APP下载

关于加强乡镇财政建设管理的研究
——基于24个乡镇财政所的调研分析

2018-03-27

财政监督 2018年15期
关键词:代管乡镇财政三资

●刘 慧

乡镇财政所处于财政资金管理和政策执行的“终端”环节,是整个财政管理体系的基础,做好乡镇财政工作,对于全面提高财政资金管理水平和财政政策执行效果具有十分重要的意义。为了适应推进乡村振兴战略、打好脱贫攻坚战等重大决策部署和建立现代财政制度的新形势、新要求,切实加强乡镇财政建设,提升财政管理科学化、规范化水平,全面了解掌握当前乡镇财政建设情况尤为重要。为此,在选取8县24个乡镇财政所开展调研的基础上,通过重点分析乡镇财政发展情况、乡镇财政管理体制及模式、乡镇财政能力建设情况、乡镇财政业务管理情况、农村集体经济组织“三资”代管情况以及乡镇财政支持和服务落实乡村振兴战略情况等6个方面的现状,梳理查找乡镇财政财务管理的薄弱环节和风险隐患,研究提出加强乡镇财政建设管理的政策建议。

一、24个乡镇财政建设概况

(一)乡镇财政收支情况

一是一般预算收入差异较大,24个乡镇中一般预算收入超过1亿元的仅有1个。5000万元-1亿的乡镇2个,1000-5000万元的乡镇4个,500-1000万元的乡镇8个,低于500万元的乡镇9个。二是财政支出需求较大,超过5000万元的乡镇3个,1000-5000万元的乡镇16个,500-1000万元的乡镇5个,同本级一般预算收入相对比,乡镇的可支配财力难以满足支出需求,需要靠上级补助收入、一般性转移支付来解决。三是留成乡级收入金额有所不同,有5个乡镇均没有留成乡级收入,5个乡镇的一般预算收入全部留成。

(二)乡镇财政管理体制及模式情况

24个乡镇均已经实行“乡财县管”的管理方式,实行国库集中支付制度改革。各乡镇财政管理体制由县级统一制定,在核定基数的基础上,对收入分成比例、支出保障方面的规定略有差异。分别有以下6种财政管理模式:“核定收入基数、超收分类分成、统筹财权事权、支出全额保障”;“核定收入基数、保障基本支出”;“划分收支、定额转移支付补助(上解)、短收自补、自求平衡,乡镇收入基数超出支出基数的定额上解”;“核定基础,超收全留”;“县乡统筹、确保平衡、保障运转、适当倾斜”;“核定年度收入、基本支出,乡镇收入不足维持基本支出的,县级财政对乡镇实行一般转移支付,足额补助乡镇”。

(三)乡镇财政能力建设情况

一是队伍建设现状。24个乡镇财政所全供事业编171人,实有人数161人,其中全供事业编147人,其他14人。人员学历结构:中专及以下22人,大专72人,本科65人,本科以上学历2人。人员年龄结构:30岁以下31人,30-40岁29人,40-50岁80人,50-60岁21人。二是信息化建设应用。信息化设备配备完善,基本实现互联互通,统一开发的预算执行系统、惠农补贴一卡通系统、国有资产管理系统实现普及使用,但是,各乡镇会计核算系统不统一,财务软件使用存在差异。此外,由于一事一议项目资金已整合纳入扶贫资金,目前农村公益事业一事一议财政奖补系统暂停使用。三是基础数据管理。财政所掌握的基础数据主要集中于乡镇财政收支数据、财政供养人员基本信息以及耕地地力补贴、危房改造、征地拆迁等补助类资金的发放信息,除了对财政收支数据分析应用较充分外,对其他数据的处理多停留在汇总统计、分类归档阶段,分析运用欠缺。

(四)乡镇财政业务管理情况

一是预算管理方面。按照“一级政府,一级财政”的管理要求,各乡镇财政负责编制乡镇财政总预算和总决算,机关事业单位没有独立编制单位的预决算,由乡镇财政代编。按照要求建立月报、季报制度,预算执行分析基本上是针对税收情况的分析,其他方面涉及较少。二是资金监管方面。根据报表统计,24个乡镇纳入监管范围的资金共计440项,其中负有直接监管责任的124项,协助监管责任的316项,达到总项数的71.82%。主要是监管资金使用的合规性,对资金绩效关注较少,尚未组织开展绩效评价工作。此外,调研发现乡镇同一类别的资金账户设置形式不一,如某乡镇财政所支农惠农的项目建设资金有乡镇零余额账户、乡镇实有资金银行账户、县财政账户3种形式。三是国有资产管理方面。通过行政事业单位资产管理信息系统管理乡镇国有资产,国有资产管理、登记较为合规,在资产处置管理方面有所薄弱。

(五)农村集体经济组织“三资”代管情况

“三资”代管工作最初是由纪委部门牵头,在财政所成立“三资”代管服务中心,指定专门的财政人员对“三资”进行代管。调研了解24个乡镇“三资”代管服务中心正常运转,按照代管制度、工作流程进行资金账户管理、会计核算,也有个别乡镇“三资”代管服务中心的职责履行不全面,仅单一承担资金的代管工作,未代管资源和资产,仍由村委自行管理。如某乡镇“三资”代管服务中心自2013年以来,只对各村村级经费进行代管。此外,调研也发现3个乡镇“三资”代管服务中心同时代管镇直单位、机关站的账务。

(六)支持和服务落实乡村振兴战略情况

各乡镇普遍反映当前对如何服务、支持、推动乡村振兴战略尚未研究提出工作措施。目前能做到的是立足本职,做好涉农资金的管理使用,着力推进脱贫攻坚工作。加大农村人居环境整治资金投入力度,着力改善农村环境。支持发展村级集体经济组织,着力推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革创新。也有乡镇反映农村基础设施薄弱,村集体经济发展没有导向,可用财力不多,乡财政支持和服务落实乡村振兴战略乏力。

二、24个乡镇财政建设管理存在的主要问题

(一)乡镇财政管理体制长时间未调整,难以保障乡镇财政支出需求

乡镇财政管理体制更新调整滞后,乡镇间财力不均衡的程度扩大,随着城镇化的不断发展,可用财力与其服务人口不相匹配,“保运转”有余、“保服务”不足,不能满足当前乡镇发展的需要。如,某县的财政管理体制近十年仅有微调,某县的财政管理体制为2009年制定,某县财政管理体制为2014年制定。同时,乡镇收入任务数逐年增长,在乡镇经济发展基础较为落后的地方,税源单一、基础薄弱,完成收入任务有一定难度,现有的分成体制也无法调动乡镇政府培植财源、组织收入的积极性,加之当前乡镇发展刚性支出增加,临时性项目任务增多,财力增长与支出增长难以平衡,财政事权与支出责任不相匹配。

(二)财政资金存放账户管理不规范,资金使用存在风险

国库集中支付制度改革不彻底,乡镇零余额账户使用范围不够广泛,部分财政专户、实有资金账户未清理到位,发现财政专户数量过多,个别乡镇将上级财政、主管部门下达的专项资金存放在实有资金银行账户,资金使用留有隐患,存在风险。调研发现某县3个乡镇除乡镇本级安排的资金和死亡抚恤定补专项资金两类资金使用零余额账户外,人员和家庭补助性资金、支农惠农项目建设资金、上级下达的专项资金等均在乡镇代管资金财政专户。某县3个乡镇共计18项上级下达专项资金,有14项存放在实有资金银行账户,其中某乡镇涉及农村安全饮水项目、道路建设项目等8项扶贫资金存放在实有资金银行账户。

(三)乡镇财政干部队伍建设现状不合理,无法满足当前工作需要

一是人员配备不足。24个乡镇中有11个乡镇财政所实有人数少于编制数,除3个乡镇财政所人员实有人数9-10人外,其余乡镇财政所人数基本为7人左右,而且财政所人员既要做好财政本职工作,又要参与乡镇政府安排的工作,被乡镇政府因临时任务借用的现象较为普遍。在人员不足的情况下,容易出现一人多岗的现象,不符合内部控制的要求,存在业务风险。二是人员学历相对较低。根据统计,24个乡镇实有人员中:专科及以下94人,占比58.39%,本科以上学历2人,仅占1.24%,主要是因为近几年财政所招录人员较少,基层工作条件较差,招录后留不住高学历人才。某乡镇财政所自2005年机构改革以来未招录人员,难以适应规范化财政所建设的要求。三是人员年龄趋于老化。24个乡镇30岁以下31人,所占比例仅为19.25% ,40岁以上101人,占比62.73%,是当前乡镇财政工作的主力军,但是自我学习提升能力有所欠缺,业务知识、理论知识更新滞后。四是干事积极性不高。乡镇机构改革后,乡镇财政所按事业单位进行管理,部分财政所人员认为财政所的机构编制以及人员的职务级别,同乡镇税务所等单位相比较,身份待遇有所差别,思想上有包袱。此外受年龄老化的影响,离岗退养人员增多,工资待遇偏低,流动性困难,在职人员工作积极性、主动性受到影响。

(四)信息化应用不充分,尚未进行有效数据分析

一是惠农补贴“一卡通”信息管理不通畅。按照规定财政涉农补贴资金统一发放到农户一张 “一卡通”上,由于部分农户享有多种惠农补贴,开有多个账户,出现“一户多卡”的现象,导致农户账户信息经常变动。有些农户在“一卡通”销户后没有及时到乡镇财政所备案,账户信息更新不及时,影响资金发放及时性。另外,惠农补贴资金发放信息通知不到位,群众常常不知道所收补贴资金的类别。二是惠农补贴资金发放管理不严谨。发现个别乡镇仅耕地地力补贴通过惠农“一卡通”系统发放,其他惠农补贴资金发放未使用该系统。三是会计核算系统不统一。有两个县的调研乡镇均没有统一的会计核算系统,所采用的财务核算软件各不相同,仍然存在手工记账的现象。四是基础数据分析应用不充分。重点关注的基础数据主要是财政收支数据,对其他经济发展数据收集整理应用较少,信息化运用能力不足。此外,还存在财政信息化专业管理人员严重不足,一旦系统操作出现问题,无法及时解决,影响工作效率。

(五)贯彻落实预算法不到位,预算管理工作不够规范

一是编制程序不合规。乡财县管后实行“预算共编”,实际中多为预算代编,乡镇一级参与度不高,乡镇预算编制多少要视县级财政分配到乡镇的财力而定,预算编制不够细化科学,和乡镇实际情况结合不密切。乡镇财政为各单位代编预算,未按照部门预算编制要求由部门自行编制预算草案,而且乡人大审批程序流于形式,实质上没有发言权。此外,乡镇预算中并未涉及政府采购预算。二是预算执行不严谨。受预算编制不细化、乡镇领导对预算管理不够重视等因素的影响,预算约束不够,支出随意性强,预算调整没有严格履行报同级人大审批的程序。个别乡镇日常收支活动根本没有按照编制的预算执行,预算执行进度过慢,存在年底突击支出情况。三是预算分析不充分。虽然设立财政月报、季报制度,但是由于乡镇财政收入全部由县级征收机关集中汇缴,乡镇财政部门在预算执行过程中无法及时准确掌握收入具体情况,收入月报不能真实填报,或是通过预算执行系统查询简单统计,不能为领导决策提供有效参考。

(六)乡镇财政资金监管不深入,监管措施全面落实较难

一是监管信息不共享。按照资金监管工作要求,县级财政部门要把上级财政或主管部门下发的项目资金文件、制度办法、监管重点和具体要求等及时下发、抄送乡镇财政,以便其开展监管工作。实际工作中部分主管部门的项目资金不经过乡镇财政,存放于县财政、主管部门账户,在信息传递机制不通畅的情况下,乡镇财政所既不清楚资金情况,也不清楚项目信息,资金监管仅体现在项目验收盖章这一环节。资金监管权责不平衡,乡镇财政人员承担着较多的责任风险。二是监管责任不明确。直接监管责任和协助监管责任的界定划分不清,乡镇财政人员对监管责任的理解不同,而且在如何监管层面缺少具体的操作办法。根据统计,有4个乡镇财政所填报的资金监管责任全部为协助监管,包括应履行直接监管责任的乡镇财政本级安排的资金。三是有效监管不到位。纳入监管的支农惠农项目资金、上级财政或主管部门下达到乡镇的专项资金量大面广,而乡镇财政在收集项目资金信息时渠道不顺畅,监管资金使用时承受压力,难以全面落实信息通达、公开公示、抽查巡查等监管措施。同时财政人员对水利、交通、农业等建设类项目实施情况无法做出准确的专业判断,难以实现有效监管。

(七)农村集体经济组织“三资”代管工作基础不牢靠,难以掌握“三资”全面情况

一是代管基础较薄弱。部分村干部对村财乡管认识不足,认为“三资”由乡财政所代理后,报账程序复杂、手续繁琐,不愿意及时报账,甚至出现一年报账一次的现象。村级会计人员业务水平偏低,理论认知不够,年龄结构偏大,对基础资料审核把关不严。同时受村级内部监督、民主监督、村务公开流于形式等因素影响,造成“三资”代管的基础薄弱,资金使用不合规,工程发包程序不规范,资产清理登记不及时等,监管存在难度。二是代管覆盖不全面。部分乡镇村财乡管的资金仅有村级经费,难以将村集体经济组织的发包收入和部分隐性收入纳入监管范围。此外,“三资”代管服务中心虽然建立资产、资源台账,但由于核实数量、估计价值困难,资产资源登记不全面,部分村集体资产、资源流失。三是权责主体不明晰。全省没有统一的管理模式和制度,多年来没有出台“三资”管理方面的法律法规,当前“三资”管理责任主体不明确,尤其是对责任追究的界定不清晰,资产经营、使用、处置、收益分配等方面也缺少法律依据。

(八)其他问题

一是乡镇财政职能弱化。乡镇财政所基本上成为县财政的报账员和出纳员,往往还要参与多种项目验收的工作,财政人员有做不完的事,担不完的责,繁重的工作任务容易造成财政人员越位及缺位问题,应有的职能弱化。二是国有资产处置管理不够规范。存在村委处置固定资产不履行报批手续,部分乡镇机关单位处置资产时随意性强,导致无法及时对资产做出报废、核减处理,造成国有资产管理账实不符,存在资产流失现象。此外,个别乡镇还存在部分单位的土地和房屋没有办证的情况,登记有难度。三是当前财政支持乡村振兴有关政策制度体系尚未建立。乡镇财政对如何更好服务、支持、推动乡村振兴缺乏全面认识,财政投入保障机制还不完善、财政支持政策抓手还不健全、财政资金投入力度尚且不够,加上涉农资金多头管理、使用分散,无法形成整体合力,影响政策效果和资金使用效益。

三、进一步加强乡镇财政建设管理的建议

(一)调整完善乡镇财政管理体制,促进财政事权和支出责任合理划分

乡镇财政是最基层的一级财政,是财政管理的基础,完善乡镇财政管理体制是适应乡镇经济社会发展的要求,符合城镇化发展和区域发展分化的趋势,要改变原有一刀切、统一实行乡财县管的模式,围绕建设公共服务型政府与公共财政体制的总体要求,逐步实现分类改革,在合理划分县乡财政事权和支出责任的基础上,综合考虑乡镇发展水平、税源基础等因素,对不同类型的乡镇实行不同的财政体制,合理界定财政支出,确保事权与财权对等,可以对有发展潜力的乡镇下放权力,推进放管服改革,赋予一定财权,调动乡镇财政理财的积极性,对于经济发展基础薄弱的乡镇,既要保正常运转,也要加大公共服务所需财政支出的投入保障。

(二)清理规范财政资金存放账户,确保财政资金安全合规使用

一是健全财政专户长效管理机制。财政专户是国库单一账户体系的重要组成部分,专户管理是否规范直接影响资金运行的安全性、规范性、有效性。要进一步完善乡镇财政国库单一账户体系,对县乡两级现有的财政专户组织开展再清理再规范,纠正违规将国库资金采取“以拨作支”方式转入财政专户的行为,确保保留的财政专户符合规定。二是对乡镇现有的实有资金银行账户进行清理规范,全面排查情况,摸清实有资金银行账户数量、资金余额,确保财政资金存放合规,规避财政资金使用中的风险,提高财政资金使用效益。

(三)全面加强乡镇财政干部队伍建设,充分发挥基层财政职能职责

财政干部队伍建设是财政工作的基础建设,建议根据乡镇财政所的实际工作需求,配足配齐财政所人员,加大对基层财政队伍的培训,有计划有步骤安排人员参加系统的培训,改变业务素质参差不齐的现状。组织招录年轻人员,更新年龄和学历结构,强化优化乡镇财政干部队伍,提高人员工资待遇、身份待遇,积极为乡镇财政人员解决实际困难和问题,调动人员干事创业的积极性。同时,乡镇财政人员要紧跟新时代发展的需求,将主要工作从过去的报账拨款向围绕大局、服务中心、提高公共服务水平转变,当好参谋助手。

(四)高度重视信息化系统应用,逐步强化基础数据分析运用

一是指导乡镇财政使用统一开发的软件,提高信息化管理人员的水平,进一步普及各类系统的使用,提高工作效率。用好惠农补贴“一卡通”系统,乡镇财政部门要及时更新完善农户基础信息,切实做到 “一户一卡”,规范惠农补贴发放项目,凡属于惠农补贴项目的资金一律通过“一卡通”系统及时发放,同时做好发放惠农补贴资金的公示和提醒工作,让群众及时领,清楚用。二是有效运用信息技术手段,利用好各类软件,收集整理分析各类经济社会基础数据,提高数据的真实性、准确性和完整性,认真做好数据的分析研究,为财政管理提供有价值的信息参考。

(五)努力夯实财政业务管理基础,高效提升财政业务管理能力

一是重视预算管理。预算编制是政策制定与分配预算资金相结合的过程,在编制预算中无论是县财政共编预算、还是乡财政代编机关事业单位预算,都要调动预算单位参与的主动性、积极性,广泛征求各方意见,提高预算编制的科学性、完整性和透明度,细化预算编制,硬化预算支出约束,避免支出的随意性,对确需调整预算的要严格履行审批手续。同时,乡镇财政部门要加强预算执行分析,及时掌握预算执行动态,加快预算执行进度,提高资金使用效益。二是强化资金监管。乡镇财政资金管理是财政资金运行的末端环节,建议上级财政进一步明确乡镇财政资金监管职责、具体要求、工作流程、操作办法,加强指导,充分发挥乡镇财政能够就地、就近监管的优势,对财政资金实施全面有效的监管。当前,县乡两级财政之间要完善信息双向传递机制,对于由上级财政或主管部门发放的补助资金或支付的项目建设资金,上级财政部门应协调同级主管部门,及时向乡镇财政提供相关补助政策文件、资金情况、项目信息,并提出监管要求,确保乡镇财政在进行资金监管的同时,掌握项目信息,而不是仓促进行事后监督。三是规范国有资产管理。加强乡镇国有资产基础管理工作,尤其是对国有资产的处置管理,增强乡镇各单位对国有资产管理的认识,规范处置资产的程序,确保国有资产安全完整。进一步清查资产,根据结果调整账目,做到账实相符。

(六)探索转变 “三资”代管方式,确保“三资”代管全面规范

一是乡镇党委政府要重视加强“三资”管理,可将“三资”代管办公室设在乡镇政府,财政部门仅负责协助代管资金。同时,将“三资”管理工作列入村集体经济组织年度考核,对“三资”管理使用过程中存在的违规问题严肃处理,而不是回避包庇。二是加强对村级财务人员的培训,提升业务能力,严格审核基础资料,村“两委”要履行好主要责任,对应收应报应登记的资金、资源、资产及时上报,由“三资”代管服务中心进行账务处理,乡村两级共同形成合力,提高“三资”代管数据的真实性、准确性、完整性。三是建议有关部门出台制定“三资”管理的制度办法,优化机构设置,指定牵头部门,细化操作办法,明确管理职责,解决好当前资产、资源难以全面监管问题。四是贯彻落实中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,开展农村集体资产清产核资,把集体家底摸清摸准,建立“三资”监督管理平台,根据乡镇与村级集体经济组织的情况进行授权,推动资产资源交易公开、公平、公正进行,同时实现资产资源的保值增值。

(七)建立健全资金投入保障机制,推进乡村振兴战略有序实施

一是省级层面制定乡村振兴财政投入保障机制,强化涉农使用资金监管,增强支农投入力度,建立引导市县加大投入的激励约束机制,制定财政助力乡村振兴保障措施,明确市县对乡村振兴投入的责任,加强对乡镇财政支持和服务乡村振兴的指导,研究制定具体实施方案。二是拓宽乡村振兴资金渠道,结合农村集体产权制度改革,扩大农村集体资产股份权能试点范围,探索财政对农村资源变资产、资产变资本、农民变股民的支持政策,引导社会资本投入乡村振兴事业。三是乡镇财政要充分认识乡村振兴战略的重要意义,转化发展观念,响应乡村振兴战略部署,积极探索乡村振兴道路,集中有限的财力,创新支持方式,推进农业现代化发展,促进农村产业发展,探索壮大村级集体经济,提高公共服务能力。支持打赢脱贫攻坚战,帮助农民增产增收,支持农村人居环境改善,建设生态环保美丽乡村。■

猜你喜欢

代管乡镇财政三资
村级财务乡(镇)代管存在的问题及对策
加强乡镇财政会计基础工作规范化建设的思考
提高乡镇财政所会计精细化管理水平的研究探讨
试论如何有效强化村级财务管理
“代管家长”到我家
广州:农村集体“三资”交易全程上网
农村三资管理存在的问题及对策
乡镇财政管理体制改革面临的困境及对策
论强化农村集体“三资”管理的方向
关于对巴林左旗村级集体经济组织“三资”清理工作的调查