国外取消漫游费经验镜鉴分阶段实施 合理配置整体资源

特约撰稿人|云晴

电信行业作为区域一体化建设的战略性、基础性和先导性产业，在区域发展过程中扮演着重要的角色。电信资费需要根据区域一体化的需求做出相应的调整，以形成良好的发展环境。在出现“市场失灵”的情况下，还需要通过公共管理政策的力量来进行调节，例如农村通信基础设施投资较大，但市场价值相对较低，政府就通过政策倾斜或者投资倾斜的方式开展“村村通工程”来进行调节。从区域一体化的实施进程来看，这是一个在区域分工和协作的基础上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展的过程。在这个过程中，包含交通、信息等基础设施的一体化和均等化将成为重要的基础条件。

漫游资费究其本身而言，具备一定的调节因为区域差异所导致服务成本不均的特征。但在实践中又可能因为对用户的使用透明度、使用信心造成影响给区域经济一体化带来一些问题。可以看到，受区域经济一体化的影响，不少地方已经出现了类似于本地网并网、长途区号调整、同等费用要求等状况。这些问题也像很多公共管理所面临的效率和公平之间的平衡点选择一样，在技术操作层面存在不少问题需要解决。

推动经济一体化，欧盟提早研究取消漫游费

OECD（国际经合组织）研究显示，2012年一些移动网络运营商就开始推出了所谓的“漫游如家（RLAH）”服务——漫游用户如同在归属区域一样，不需要支付额外的费用。2012年后推出这一服务的有丹麦、法国、日本、卢森堡、瑞典、英国和美国等竞争比较激烈的国家。国家之间漫游费用的下调也随着国际之间交往的频繁、经济一体化的进一步深入而提上了日程。虚拟运营商提供跨国的RLAH服务，也是国际漫游费下降的一个重要影响因素。

追求经济一体化发展的欧盟，很早就开始对漫游资费管理进行讨论和政策实践，我们可以通过观察找到一些有趣的经验。

欧洲国家很早就开始了取消漫游费的讨论。2009年欧盟电信委员会就开始尝试对欧盟范围内的漫游资费制定相关规范。当时，漫游话音的拨出封顶价格为0.39欧元/分钟（之前为0.43欧元/分钟），拨入封顶价格为0.15欧元/分钟（之前为0.19欧元/分钟）；发送短信的封顶价格保持不变，为0.11欧元/条，当时制定的目标是到2015年漫游资费不高于用户在归属区的资费标准。在规范中，话音和短信漫游资费得到了封顶控制，数据资费标准却丝毫没有被提及。在漫游数据资费方面，封顶控制通常分成两个部分：运营商之间的批发结算资费标准和运营商销售给客户零售资费的标准。

欧盟电信委员经过和电信运营商的多次博弈，在运营商之间的批发结算资费标准方面实现了封顶控制——每兆数据流量（上行或者下行）资费标准为0.8欧元。但是这种批发结算的封顶限制并没有传送到消费者手中，因为运营商销售给客户的流量资费是没有封顶的。2017年6月15日起，欧盟地区取消手机跨国漫游费正式生效，同时通话和短信资费也实现下调。根据新法案，在欧盟28个成员国内打电话、发信息、上网将按原所在国移动运营商资费标准支付，不需要再支付漫游费用。

2013年欧盟取消漫游费，分阶段执行

通常理解，一国之内的漫游长途费用因为基础网络建设、提供的运营商较为统一而实施起来障碍会小一些。而欧盟针对成员国的漫游规范则存在不小困难。所幸欧盟是在多个欧洲国家经济共同体下组成的机构，能够很好协调各个国家运营商之间的利益关系，这给制定统一的资费标准提供了重要前提。同时，欧洲各国虽然经济发展水平各异，但使用货币均为欧元。尽管各国经济水平存在较大差异，但转换之后并未出现汇率导致运营商收益成本的显著变化，大幅度降低漫游结算价也不会对运营商收入产生太过重大的影响。同时，电信运营商之间竞争比较充分，即使在监管部门没有要求的情况下，运营商也会为提升客户服务水平和自身竞争力而推出相应的产品包。因此漫游费的管控并不会带来实质上运营商利益的巨大损失。

2013年，欧盟议会以534票对34票的悬殊优势通过了欧盟委员会的草案：建立欧盟范围之内统一的电子通信市场及取消漫游费。草案计划从2015年12月开始停止收取漫游费。但这项草案实施的具体立法举措被会议所否决。在2015年实施的新政策规定了分阶段对漫游费用进行削减。作为具体的落实，从2016年5月开始原先对欧盟国家范围内“漫游费用的上限管制”被“在国内资费基础之上收取最大额漫游附加费”所取代。实际上就是通过提供类似于“漫游套餐”的方式降低了用户的使用成本。

从欧盟针对漫游费的调整政策来看，在考虑国际漫游费水准过程中，有几个重要的考虑方向：有效的市场竞争、消费者感知和利益保护、合理的价格水准。

具体而言，需要考虑如下的一些重要因素：漫游服务商促使信息的透明化，推动漫游价格信息的感知，使不同区域之间网络的合作与协同更为简便，提升不同区域运营商之间资费的透明度，对信息总体价格进行规制，对信息单价进行规制，成本收益的评估。

例如，在推动漫游价格信息感知方面，欧盟对消费者所应获得的漫游资费信息提供、漫游服务资费上限、服务计费单位、自由资费套餐选择权等进行了规定。这些规定确保了信息感知因素能够得到有效落地。

建设运营级Wi-Fi，降低用户通信支出

从打通信息壁垒的角度看，运营商之前把数据承载网络服务看作是带有福利性质的准公共品，希望建设运营级的Wi-Fi网络计划也是尝试的举措之一。一些运营商在这一方面也开展了相关服务。

2 0 1 3年，美国联邦通信委员会（FCC）就曾经提议创建覆盖全美的“超级Wi-Fi”网络，让用户随时随地免费接入因特网。而2015年美国的T-Mobile推出个人CellSpot路由器及基于该路由器之上的Wi-Fi网络话音服务。T-Mobile为客户提供免费的CellSpot路由器（交纳25美金的押金）。该路由器支持Wi-Fi呼叫功能，也就是说客户可以在家里路由器的Wi-Fi网络覆盖区域使用该网络打电话。与此同时，T-Mobile宣布与航空Wi-Fi网络服务提供商Gogo建立合作关系，为客户提供免费的空中无线数据服务。而T-Mobile的母公司德国电信是最积极推进Wi-Fi网络运营化的运营商。早在2013年3月德国电信就宣布与Wi-Fi网络运营商FON建立合作关系，德国电信的用户得以享受FON多达800万个热点的庞大网络。通过这样的方式，客户一定程度上享受了低成本数据网络服务。

从竞争产品的角度来看，Google之前提出的“Fi”计划也值得一提。2015年，Google以移动虚拟运营商（基于T-Mobile/Sprint基础网络）的身份推出了Wi-Fi优先无线服务“Fi”，允许用户在Wi-Fi和蜂窝网络之间进行切换。“Fi”采用的是Wi-Fi网络、Sprint和T-Mobile的公共无线蜂窝网络。使用“Fi”服务的客户可自动在上述运营商的网络和100多万个开放式免费Wi-Fi热点之间进行切换。该服务的包月费为20美元（包含无限量的本地话音、短信、国际短信），数据业务包为10美元/GB。当月客户购买的数据如果没有使用完毕，将会折现返还给客户。只是这种模式的覆盖范围一直没有能够像运营商那样实现普遍覆盖，否则这类互联网企业所提供的网络服务或许早就形成拉低漫游费用最重要的力量，而无需政策制定者再出手了。

Wi-Fi的技术特点和服务质量保障决定了其很难作为规模运营级的网络手段，解决数据漫游的门槛问题才变得令人关注。

保护运营商资源，保障消费者服务质量

尽管解决数据漫游的门槛问题能够帮助解决区域一体化的问题，然而政策制定者还是应该适当考虑移动通信服务“带有福利性质的准公共品”的定位。大多数情况下，运营商除了提供公共服务产品、实现社会整体福利最大化，还可完成绩效考核任务。因此运营商需要从这两个要求中找到平衡点。长远来看，如果没有相应的政策保障，一些欠发达地区的用户就有可能会承担服务质量下降的风险。例如，欧盟2017年推出的新规中就引入了保障性措施，以确保运营商能收回成本。根据新规，运营商可根据“合理使用原则”对“永久漫游”用户收取一定的漫游费用。所谓“永久漫游”用户包括两类：一类用户因为价格原因在本国长期使用别国运营商的电信服务，另一类用户虽然长期在他国居住但仍坚持使用本国移动通信运营商提供的服务。类似这样的举措就能够保证最初政策设计时的资源流向不至被滥用，隐含的观点就是：运营商的资源保护其实最后就是消费者服务质量的保护，无论哪一个环节资源的滥用都会导致社会总福利的下降。

总之，关于数据漫游门槛的解决还要从社会整体资源的合理配置角度出发，利用好价格因素和非价格因素，真正实现对经济一体化的推动。