南宁市征地留用地现状及合理布局规划管理对策

刘 祥 云

(1.广西大学土木建筑工程学院，广西 南宁 530000； 2.南宁市规划管理局，广西 南宁 530000)

1 农民征地产业安置地的研究的背景和目的

“农民征地留用地”主要是指征收农用地后为解决失地农民的生存和生活问题而留给农民的用地，因为很多地方规划对农民征地留用地的建设没有设定具体的规划用途，可以适用各类产业布局，具有综合用地的性质，也俗称“三产用地”、商服用地。

随着中国城市化的快速发展，城镇化的快速发展体现在城市规划上是城市总规中的城市建设用地迅速扩大。只有集体土地被征收为城市建设用地，城市总规的布局才能得以落实。在城镇化不断加快的同时是大量的农村集体用地被征用。巨量的农民集体土地被征收带来了大量的补偿安置问题。如何补偿安置失地农民是一个严峻的城市发展的社会课题。

农民土地被征收后，可以通过货币、产业用地等多种补偿方式，但是随着房地产市场的飞速发展，地价的迅速上涨，越来越多的农民在征地后不满意纯货币补偿方式。因为货币、实物补偿的不可持续性，随着实践的不断深入，在货币、实物补助或自谋职业补助的基础上，农民更倾向于能够获得持续收入来源的征地留用地的补偿。农民征地留用地已经成为了很多城市的农民征地补偿的有效方式。农民征地留用地是为了保障农民的长期收益。

近年来，南宁的新区建设加快，城市交通、电力等市政设施的建设，城市集体土地的征收已成为城市建设的一个重点、难点。随着土地的不断升值，居民的法律和维权意识逐步提高，如不处理好拆迁安置问题容易引发恶性事件，危害社会安定、影响经济发展，也会影响城市建设推进的步伐。因此本文从规划管理角度来分析如何合理布局征地留用地对于今后的征地工作以及城市规划的落实具有非常重要的意义。

2 国内研究现状、水平及发展趋势

全国在征地留用地的实践方面均有相应的政策出台，但是没有系统的对于征地留用地如何布局的理论研究，相关研究相对空白。学者因为对该类资料掌握较少，同时也是因为农民集体土地被征收容易被忽视。随着矛盾的突出，学者与政府逐渐重视。很多城市开始思考如何布局征地留用地。在这方面较早做出政策的是杭州、温州、广州等发达城市。

杭州是全国较早试行留用地安置制度的城市之一，也在留用地安置制度方面做了比较多的探索。杭州市政府2005年—2008年，出台了《关于加强留用地管理的暂行意见》《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》等，2013年，通过对历年管理制度的梳理，总结了较完整的留用地制度框架，扩大了政策惠及面、丰富了开发模式，严格批后监管。

温州市人民政府第101号令规定：“征收一类片区农用地和二类片区耕地，每亩核给农村集体经济组织或者村民委员会建筑面积60平方米的住宅用房安置指标。住宅用地的选址有详细规划覆盖的，按1.5的容积率换算用地面积”[1]。

征地留用地虽然是一种很通用的供地方式，但是并未有相应的上位法律来规范完善。全国各地的实践仅仅是在征地留用地的补偿人均标准上做了相应的规定。并未有从规划布局的角度来系统分析如何统筹安排征地留用地。

3 南宁农民征地留用地现状存在的问题

伴随着南宁市新一轮总规的修编，南宁作为中国—东盟博览会的永久举办城市、北部湾城市群的核心城市之一，南宁将建成特大城市，同时南宁面临着快速发展，将要开展大量的交通及市政基础设施建设，未来拆迁安置的需求很大。加强拆迁安置用地特别是留用地的规划管理、提前部署相关工作成为决定项目能否如期、顺利推进的关键因素。征地留用地作为实操性很强的规划管理手段，虽然有着较实际的运用和实践，但是征地工作中的突出矛盾正是征地留用地未能合理解决引发的恶性循环。

3.1 征地留用地的选择和使用主动权在农民，规划层面缺乏统筹

1)大多数农民更愿意选择自己原有土地的位置作为征地留用地。征地留用地采取自主找开发商建设或者自行建设的方式，存在功能定位不明确，规划建设欠合理，建设经营项目重复雷同。同时，农民的建设项目跟风，全部都是同一种类型的一窝蜂的建设。导致项目红海，建设的项目的市场空间拥挤。租金收入不高，亟需规划引导。

2)因为征地留用地并不属于2012版城市用地分类与规划建设用地标准，因此在南宁总规层面没有将征地留用地纳入规划。控制性详细规划，把农民产业用地单独列出的控规并不多。在制度上无法保障失地农民获得自己的征地留用地，失地共享城市发展带来的红利无法在制度上得以保障。

3.2 用地面积小，配套不完善

经常是拆到哪一户补哪一户，零零星星的如打补丁一样的安置，造成征地留用地的使用非常难。很多用地只有一两千平方米，甚至几百平方米，按照技术规范根本无法建设。很多用地不符合供地要求，经常是先选的用户将临道路的用地全部选完，后选的用地存在与市政道路不能直达的困惑。

3.3 未批先建

规划管理意识淡薄。很多征地留用地的建设存在未批先建的问题。部分留用地合作老板认为报建的周期长，往往是报了总平就开始大肆建设，或者直接没有任何规划手续就违规建设。

3.4 小产权房

南宁市征地留用地本已明确不能用作房地产开发，但是随着城市房价的迅速高涨，很多征地留用地仍然打擦边球，开展小产权房的开发。

4 南宁农民征地产业安置地的规划对策

南宁市的城市快速发展，失地农民征地留用地的问题是一个非常迫在眉睫的问题。破解征地难，必须首先破解安置难，因为妥善安置是打开被征地农民心灵闸门的“金钥匙”。10年来，南宁市中心城区平均每年的征地量在2 000 hm2以上，目前仍需安排的回建用地达530多公顷、产业用地460多公顷。失地农民对政府不满意的突出体现大多集中在征地留用地的安排上。如何在城镇化率迅速提高的同时，平衡失地农民的利益，并与周边的各类用地平衡。如何加强规划引导，是一个非常重要的问题。

4.1 政府加强重视

解决征地留用地问题表面上看是经济问题，实质是民生问题，因为这一问题关系到被征地农民的切身利益，政府可以出台关于促进征地留用地发展的法律法规和政策。

4.2 规划层面统筹

在城市、乡镇规划中应统筹布局征地留用地，作为留用地选址的依据。规划应该在用地面积大小，配套设施方面完善。合理划分三产用地面积，严格控制3 000 m2以下的用地。基于全市的城市发展愿景、定位方向，统筹全市的基础设施。

4.3 加强规划宣传

采取多种形式，通过网站、宣传栏、悬挂横幅等大力宣传，采用居民喜闻乐见的宣传方式，在街头小巷，与市民面对面宣传。加强征地留用地建设业主规划报建意识。使征地留用地的建设方规划意识、法律意识进一步增强。让更多的征地留用地建设业主知道规划的重要性，积极报建。

4.4 加强监管

全程监督，加强征地留用地使用监管。明确各部门监管责任，防止征地留用地违法建设。引导业主按审批合法合规建设，同时以强有力的责任机制，将违法建设行为遏制在萌芽状态。

5 结语

本文将规划师的眼光从诗和远方的规划愿景中拉回到必须要面对的对被征地农民的征地留用地的布局问题上来。从规划管理角度寻求解决失地农民未来生活问题的一个补充手段。同时通过研究南宁市征地留用地建设布局及使用状况，梳理出南宁市征地留用地在规模、布局、现状功能存在问题，从规划角度得出如何合理布局征地留用地。

参考文献：

[1] 温州市人民政府.第101号令规定[Z].2008.