管通过人行征信系统可以了解客户在银行的存贷信息，但不能显示其在小贷公司、小型村镇银行等金融机构的融资信息，导致银行无法全面评估客户信用风险。因此，银企间的信息不对称成为银行不能顺利为小微企业放贷的重要原因，形成银行资金找不到好项目、好企业，而拥有好项目的企业也难找到愿意支持其发展的金融机构的两难困境。

三、完善贷款风险补偿机制的几点建议

习近平总书记在全国金融工作会议上强调，金融要“回归本源，服从服务于经济社会发展”“把为实体经济服务作为出发点和落脚点”，党的十九大报告明确要求“增强金融服务实体经济能力”。要把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，必须深化政银合作，完善贷款风险补偿机制，积极引导合作金融机构推进普惠金融和科技金融体系建设，不断优化产品设计，增强服务实体经济能力，真正推动解决实体经济融资难、融资贵、融资慢问题，为转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力提供更有效的支撑。

（一）调整完善政策，扩大受惠覆盖面

1.整合优化资金池以及金融产品

如前所述，不仅省市县财政牵头支持设立贷款风险补偿资金池，而且许多部门，如组织、科技、经信、人社、金融、农业等，也纷纷推动原有专项资金转变为贷款风险补偿资金池，各家各级金融机构因此设计的金融产品数目众多，每个金融产品都有特定的支持对象，形成一个政府部门负责一个资金池，一家银行对应多个政府部门的格局，把市场划分得过细，不利于政策效能的充分发挥。建议政府部门可借鉴财政专项资金整合的经验和做法，对现有的风险资金池进行整合和优化，与此同时金融机构对相对应的金融产品进行整合和优化，不再限于特定产业领域给予特定支持政策，在支持的力度、额度、利率优惠的幅度等方面统筹规划，提高财政资金使用效率，放大贷款风险补偿政策效应。

2.适当提高放贷额度

从调研情况来看，大部分贷款风险补偿资金池产品的贷款额度都在500万元以内，如苏科贷等。而科技型企业固定资产投入高、研发资金需求量大，500万元难以满足成长期企业的需求。同样，小微创业贷产品融资额度最高为500万元，而小微企业中的先进制造业、高新技术企业等资本密集型企业的资金需求量较大，500万元的融资额度难以满足部分小微企业客户的融资需求。建议充分考虑当今世界新技术、新业态、新模式给企业发展带来的新变化，将优质成长期小微企业的融资限额提高至1000万元，以满足其实际融资需求。

3.合理规定还款期限

目前，大部分贷款风险补偿资金池产品的贷款期限为1年，如苏科贷的还款期为1年，小微创业贷贷款期限最长不超过2年，企业在续贷期还需要转贷资金的衔接，一定程度上提高了企业的融资成本，而且贷款主要用于解决企业短期融资需求，但部分客户在扩大经营过程中有研发、购置固定资产用于经营办公等中长期资金需求。建议将相关产品贷款期限适度延长，贷款期限可根据借款人生产经营及销售周期合理确定，对持续经营满3年、生产经营稳定的企业，可根据情况适当延长贷款期限。

（二）细化免责条款，提高风险容忍度

1.细化尽职免责条款

由于各家银行对风险掌握的尺度，以及各家银行问责文化的不同，对尽职免责的理解和执行有所差异，同样也会影响到信贷人员的工作积极性。尽管目前银监部门出台了相应的尽职免责的规定，但还需要进一步细化条款，提高可操作性，在出现风险后，经过客观的履职调查和评价，只要证明工作人员按照法律、法规以及银行信贷政策和规章制度勤勉尽职履行职责，应当免予追究责任。

2.建立第三方风险评估机制

在风险认定的过程中，引入市场机制，由独立的会计师事务所等第三方机构认定风险责任；或者由相关部门牵头，设立风险评审委员会，在出现风险后，由出险银行陈述，介绍贷前的调查、贷中的审查，以及所做的相关尽职工作，由风险评审委员会认定银行尽职程度，并与其需要承担的责任相挂钩。

3.提高风险容忍度

针对小微企业信贷风险大，且此类银行贷款不良率相对较高的特点，建议银行提高对小微企业不良率的容忍度，充分发挥贷款风险补偿资金池的引导作用，允许不良贷款适度放大规模；同时，银监部门配合明确放宽对小微企业贷款不良率的要求和规定。

（三）创新金融产品，提升产品适应性

1.支持设立转贷基金

贷款风险补偿资金池产品贷款期限通常为1年，贷款到期后，企业将面临续贷需求，且续贷通常需要两周的时间。设立转贷基金，可以帮助企业垫付此前贷款，垫付之前，银行与转贷基金发生联系并提前处理完银行续贷流程，提高转贷资金到位速度，降低中小企业融资成本，缓解企业短期融资困难。

2.健全知识产权质押贷款业务开展机制

完善知识产权质押贴息补助政策，对获得知识产权质押融资并按期偿还贷款本息的中小微企业，可予以实际支付贷款利息一定比例的补助；健全知识产权交易市场和中介服务，发展知识产权全领域的在线交易平台，便于各类市场主体发布各种形式的知识产权信息；发展知识产权评估机构，培育具有资产评估资质，能开展资产评估业务，同时具有专利分析能力，且能针对专利市场价值进行合理评估的机构。

3.推广开展政采贷业务

政采贷业务是银行机构以政府采购诚信考核和信用审查为基础，凭借中小企业取得并提供的政府采购合同，按优于一般中小企业贷款的利率直接向申请贷款的中小企业发放贷款的融资方式。以政府采购合同为依托的银政企融资平台，可以帮助企业顺利进入试点银行授信准入门槛，最大限度地解决政府采购中标企业的融资难、融资贵问题。从调研情况看，江苏金融机构实施贷款风险补偿政策时，很少开展政采贷业务，因而需要也值得推广。

（四）加强平台建设，提升合作协调性

1.搭建撮合平台

可以借鉴先进地区的做法，所有企业到平台上来申报，银行在企业库中抓取，实现银行与企业之间的信息对称，为银行风险控制提供支撑，提高银企对接效率。撮合平台包括政府信息的整合，如各部门将掌握的优质企业的信息，包括评级、评优等结果告知银行；撮合平台也包括企业信息的整合，如纳税信息、进出口信息、缴纳水电气费的信息、科技方面的荣誉称号等。

2.扩大合作金融机构的范围

目前，贷款风险补偿资金池的合作对象主要是规模大、实力强的商业银行，而一些地方金融机构在支持地方实体经济中也发挥着重要作用，特别是农商行，是支持地方小微企业和“三农”的重要力量，其对中小微企业的贷款往往占其贷款总量的70%以上，因此，建议将省农村合作联社、地方农商行等金融机构纳入合作范围，鼓励其开发新产品，更为有效地支持中小微企业发展。