浅谈西部铁检机关协同联动机制的架构模式

闫沛垠 李孟勋

摘 要 加强西部铁检机关之间的协同联动工作既是发扬铁检善于协同的传统，进一步突出铁检跨区的特色，也是主动适应国家“一带一路”倡议部署，深化司法改革的必然要求。通过西部铁检协同联动机制建立，发挥利用铁检机关在人财物方面的资源，充分发挥铁检的跨区联动办案优势。本文对协同联动的现状分析、加强协同的必要性及如何实现协同联动的方法几方面进行探索，期待引起广大同仁对跨区检察理论和区域检察协作的深入研究。

关键词 跨区域 检察 协同联动 检察合作

作者简介：闫沛垠，甘肃省武威铁路运输检察院检察长；李孟勋，甘肃省武威铁路运输检察院副检察长。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.138

伴随着1987年铁路检察机关的第一次改革，铁路检察机关从全国铁路检察院统一领导下开展工作的“大协同模式”，变为各省主管业务，各路局主管人、才、物等保障“小协同模式”。2012年全国铁检机关二次改革，全国铁路检察机关脱离铁路，成为省院直管的模式。对于像兰州铁路运输检察分院这样跨三省（自治区）管辖的铁路分院，西宁、银川两个基层院人的人財物等交所在省检院管理，形成了事实的“不协同模式”。铁检机关虽然分布于全国各地，过去由于协同而联系密切，各院之间亲如兄弟，干警个人之间感情十分深厚。伴随着司法改革的深入，铁检机关之间的联系局限于个人之间感情联络、业务上简单的协作、业务比赛等，铁路院之间、干警之间的联系大幅度减少。近年来，借以维系感情的老同志的相继退休，铁检机关之间越来越生疏。我国的司法改革则要求铁检机关实行积极的跨区检察，以克服“地方保护主义”的不足，在更大范围内的实现司法公正。因此，铁检机关有必要加强彼此之间的联系，发扬跨区办案的历史传统，建立联动协作的工作机制，充分利用各院人才、信息、资源、办案等方面优势，建立起有中国特色的跨区协同联动机制。本文从西部铁检机关协同联动的现状分析、加强协同的必要性及如何实现协同联动几方面进行探讨，期待对跨区检察和区域检察合作理论深入探讨，并与广大同仁商榷。

一、西部铁路检察机关之间协同联动的现状分析

过去我们常说“铁检是一家亲”。亲的基础是牢不可破的“铁路情结”，人员之间的联系走动多，许多铁检机关工作多年的老同志，特别是父母也在铁路工作的人员，他们对于其它院的情况如数家珍，使铁检人员在案件交流、工作协助中畅通无阻。相反，由于与地方检察机关联系少，关系比较生疏。但是，伴随着铁路主辅分离、检察体制改革，铁路检察机关归属当地管理的变化，铁路检察机关之间联系急剧减少。现结合我院侦监、公诉、职侦三个业务，将西部铁检机关的协同联动状况具体分析如下：

（一）人员培训交流

在铁检院之间交流，过去以开会、学习、培训、办案的方式进行广泛的交流活动，使分院下属的各基层院业务人员每季度至少见面一次，形成人员人人熟识的状况，业务方面协同比较容易实现。从《兰铁检察机关公诉交流事由统计表》可以看出，在2006年度，基层院公诉部门的人员平均每月至少有一次直接交流的机会，在会议培训比较密集的年初与年末，一月有好几次机会，人员之间比较熟悉，交流沟通十分顺畅。到了2011年公诉人员的交流数量下降68.75%（与2006年相比），到了2016年则下降93.75（与2006年相比），下降幅度远远超出了合理的范围。

从人员情况具体分析：科员交流下降幅度最大，以2006年交流11次计算，到五年后的2011年度，交流下降82%，到了2016年降为零（其实2012年后情况基本相同）。从表二可以看出，一名2006年参加工作的公诉科人员，二年内参加分院系统业务交流10次以上，分院外交流5次，同期科长交流机会更多。一名2011年入院的公诉人员，二年内在分院内业务交流2次，分院外交流0次，在分院系统内尚达不到彼此熟识程度。一名2016年入院的年轻人，二年没有一次机会，科长之间的接触仅为1次（内容为铁检培训）。从人员之间的频繁交流互动，变成没有直接的交流了，分院内业务部门尚且如此，跨分院就更加生疏。所以，加强西部铁检机关之间的人员交流，尤其是主要业务部门人员交流，是建立西部铁检机关的协同联动最紧迫的任务。

（二）业务配合情况

在西部铁检各院之间业务配合交流中，侦查监督部门每年一次的车交案件立案监督是最常见最成熟的业务交流形式，也是在铁检体制改革下保持的交流。从统计表三可以看出，2011年与2006年相比，侦监交流量下降了25%，到2016年下降了50%，与公诉交流下降93.75相比，降幅比较小。其次是职务犯罪侦查工作的中协助调查取证。因为受办案特点的影响，年度的波动性大，交流范围限于办案地检察机关，且由于职务犯罪侦查取证的保密性特点，交流得并不广泛和深入，交流的随机因素较大。公诉部门跨分院交流活动较少，主要的交流形式为参加全国公诉人大比赛的选拔工作各业务。但是从2011年以后，就没有交流了，无法统计下降比例。具体情况如下表：

表三：武威铁检院跨分院交流情况统计表

（三）其它形式交流

其它形式的交流主要是理论研讨、开会、个人旅游等，因参加人员规律性少，参会人员多为院领导，统计数据对于具体业务参照作用小。过去，铁检院之间业务部门的交流频繁一个重要原因是有铁路免票，铁检各院之间交流活动成本低，而现在交流减少一方面由于免票的取消，交流成本有所增加。另一方面出行方式的多样化，许多人采用了飞机、自驾等交通方式出行，联络的便利性下降。此外是年青干警个性特立独行的，主要运用以网络形式，导致传统的铁检人员直接交流减少。

二、西部铁路检察机关之间强化协同联动的必要性

加强铁检机关之间的协同联动工作既是发扬传统，形成特色的要求，也是深化司法改革的必然要求，通过协同联动机制，最大限度地发挥铁检机关在人财物方面的优势，发挥跨区作战的传统，主动适应国家“一带一路”倡议，为铁检跨行政区划检察进行积极探索。

（一）建立西部铁检机关协同联动是发扬铁检光荣传统，突出铁检特色的需要

铁检机关曾经在全国铁路运输检察院的统一领导下工作，彼此有协同作战的光荣传统。铁路检察机关与地方检察机关最大的区别就是各院联系多，业务协同能力强，个人感情深厚。因为联系范围广大，铁检各院情况均不相同，在解决问题时听取其它院的意见，往往会有正反两方面的经验教训，能大大大丰富解决问题的方式方法，加强解决方案的针对性与可行性。因为铁路流动性的特点，铁检人员思想解放，处理问题相对灵活。通过不同院之间的信息交流、工作交流、个人感情交流，解放了思想，提高了工作效率与效果。铁检全面移交地方检察机关之后，铁检机关之间的联系数量急剧下降，联系联络的方式更加单一（主要是参加铁检厅培训），已经受到地方检察机关“老死不相往來”思想影响，消极看待相互交流活动。在跨行政区划检察即将建立之际，铁检机关加强相互交流，不仅能促进工作发展，还突出铁检的传统与特色。广大西部铁检机关由于当地的经济发展水平较低，面临检务保障不足、人员结构老化、知识储备不足、案件数量大幅度减少、应对司法改革心理准备不足等共同的话题，“他山之石，可以攻玉”，通过各铁检院之间的交流互动，有利于突破工作瓶颈，解决改革发展难题，重振铁检发展信心。

（二）建立西部铁检机关协同联动是深化检察改革，强化法律监督的需要

我国的司法改革实行积极的跨行政区划检察，以克服“地方保护主义”的不足，在全国范围内的实现法律执行的统一，实现司法公正。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求：探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨区域案件。中央改革领导小组已通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》指出：探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。最高人民检察院提出通过“跨行政区划检察院”办理特殊的诉讼案件，完善我国司法管辖体制的方案。随着司法改革的深入，通过跨区检察的形式来克服地方保护主义、维护司法公正的作用日益显现。铁检机关本来就有跨区办案的传统，一个基层院的管辖范围通常会跨越几个市，甚至几个省。以武威铁检院为例，管辖跨越3省西部5市38个县区。在司法改革过程中彼此在行政管理方面的联系日益松散的时候，更应当主动加强各自的联系，通过联系形成法律监督工作的“千里眼”“顺风耳”，加强立案监督、职务犯罪侦查监督等各方面的工作。对于近两年在全国铁检开展的职务犯罪交叉办案，例如我院先后办理了四起涉及太原铁路局干部的行贿案件，通过与太原铁检分院、太原铁检院配合，解决了异地取证、异地讯问等许多实际困难。通过加强办案地铁检院的协同联动，能够有效地降低办案成本，提高侦查工作效率。在职务犯罪侦查权移交监察委员会之后，铁检机关的主要职能将会转变为公诉权和监督权两个方面，尤其法律监督权更加注重信息交换，西部检察机关的协同联动将成为重要的作息交换平台，能够有效地开展对职务犯罪侦查权的监督，防止侦查权的滥用，特别是防止变相羁押犯罪嫌疑人等妨害人身自由的行为的发生。

（三）建立西部铁检机关协同联动是充分发挥人财物优势，实现铁检资源利用最大化的需要

西部铁检机关占全国国土面积的一半以上，面临着地广人稀点多线长、自然环境和办案力量不足的实际情况，无论是办案还是办理事务，都将主要的精力花在路上。通过西部铁检各院的协同联动机制，分享信息情报，协助调查取证，交流工作经验，全面统配人才办理大要案等方面将大有可为。我国近年来在其它部门建立的协同联动工作机制，给西部铁检机关协同联运提供许多宝贵经验。例如，2016年2月份，中央军委将原来的七大军区改为五大战区，实现军委管总、战区主战、军区主建的格局，打通了各军种之间相互隔离，形成了联合指挥作战能力，从而大大提高部队的战斗力。又如，由我国提出的“一带一路”倡议略构想，通过各国之间基础设施的互联互通，人员之间的交流互动，打通了各国之间的隔阂，形成沿线各国间的战略互信，为世界打造了一个和平发展共赢的经济合作带。特别是“一带一路”倡议将“边疆”变成战略的“前沿”，为中国西部注入了新的活力，也为西部铁检发展提供战略机遇。又如，在“京津冀”在区域协同发展的建设中，通过打破地域限制，实现各地互联互通，形成了优势互补、互利共赢协同发展的新路子。历史经验证明，相互沟通能增加理解，合作能够实现共赢。西部铁检机关都存在着协同联动强烈愿望，现在进行的“西部铁检论坛”得到西部各院响应就是一个良好的证据，建立西部铁检协同联动检察的好处，所发挥的积极作用一定会远远超越我们现在的设想。基层跨行政区划检察院成立后，行政抗诉、环境污染、公益诉讼等有天然的跨行政区域的特点，西部铁检机关的协同联动机制建立后，能充分发挥本地与异地两个办案优势，在司法公正与效率两方面取得良好成效。

三、架构西部铁检机关协同联动机制的模式

西部铁路检察机关虽然有着协同联动的强烈愿望与现实必要性，只有建立起协同联动的工作机制后，才能发挥出协同联动的效果。西部铁检院共有7个分院及20个基层院，地域分布在全国12个省（市、自治区）内，协同联动后效果显著，但协同联动的难度较大，我们作为一个基层院从办案的实际出发，提出一个关于加强西部铁检协同联动机制的初步架构，同仁商榷：

（一）成立“西部铁检协同联动工作联络小组”

根据西部铁检分布在12个省（市、自治区）的实际情况，避免“群龙无首”的情形发生，保持铁检交流的稳定发展，我们建议，以《西部铁检论坛章程》为基础，成立“西部铁检协同联动工作联络小组”，成员包括兰州、乌鲁木齐、成都、西安、昆明、太原、呼和浩特七个铁检分院的所属20个基层院，由“西部铁检协同联动机制工作联络小组”统一领导工作。考虑到西部铁检机关自主组织的特点，确定组长由各分院进行轮流担任，负责日常的联络联系工作，并完成当年“西部铁检论坛”论题的设计和论坛的发起。

（二）确定工作重点

为了发挥西部铁检机关的协同联动效果，有必要确定工作的重点，我们本着从实际出发、从小到大、从虚到实的原则，将“西部铁检协同联动机制工作联络小组”主要内容暂时确定为以下几点：一是开展犯罪线索、信息、情报的交换工作；二是协助开展“站车交接”案件的立案監督与日常检查工作；三是开展职务犯罪协查，协助取证工作；四是开展大要案庭审观摩、公诉人的培训、业务竞赛等业务交流工作；五是召开司法改革等重点专项工作经验交流会；六是其它工作。

（三）建立案件线索、重要信息、专项活动相互通报制度，并逐步加强信息平台建设

各分院之间定期通报工作情况，为其它院提供参考作用。在条件成熟之后，可以建立“西部铁检信息通报”的电子刊物，由年度组长（联络人）编纂后分发各院参考。对于案件线索包括职务犯罪案件线索，建议由相关院之间直接交换，不通过联络人交换，以实现线索保密。各院（包括分院与基层院）应当确定一至二名联络人，进行各院之间的信息交换工作。“西部铁检协同联动机制工作联络小组”要加强信息交换平台的建设。在没有建立交换平台之前，可利用现有设备、互联网开展交流工作。例如，侦查监督部门要利用2015年开始使用“全国铁检机关铁路站车交接案件应用系统”（属于检察机关统一业务应用系统下运行的子系统），能够实现西部铁检机关之间站车交接案件的信息交换工作。

（四）开展专项活动，加大人员培训、交流、使用工作

以人为本是当代最重要的管理观念的转变，西部铁检院要通过形式多样的专项交流活动，加强院与院之间，干警之间的友谊，为我们协同联动奠定坚实的基础。2010年，在由成都分院举办的“铁检公诉人论辩赛”效果良好，只可惜中断了。西部铁检协同联动之后，要开展公诉人论辩赛培训交流，对于公益诉讼、环境污染、食品安全、民事、行政抗诉等案件组织观摩庭，实现共同培养业务人才的目的。在条件成熟的情况下，对大要案可以实行跨分院调配人才。例如，兰铁检察分院过去办理的“唯亚”案、“泰兴”案，都从各基层院调配人员进行侦查、公诉，实现了“强强联合”，取得了良好的庭审效果。兰铁检察分院还与郑州铁检分院协办了张宁受贿案，初步探索跨分院办理案件的办法。西部铁检机关协同联动机制运行成熟后，可根据需要建立侦监、公诉、职侦、理论研究等主要“业务人才库”，积极开展跨分院调配各类人才活动，提高办案的整体实力。

（五）论坛年会和其它交流工作

建议“西部铁检协同联动机制工作联络小组”成立后，实行定期与临时会议结合的方式进行管理。定期会议每年召开一次，时间、地点、议题均由当年轮值组长确定，但联动工作经验交流总结为常备内容。临时会议由各分院提议召开，解决应急性突发性的问题。

除了公诉工作之外，可以开展“司法改革”、“西部铁检协同联动机制建设”等专项难点工作的理论交流会，共同化解铁检发展的疑难问题。特别鼓励干警之间的个人交流活动，充分利用“相约铁检侦监”、“铁检案管”等业务微信群，交流工作，鼓舞士气，传递铁检改革的正能量，为铁检机关协同联动打下深厚的感情基础。

总而言之，加强西部铁检机关之间的协同联动工作既是发扬跨区办案的传统，也是深化司法改革的跨区检察必然要求，同时是化解西部发展问题的重要手段。三国时孙权说过“能用众力，则无敌于天下矣；能用众智，则无畏于圣人矣”。我们现在架构的西部铁检机关协同联动机制，就是最大地发挥铁检机关集体智慧解决司法改革难题，发挥铁检自身人、财、物等方面的优势，主动适应国家“一带一路”倡议需要。西部铁检机关之间的协同联动工作是一项任重道远的艰难任务，需要西部铁检机关之间同心协力的合作，坚持不懈的共同努力，共同推进区域检察合作实践深入发展。