引汉济渭工程库区移民经济风险问题的探讨

江 滔

1 前言

开发性移民方针作为我国现阶段移民实践中的指导思想，自提出以来便在国内众多大中型水利水电工程移民实践中被广泛应用。因水电工程建设而出现的非自愿移民一般被称为水库移民，水库移民工作是一项复杂的系统工程，需要各级政府和相关部门在社会主义市场经济体制下对库区及安置点的所有资源进行重新整合，涉及移民群众的衣、食、住、行各方面重建，深刻影响着移民群众的收入和生活方式等，是全社会关心、关注的焦点。引汉济渭工程是统筹陕西省三大区域,联通汉江、渭河南北两大水系,构建关中地区大水网的关键性调水工程[1]，规划共需搬迁移民人口10375人，其所涉及的库区移民经济风险问题需要相关部门给予充分重视。

2 引汉济渭工程中库区移民工作经济风险

引汉济渭工程项目建设中，水库淹没区影响共涉及西安市、汉中市和安康市的周至、洋县、佛坪、宁陕4县，受水库淹没影响移民总计9779人[2]。本文中所讨论的库区移民经济风险既包括根据当前工程进度和地方政府根据区域内的实际情况所涉及的利益相关者提出的经济风险，也包括不可预见的经济风险。

2.1 移民安置补偿投资概算不足

《移民条例》规定“经批准的建设征地移民安置补偿费用概算是签订移民安置协议、编制移民安置实施规划或计划、组织实施移民安置工作、进行移民安置验收的基础依据。补偿投资概算集中反映了移民工程补偿的标准和水平，关系到移民群众的切身利益，关系到移民迁建后生产和生活水平恢复。”移民安置补偿投资概算，是水利水电工程建设征地移民安置规划设计的重要内容，实际工作中多种原因都会导致移民安置补偿投资概算不足。

（1）对于补偿标准预期较高。在移民工作实施过程中，尽管《移民条例》中明确了建设征地的补偿标准，但在实际操作中工作难度较大。引汉济渭工程项目建设区位于陕南山区，近年来当地已开工建设的陕南百万大移民工程、西成客运专线等大型公益性工程的移民补偿补助标准存在差异，地方政府和移民群众在多方衡量后都期望能拿到最高的补偿基数，使得移民搬迁工程的补偿标准制定面临巨大困难。

（2）补偿资金与移民利益得失不对等以及移民安置补偿政策的制约。移民搬迁涉及到群众个人财产赔偿问题，实际工作中无可避免的会出现移民群众的个人财产在实物调查过程中被遗漏或低估，补偿资金并不能完全弥补移民群众个人的损失，移民不能只从工程建设中受益，其所获取利益主要通过政府制定的安置补偿政策来体现。加之引汉济渭工程项目区可耕作土地贫瘠，部分地方政府用现金代替土地的补偿办法也加大了补偿标准制定的风险概率。

（3）整体搬迁时间跨度较长的风险。由于项目搬迁难度大，时间跨度长，移民安置补偿标准、方式一般在制订项目建议书阶段就已经确定，从移民实物指标调查到项目批复，再到移民安置工作全面展开，时间跨度往往在2～3年甚至更长，期间因社会发展极有可能出现人工物价飞涨的情况，导致移民群众生活成本增加，使得移民群众对淹没区内社会经济发展建设的积极性被打消。部分移民仍存在“等、靠、要”思想，给实现“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的总体目标增添了难度，对移民生产生活造成困难的同时也对其重新发展经济的心理预期产生了消极影响。

2.2 移民家庭系统性损失严重

移民家庭失去土地、职业、生计、收入来源、住房、财产、社会网络、社区生产生活，损失严重。同时，陕南山区传统的生产方式更是加大了移民融入新环境的难度。在补偿、迁移、安置、重建中，移民的生活生产受到强大冲击，生活和生产方式调整不易，而且受安置区生产资源制约，给社会经济恢复重建活动造成了极大的障碍。

2.3 移民生产安置不稳定

生产安置工作是要让移民在安置区的生产、生活得到发展。提高移民安置质量的核心是落实移民生产资料的配置，保证移民的生活来源和未来发展需要。

（1）随着黄金峡、三河口水利枢纽工程的成功开展，之后的移民安置方式大都以集中后靠安置为主。对于农业安置移民而言，移民搬迁安置后原有的社会经济系统遭到毁坏，社会环境容量本就不足，库区的移民安置又与正在实施的陕南百万大移民工程同时进行，对基础设施建设产生了较大制约。加之移民增收致富的门路狭窄，人均耕地普遍下降，搬迁后发展能力严重不足，导致生产生活水平下降，产生不稳定因素。

（2）在移民安置实施过程中重搬迁、轻安置。移民工作中往往只注重于土地的征用和资金的补偿补助，忽视了对生产生活体系重建的帮助和扶持。比如在安置点配备相应基础设施，提供职业技能教育培训和创造就业机会等方面，都还做的不够。再者，因基层政府移民干部业务知识薄弱，有时会存在对移民政策宣传不到位的情况，使移民安置工作与库区、安置区的社会经济发展结合不够紧密。

3 经济风险的防范和规避

移民经济风险是系统性风险，属于不可抗因素，既可能被成功分散、转移，也可能加剧原有经济崩溃，导致社会矛盾，引发库区移民群体上访或阻工堵路等不稳定事件。

3.1 合理编制补偿资金概算，加强移民资金管理

要预防和解决移民工程投资不足的经济风险，关键是要花大力气摆脱重工程轻移民，重搬迁轻安置的传统思维束缚，高度重视移民安置，从政策层面完善移民补偿政策。

（l）移民补偿资金制定及科学化管理。①征地移民资金是主体工程建设投资的重要组成部分，在实际工作中应以征地移民实物调查指标为基础，严格按照有关规定，逐项编制补偿资金概算，禁止人为降低征地移民资金的现象。②在移民资金管理使用上必须坚持专款专用，专项专用的原则，任何单位和个人严禁截留、挤占、挪用移民资金。

（2）多层面建立利益补偿机制。根据不同情况，建立合理的利益补偿机制，对于库区移民来讲，建立与之生产生活相适应的利益补偿机制；在国家层面上，通过移民安置补偿政策和后期扶持政策的完善，对移民进行合理利益补偿；完善利益分配机制，处理好项目建设中政府、项目法人和移民群体的利益分配关系。

3.2 坚持可持续发展理念，妥善安置库区移民

可持续发展强调发展是核心，发展是可持续的前提。要立足可持续发展，实现移民的稳妥安置。一方面要因地制宜，根据陕南地区的特殊地理环境及多林少地的特点，积极发展二、三产业，促进当地经济发展，另一方面要加强农村移民科技培训，开发移民人力资源。

（l）对后靠安置的移民群众，通过开发利用安置区土地资源，完善基础配套设施，根据当地的资源优势，发展二、三产业，发展适合陕南山区特色的高效生态农业，大力发展适销对路的农特产品,达到逐步致富的目的。将简单的“输血”转变为“造血”，走开发性移民的道路，增强安置的稳定性，从而达到长治久安的目的。

（2）对于选择自谋职业但脱离土地后由于生产经营困难、就业不稳定、收入较低导致生活困难的移民，一方面通过后期扶持选择合理的扶持方式加大扶持力度，另一方面采取有效措施，以多样化扶持方式提高其生产经营能力，增强其在市场上的竞争力，稳定移民个体经济收入。

4 结语

库区移民安置工作是促进国家水电工程建设、维护库区和移民安置区社会稳定和谐的重要一环，移民群体也是我国当今社会最不稳定的群体之一。库区移民的稳定是工程建设最主要的制约因素，也是可能引起社会失稳的最主要活动之一。在实际工作中，以可能发生的移民经济风险问题为导向，对引汉济渭工程库区可能发生的移民经济风险进行分析，从源头上为项目法人和地方政府更好的预防、化解和规避移民经济风险，减少或消除项目建设可能带来的负面经济影响提供参考意见，从而有效保障项目建设的顺利实施，实现移民经济的可持续性发展，为库区的经济社会发展营造和谐稳定的环境。

[1]刘斌.引汉济渭工程总体布局[J].中国水利,2015(14):76-79.

[2]雷雁斌,曹明,闫团进.引汉济渭工程移民安置工作实践探索[J].中国水利,2015(14):60-62+72.