邻避冲突的成因及法律治理

毛语

【摘 要】近年来因环境问题引起的邻避冲突频发，成为影响社会安定和谐的新诱因。在推进生态文明体制改革的大背景下，解决邻避冲突及其导致的一系列复杂的社会问题具有重要的现实意义。公民环境权的发展，信息公开和公众参与流于形式，利益诉求机制失灵以及环保NGO发展滞后是邻避冲突产生的主要原因。本文探讨了有效应对邻避冲突的思路，并从法律角度给出了其治理路径。

【关键词】邻避；公众参与；环保NGO

邻避（NIMBY）一词来源于英文Not-In-My-Back-Yard，邻避冲突是指居民或者当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、化工厂）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，即采取强烈和坚决的、高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。近年来，随着城市化进程的加快和生态文明建设的逐步推进，由环境问题引起的邻避冲突此起彼伏，渐渐成为影响社会安定和谐的重要因素。邻避冲突呈现如下的特点：总体呈多发上涨态势，酝酿时间长、可预见性强，参与人数多、对抗性强以及地方政府准备不足、事件后果严重等。【1】邻避冲突愈演愈烈引发了社会的高度关注，近年来国内学者从政治、经济、社会、法律等多角度深层次剖析了邻避冲突的成因，以探究其解决之道。

一、邻避冲突的成因分析

（一）公民环境权的发展

随着环境宣传和环境教育的深入，可持续发展的观念成为广泛的社会认同，公民的环境意识觉醒，环境危机感增强，公民的环境知识水平以及环保活动的参与率大大提升，公民环境权呈现扩张趋势。信息技术的传播使得民众的知情权进一步发展，网络传播让国外先进的环保技术和经验触手可及，为公民参与重大项目的环境監督提供了必要条件，民众更加关注周边环境对身心发展的影响，更加迫切地想要扩张其环境权利，参与环境决策。

（二）信息公开和公众参与流于形式

邻避冲突主要表现为民众与政府之间的矛盾与冲突，集中反映在建设项目在信息公开环节的不透明和公众参与的受阻，公民的监督权并未落到实处。在信息公开环节，政府在引进项目时对建设项目的立项、环境影响评价以及建设质询采取不公开或不完全公开，甚至是迫于舆论压力的事后公开，加剧了民众对于建设项目的恐惧心理和排斥心理以及对政府的不信任。当前邻避冲突中公众参与的主体不够全面，多为利害关系人，而法人及其他社会组织参与的情形较少，【2】很多民众在听证过程中提出的意见最后也没有被采纳，公众参与的效果极为有限。现有的法律法规对公众参与进行了原则性的规定但并不完善，并未具体规定公众参与的范围、形式和步骤，亦没有具体的公众参与权利遭受侵害的救济和问责机制，公众参与很难落到实处。

（三）利益诉求机制失灵

目前，公民的利益诉求渠道主要是信访、人大、政协以及社会中介组织等。信访、人大、政协的诉求渠道经常面临着推诿、拖延、责任不明等问题而使得民众不能及时反映其利益诉求，而社会中介组织往往处于起步阶段，力量相对薄弱，无法有力的支持民众表达利益诉求，解决社会矛盾。有关部门工作人员对民众反映的问题不重视、不及时进一步激化矛盾，地方政府在行政执法中滥用权力，不履行职责，民众不满情绪无处宣泄，导致邻避冲突进一步升级为针对党政机关的大规模暴力活动。此外，由于司法救济的成本较大，民众更倾向于采取行政救济而不是司法救济。

（四）我国环保NGO发展滞后

环保NGO对有效化解环境问题引发的社会矛盾具有非常重要的作用，已成为推动环保事业进步的显著力量。在西方国家，环保NGO既能作为沟通和处理政府和民众矛盾的中介，又有助于增强公众参与的专业性，还能对政府和企业起到监督作用。

我国的环保NGO则起步较晚，发展相对滞后。我国的环保NGO数量较少且资金不足，操作运营方面缺乏专业人才，又因缺乏政府引导而具备较差的独立性，很难在环境决策、风险沟通、环境监督和公众参与方面发挥其应有的作用。

二、邻避冲突的法律治理

（一）加强信息公开和公众参与

目前我国信息公开与公众参与的法律法规在诸多方面都不健全，首先应当明确具体的规定公众参与的主体、对象、范围、方式以及救济途径。其次，需要加强政府信息公开的力度。政府部门和企事业单位作为环境信息公开的责任主体应该充分利用媒体力量，发布真实有效的环境信息，使公众能够真实了解建设项目可能存在的潜在风险，降低对政府部门的不信任感。再次，环境信息公开应当与公众的反馈相结合，信息公开的主体不应该仅仅单方面履行其信息公开的责任却忽视公众对环境信息的回馈，广泛且深入的听取公众基于自身环境问题的利益诉求，能为环境政策的制定提供客观依据，有助于建设项目的顺利进行。【3】

（二）完善环境行政调解和环境诉讼

我国的环境纠纷行政调解制度在制度构建上有许多不足，行政调解主要在两方面，第一是要建立专门的环境行政调解机构。环境行政调解机构可以设置为中央和地方两级，其中中央负责影响力极为重大的环境破坏事件的调解，地方负责本辖区的环境案件，中央地方各司其职，相互合作，避免行政机关处理环境问题的相互推诿。第二需要对环境行政调解的法律法规进行相应的细化，明确行政调解的受案范围、管辖权以及启动条件。

对于环境诉讼，最重要在于完善专门的环境诉讼机制，包括明确专门的环境诉讼程序、建立专门的环境诉讼法庭等等。其次应当扩大环境诉讼的受案范围，现阶段很大一部分环境纠纷无法诉诸司法救济，尤其是对行政机关的环境行政行为的诉讼，司法救济途径的完善有利于减轻行政救济的压力，保障公民合法行使环境权利。

（三）建立多元的补偿机制

邻避冲突的化解必须在决策阶段就形成一套完整的保护计划，建立一套系统的补偿、保险和奖励机制，以消除居民的紧张情绪和对抗情绪。当然，考虑到补偿机制潜在的局限性，它最好作为一种辅助手段而不是主要手段或唯一手段加以运用。因建设项目受到影响的民众通过对邻避设施可能带来的影响进行评估，而给予相应的补偿，从而降低邻避冲突的发生风险。补偿机制应该包括赔偿、补偿、奖励等各方面，可以直接给予物质补偿，或者通过提供医疗、教育、税费减免等方式进行补偿，政府也可以采用修建公路、兴建图书馆、提供就业机会等公众更乐意接受的方式进行补偿。【4】

（四）进一步发挥环保NGO的作用

环保NGO要想在环境保护领域发挥更大的作用，应当充分发挥自身优势，协调好与地方政府和其他组织的关系，积极寻求国内外合作，还要确保其独立性。现阶段我国环保NGO的力量比较薄弱，管理上也较为混乱，应当进一步完善民间环保组织的注册登记和管理制度，适当放宽环保NGO的准入门槛。同时，地方政府应当加大政策支持、资金支持和人才支持，确保其在环境决策中提供科学合理的意见。

三、结语

邻避冲突是一种复杂的社会现象，是我国社会转型时期矛盾冲突的重要表现，其发生是政治、经济、文化、社会、法律等诸多因素综合作用的结果，邻避冲突法律治理必须不断的深入研究社会发展的实际，不断反思总结，吸取国内外成功的经验。在未来很长时间内，社会的各种冲突都将持续存在，解决邻避冲突，不仅仅是国家和政府的责任，更加需要每一个企业和公民的共同努力

【参考文献】

[1]郭尚花. 我国环境群体性事件频发的内外因分析与治理策略[J]， 科学社会主义，2013（2）： 99-102

[2]何艳玲. “中国式”邻避冲突：基于事件的分析[J]开放时代， 2009（12）： 102-114

[3]段帷帷，秦天宝. 结合邻避现象分析以信息公开推进环境保护公众参与法治化[J]， 世界环境，2017（3）： 18-19

[4]邹积超. 城市邻避现象的法律防控[J]， 城市规划，2015（5）： 69-72