纪念改革开放四十周年加快财税体制改革——《财政科学》2018年第3期专题沙龙综述

2018年7月18日，由《财政科学》编辑部和中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心共同举办的“纪念改革开放四十周年——加快财税体制改革”专题沙龙在北京举行。本次活动由中国财政科学研究院副院长傅志华主持，中国财政科学研究院院长刘尚希致辞，财政部政策研究室副主任项中新、中国法学会财税法学研究会副会长刘佐、中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌、辽宁大学地方财政研究院院长王振宇、云南财经大学财政与公共管理学院院长王敏、中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌出席此次沙龙并做主旨发言，中国财政科学研究院部分研究中心的专家参加会议。现将各位专家的主要观点综述如下。

一、分税制改革的回顾与评价

项中新副主任以亲历者身份回顾了分税制改革，认为这项改革体现了老一辈政治家把握大局、果断决策的政治魄力，纵横捭阖、妥善处理复杂利益矛盾的政治智慧，敢于啃硬骨头、触碰利益格局的政治担当。分税制改革在引入现代理财理念、巩固中央权威、促进统一市场形成、加大区域财力均衡、规范财政分配关系等方面取得一系列成果，稳定运行20多年，至今仍然具有强大生命力。改革之所以如此成功，关键在于采取了渐进改革、适度妥协、师出有名、把握时机四大战略性举措。此外，对成熟市场经济国家处理政府间财政关系一般性规则的合理借鉴，也是改革成功不可忽视的因素。

王振宇院长认为，分税制从概念提出到具体实施，历经长达六年的酝酿准备，较好地体现了科学化、民主化。1994年《预算法》第八条明确“国家实行中央与地方分税制”，2014年的《预算法修正案》第十五条继续沿用了这一表述，确保了该体制的合法性，较好地注入了确定性、稳定性、可预期性，充分调动了地方各级政府当家理财的积极性。20多年实践表明，分税制与社会主义市场经济体制相适应，与单一制政体相适应，与世界最大发展中国家相适应。

二、财税体制改革的总体思路

刘尚希院长指出，财税体制改革的主要目标是建立与国家治理机制相协调的现代财政制度。党的十九大报告提出建立现代财政制度有三大任务，我们可以将之概括为“一体两翼”:财政体制改革应当是主体，是领头性的改革，税制改革和预算改革是两翼，必须统筹全局协调推进。进入新时代，我们面临着一个更凸显的问题，就是各种风险和不确定性，这对财税改革提出了新的要求。财税体制改革的主要任务是问题导向与目标导向相结合，进行公共风险管理，从财税体制改革入手，打通各种风险治理的壁垒和屏障，使财政作为国家治理的基础更加牢固，作为国家治理的支柱更加坚实。

项中新副主任针对政府间财政关系改革提出了四条建议。一是财政体制改革应在以社会主义市场经济、现代国家治理为主轴构建的坐标系中进行谋划。二是财政体制改革需要找准方向和重点，选择具有引领作用的关键领域进行突破，政府间事权划分是财政体制改革的逻辑起点。三是要高度关注均等化，消除模糊均衡制度，改革现行的上不封顶、下不保底的财政体制。四是高度关注政府行为的理性，尤其是让地方政府行为理性，合理配置公共资源。

王振宇院长认为，加快新一轮财税体制改革既要注入新理念、新内涵、新形式，也不能忘记分税制的初衷。分税制并非一些经济社会矛盾和问题的根源，相反正是分税制后续跟进改革不足，甚至背离了分税制的设计初衷，才导致这些问题。财政体制作为自上而下的强制性制度变迁，属于顶层设计范畴，新一轮财税体制改革顶层设计务必要高屋建瓴。

三、财税体制改革要关注技术和细节

王敏院长指出，就像登顶珠穆朗玛峰一样，财税体制改革也有不同的路径选择，也需要匹配技术和细节。技术性和细节性方案的制定，既是税制改革方案制定时的必修功课，也很可能是优选当前不同税制改革方案的重要标准。财税体制改革的推进需要用更大的勇气尽快选择一条路径，并聚焦技术与细节这两个关键点，然后坚决执行。他总结了上一轮财税体制改革成功的技术性和细节性因素，如:财税制度与“跟随性”企业技术创新模式匹配良好，促进了企业的跟随性技术创新；税收征管中持续引进且不断完善的征收技术与手段起到了关键作用；可直接引进技术和复制方案，财税改革细节的确定性较强，改革细节方案制定和实施的风险较低。

王敏院长认为，新一轮财税体制改革，除了要继续加强对税收理论的深入研究，持续借鉴国外经验，还需特别加强对操作执行层面的考察，即对税制改革进行数据测算、机制模拟和实践调研。在技术性和细节性问题上，需关注以下三个方面:税制改革要适应和引领技术性创新；税制改革需更加注重以大数据为代表的分析技术的运用，提升税制改革的精准化水平；税制改革需重视国外实用性和操作性经验的分析与借鉴，重视基层经验的调研和总结，从顶层到细节进行全方位设计。

四、推进央地事权和支出责任划分

赵福昌主任指出，财政体制改革的逻辑需要从多个维度来认识。从国家治理的视角来看，权责内洽机制是央地关系的核心。他认为，要从国家治理的角度来讲事权和支出责任划分问题，产生于英国的基于个人主义、权力制衡的政治治理结构，是在其特定条件下形成的特殊结果，而“中央统一领导、地方授权执行”的改革原则是中国国情的必然选择。这种模式具有高效的一面，但很难形成类似西方彻底分权模式下的各层级内部的权责内洽的机制。未来的事权与支出责任划分，应在“中央决策，地方执行”的框架下推进，事权划分可以是按照事权要素划分，但是中央的决策权要进行细分，在“做什么”权力保留在中央的前提下，“做到什么程度”可以给地方一定的自主权，配以科学的绩效考核机制促使地方履行事权的效率和效果。

王振宇院长认为，新一轮财税体制改革要注重地方财政新困境的化解，以此为切入点进行创新和升华。一是从基本公共服务均等化入手，着重解决地方某些层面日益严峻的财政新困难（如养老金、地方债、工资发放等），重构地方政府间财政关系，特别是在逐级、跨级体制模式上做出明确回答。二是要实现从帕累托改进到卡尔多标准，突破“基数+增长”的路径依赖，实现从改良到改革的重大突破。三是妥善处理好激励、约束和激励相容的关系，进一步释放体制红利，提高改革整体效率。四是夯实财政体制的软基础，提高其科学化、民主化、法治化水平。

五、关注地方财政困难问题

王振宇院长认为，实施分税制立竿见影地化解了包干制所引致的中央财政困难问题，但在近乎零和博弈状况下，逐渐出现了地方财政困难问题。省以下财政体制改革经历了从分税制强推到逐步放弃的过程，从财政“扁平化”试点到逐渐淡化的过程，凸显了顶层设计的某些不足与空白。2002年起国家层面启动了地方财政扁平化改革，但省直管县改革没有达到预期目标，改革呈摇摆状。省以下财政体制改革的剧烈波动凸显了总体设计的不足，是分税制改革遗留的重要难题，也成为下一步改革攻坚的一个重点。

赵福昌主任认为，“中央决策，地方执行”模式一方面存在“中央点菜、地方买单”的情况，导致地方特别是基层困难，另一方面又存在地方非理性的短期化行为或责任失度的情况，如地方债务问题，总是幻想中央财政会救助或兜底，这两个方面都说明权责难以在某个层级政府内部完成自洽的机制，体现了权责不够内洽的关系。

六、税制改革的进程与展望

（一）税制改革的三个阶段

刘佐副会长梳理了改革开放四十年来我国税制改革的进程，将其划分为三个阶段:第一个阶段是1978年至1993年，即经济转轨时期，这是我国改革开放以后税制改革的起步阶段；第二个阶段是1994年至2012年，即建立社会主义市场经济体制时期，这是我国改革开放以后税制改革深化的阶段，逐步建立了适应社会主义市场经济体制需要的新税制；第三个阶段从2013年至今，即全面深化改革时期，这是我国改革开放以后税制改革完善的阶段，改革的目标是建立适应新时代要求的现代税收制度。关于今后我国税制改革的趋势，他认为可以考虑以落实税收法定原则、合理调整宏观税负、优化税制结构和完善主体税种为重点，全面深化改革，取得新的重大进展。

（二）现代税收制度的基本特征

张斌主任认为现代税收制度有五大特征:税收法定主义是税收立法的基本原则；预算法定和财政收支的公开透明是纳税人自愿主动纳税并有效参与税收治理的制度基础；在发挥好税收筹集财政收入作用的基础上，根据税种属性构建各税种各司其职、协调配合、功能齐全的复合税制体系是现代税收制度的基本要求；税收制度是体现国家治理理念的基础性制度安排，公平和效率的权衡是推进税制改革的主要因素；与现代税收制度相匹配的高效的现代税收管理体系使名义税制得到了较好的执行，法定税负与实际税负比较接近。

（三）税收治理视角下的税收法治现代化

税收制度是现代财政制度的重要组成部分，推进税收治理现代化是增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的必然要求。张斌主任指出，从税收治理的角度看，从“统治”到“治理”转变的核心是涉税各方的“共治”，使得相互冲突的或者不同的利益得以调和。而从“治理”角度来理解税收法治，则可以视为不同涉税群体在法治的框架下进行利益博弈并最终达到调和或“和谐”状态的过程。税收治理现代化的基本框架可以概括为税收理念和税收理论的现代化、税收治理制度环境的现代化、税法制订过程的现代化、税制体系的现代化和税收管理现代化五个方面。他同时指出，随着数字经济逐步从“边缘”走向“中心”，持续而深刻地改变着经济基本运行方式，建立适应数字经济时代要求的税制和征管体系也将成为税收现代化面临的基本任务。