上海推进长三角一体化发展的 重点突破方向及领域

郁鸿胜

2018年1月12日，在长三角地区主要领导座谈会上，明确了长三角一体化发展的重点。但是，如何落实这些重点，形成近期可操作性的政策与建议，需要认真思考。笔者初步提出下一步推进长三角一体化发展的重点突破方向及领域的建议。

一、在长三角各省市推行可推广、可借鉴的成熟的协调发展新体制和新机制

长三角区域的协调发展创新实现了历史性跨越。长三角各省市都有着可推广、可借鉴的协调发展的体制和机制。在上海有着自贸试验区的建设经验，在江苏有着沿海开发和苏南现代化示范区建设经验，在浙江有着海洋经济发展示范区和舟山群岛新区建设的经验，在安徽有着皖江城市带产业转移示范区建设的经验。我们应该将长三角省市的经验普遍应用到长三角区域乃至向全国推广，这将具有重要意义。

在上海自贸区建设中，重点推广的新体制和新机制有“四个创新”、“一个开放”。“四个创新”是：在投资管理制度创新中，实施负面清单管理模式；在贸易监管制度创新中，推进实施“一线放开”，“二线安全高效管住”的监管模式；在金融制度创新中，先行先试人民币国际化的模式；在综合监管制度创新中，加强建设社会信用体系模式。“一个开放”是：扩大服务业对外开放。选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等领域，实施相关开放，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。

在江苏沿海开发的建设中，江苏在土地利用、港口建设、产业发展和港城联动方面的机制与体制创新具有一定借鉴意义。在创新土地资源利用方式上，合理开发滩涂资源，按照海洋功能区划的总体布局和要求，以滩涂资源综合开发为重点，大力发展各具特色的临海产业。在创新港口体系建设上，加快深水泊位建设，完善衔接配套合理的集疏运体系，推动港口与临港产业联动发展，完善港口“大通关”体系，以提高海运能力。在实施港口、产业、城镇三位一体联动开发上，建设大港口、引进大项目、发展大产业，实施港口、产业、城镇三位一体联动开发，推进国际性海港城市建设。

在浙江舟山群岛新区建设上，通过先行先试，用海用地管理制度、财税和投融资政策等方面进行综合配套改革，在促进全国区域协调发展中发挥了示范作用。在全方位加强对外开放体制机制创新上，扩大口岸开放范围，探索擴大政府口岸管理事权，建立适应新区特点的口岸监管模式。在创新区域合作模式上，建设特色海洋经济合作园，推进与香港、澳门、台湾等地区在金融、航运、现代海洋产业等方面的对接。在创新用地用海管理体制机制上，规范推进陆海统筹试点。在科学用海方面，改进海域使用权登记管理制度，搭建海域使用权储备交易平台，逐步推行海域使用权招拍挂制度。在创新海洋海岛管理体制机制上，创新海岛保护开发模式，制定实施海洋功能区划等相关规划，实行岸线、海岛分类指导与管理。推进海洋生态保护与修复。

在安徽皖江城市带产业转移示范区的建设上，探索中西部地区承接产业转移的新途径和新模式，促进产业结构升级，优化区域产业分工，推动区域协调发展。在建立产业转移示范先行区方面，在设施对接、园区共建、信息互通等方面率先突破，在创新合作共建开发园区新模式方面，鼓励示范区内有条件的市、县突破行政区划界限，跨区域合作共建开发园区。在赋予区域合作示范区的先行先试权上，适时调整行政区划，深化土地管理制度改革，完善资源价格形成机制，试行大用户直供电，建立适应转移企业发展需要的社会保障体系。

二、上海建设全球科技创新中心的基础，是建设长三角区域科技创新中心

上海和长三角聚焦了一批重大科技创新工程和创新产业项目。上海建设全球科技创新中心，要在关键核心技术领域取得大的突破，就应该做好“三个借力”：一是借力于长三角区域的产业分工体系，加速要素配置流动。二是借力于长三角的城市化进程，建设长江经济带和长三角城市群。三是借力于长三角城市群区域科技创新中心建设，合理定位城市群区域科技创新中心的功能与布局，重点发挥城市群区域科技创新中心体系中五大机构即实验室、企业技术中心、工程研究中心、工程技术研究中心、外资研发机构等的作用。

上海市的区域科技创新中心发展的基本特征，是以各类企业为主导的基础性研究为核心的研究体系。目前正向现代服务业为主导的区域创新中心转型，促进区域创新中心服务体系逐渐完善。

江苏省区域科技创新中心发展的基本特征态势，是建设以重化和重大装备类产业为主导的产学研结合为创新主体的应用性研究的创新中心和以外商直接投资高技术产业多元化的区域创新中心。这一发展态势，推动了区域产业结构的升级和贸易结构的优化，提升了区域创新能力。

浙江省区域科技创新中心发展的基本特征，是建设以中小企业和民营企业为主体的创新中心，呈显出“离散”性特征。浙江省在区域创新中心建设上富有特色，逐渐形成了以“离散”为特征的“浙江模式”。在研发公共服务平台基地建设和管理中，对科技资源的整合重在强调面向功能、择优互补、自愿组合，形成平台“虚拟组织”运行模式，以民营经济为主导的区域创新中心。技术溢出效应呈现出各类企业主动吸收科创成果的态势。

长三角城市群区域创新中心发展中的主要问题，一是缺乏长三角区域统一的创新中心建设布局规划和区域创新体系协调机构。二是区域性创新中心之间的创新能力存在较大的差距。三是长三角区域技术引进有余，区域创新中心的自主创新能力不足。四是区域创新中心拥有的科技资源布局分散，区域内缺乏联动机制，难以发挥集群效应。

长三角城市群区域创新中心建设协调发展的对策建议。一是调整长三角科技研发布局，优化整合各类科技资源，加快高科技资源的集聚。发展打造一批国家重点实验室、省部级重点实验室，建立高科技研发基地、产业科技产业化中试基地和科研人才培养基地，形成统一高效、层次分明、功能完善的科技创新平台体系。依托各类高校和科研机构建设跨省科技创新服务平台，营造良好的科技创新环境。二是完善科技规划管理，建立高效有序的政策支持和法律法规，在税收、信贷和市场准入方面给予相关的政策倾斜和优惠，鼓励企业创新攻关，提高自身技术含量，转变发展方式。在资源支持方面，加强区域科技基础设施和资源的投入建设，增加大型科学仪器设备建设，建立自然科技资源、科学数据、科技文献等公共科技资源数据库，并且向科技企业公开，为其提供良好的科技创新条件，引导培育科技创新企业的主体地位。在合作平台建设方面，建立长三角区域科创中心建设平台，创建企业与高校、科研机构以及相关工程技术研究中心的联系合作平台，鼓励科研院所和行业龙头企业组建产业技术创新战略联盟和应用产业化平台，推动高技术企业成为技术创新活动和创新成果应用的主体，加速科技成果产业化运作，提升产业核心竞争力。

三、长三角世界级城市群建设的前提，是发展巨型城市区域

上海未来的目标，是建设全球城市。建设全球城市，催生了长三角多中心巨型城市区域发展。上海建设全球城市，将促进以金融业为代表的全球性服务业的快速增长。因此，上海城市的经济基础、空间结构和社会组织均会发生较大的变化。在长三角区域发展中，全球性的高级生产性服务业，新国际劳动分工下的跨国公司总部，纷纷向发达城市转移。长三角核心区域，依托上海建设全球城市的发展态势，形成多中心巨型城市区域的基本框架初露端倪。

长三角的多中心巨型城市区域，是围绕着中心城市服务业发展和制造业向外转移，城市功能不断强化的大合作区域。这个合作区域在城市群的作用下，不断地向外扩散，与边缘地区的制造业建立起了密切的协作关系，从而支撑了中心城市和边缘地区的长期可持续发展。长三角的多中心巨型城市区域，是超大尺度的区域空间（特别是多中心巨型城市区域），正成为国家经济发展的重要载体与依托。巨型聚集区的规模比目前的城市群更大。多中心巨型城市区域格局及其变化的研究表明，长三角地区“核心——外围——边缘”三大地带空间格局显著，并在此空间格局基础上表现出一定的“多中心空间结构”特征。长三角在多中心巨型城市区域的发展中，城市群脉络日趋清晰，成为全球城市网络的重要节点。长三角的二级城市群的基本雏形显现。在长三角多中心巨型城市区域的空间结构与功能演变，在巨大的人口、经济规模下，应运而生的二级城市群的能级，不断地演变出新的城市功能。

四、建立长三角地区城市突发公共事件合作应对机制

长三角地区加强区域安全环境联防、联控、联治，共同构建城市区域安全屏障，是长三角一体化的重要内容。长三角区域突发公共事件合作应对协调主体是长三角城市政府的联盟，重点范围应是长三角核心区域的跨省际城市，长三角区域合作应对协调的突发公共事件的主要内容应是：关系到民生发展与社会稳定的突发公共事件，包括经济、社会、人口、资源、环境的城市安全与社会稳定。

突发公共事件城市合作应对协调的主要内容。公共卫生事件类，重点建立长三角区域公共卫生突发公共事件的城市合作应对协调机制。长三角区域公共卫生突发公共事件主要分为两大类：一是法定报告的传染病大流行。二是重大动物疫情。长三角城市力争不发生法定报告的传染病大流行的特大型公共卫生事件。要实施最严格的食品安全制度，实施最严格的水环境保护制度，确保水环境免受污染。长三角城市力争不发生重大动物疫情。力争不在长三角城市出现我国已经消灭的和尚未发生的动物疫病传入和发生。社会安全事件类。重点建立长三角区域社会安全事件类的城市合作应对协调机制。长三角区域社会安全事件类主要分为四大类：一是金融突发事件；二是大规模群体性事件；三是影响市场稳定的突发事件；四是恐怖袭击事件。

长三角城市合作应对协调机制的建设任务。围绕建立长三角区域突发公共事件城市合作应对协调机制，长三角城市将重点开展以下建设任务。一是完善长三角城市对区域突发公共事件的城市合作应对协调体系建设；二是加大长三角城市对区域突发公共事件预防体系建设；三是提高长三角城市对区域突发公共事件监测能力建设；四是提升社会突发安全事件应急处置的协调能力建设。

五、上海推进建立实施“一带一路”和长江经济带发展战略的区域合作协调机制

实施“一带一路”和长江经济带发展战略，对完善区域合作机制的设想。在长江流域各区域合作与发展的历史和现状基础上，借鉴国内外区域合作协调机制的经验，坚持深化内涵、完善机制、整合资源、有序推进、调动多方面积极性，建立组织简单、保障有力、行动高效的长江流域联动合作协调体制与机制。在长江流域三大城市群间的互动合作机制上有所创新。长江流域三大城市群间互动合作机制要以长江流域三大城市群为主要平台，建立完善跨区域城市群联动合作，推动跨区域城市群间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。主要在区域利益共享机制、基础设施共建共享机制和区域环境联防联控联治等方面发挥作用。

上海服务和参与建设“一带一路”和长江经济带发展战略的基本设想。一是国际航运中心的龙头。促进江海联运、多式联运发展，带动长江航运发展。第一，巩固上海枢纽港地位，深化落实上海国际航运中心“一体两翼”的发展战略，促进长江港口群联动发展。第二，加强长江黄金水道综合运输体系建设。目前，长江黄金水道中上游面临着大坝，下游面临着大桥等障碍。在这样条件下，黄金水道建设不能仅局限于万吨轮直通，要转换思路，依托水运基础上，加强沿江高速公路、高速铁路建设，特别是加强高速铁路的货运建设，形成水、铁、公综合运输体系。同时，长江水运可通过驳运体系，由矿产驳运拓展到集装箱驳运，使上海港成为沿江港口向国际航线的重要中转港。第三，加快长江航运的“四个标准化”建设，推动江海直达运输和江河直达运输。通过地方性适度补贴，对支线航运企业进行政策扶持，推动长江沿线港口至洋山的江海直达运输，提高水水中转比例。鼓励和引导内河集装箱运输发展，在集装箱船舶通行权、费收、适箱货“散改集”等方面给予政策扶持，推动内河船舶至外高桥港区的直达运输。推广标准化船型的应用，提高船员适航范围。二是国际贸易中心的龙头。发挥上海国际贸易中心龙头作用，打造长江经济带贸易一体化大通道。第一，提高上海市场开放度，成为连接对内、对外贸易的枢纽节点。长江经济带经济总量占据全国一半，拥有广阔的内地市场。充分发挥上海通江达海的优势，推进沿长江经济带由西向东开放，成为我国向东对外开放的桥头堡。大力提高上海市场开放度，加快形成货物贸易和服务贸易同步发展、国际市场和国内市场相互融通的发展格局，成为链接长江流域腹地和国际市场的枢纽节点。第二，提升上海国际贸易功能能级，辐射带动长江经济带贸易发展。上海要构建现代市场体系、集聚高能级的贸易主体、营造国际标准的商贸环境，带动长江流域的贸易发展。全面提升上海大宗产品交易和定价功能、国际展览与跨国采购功能、总部经济功能、国内商贸流通功能、服务贸易功能、离岸贸易功能，打造多功能综合平台，构建区域无障碍市场，辐射带动沿江城市的贸易发展。第三，加强与沿江地区电子通关衔接，推进贸易便利化。进一步完善上海口岸贸易便利化，实现上海海关分类通关关区全覆盖，进行通关无纸化改革。沿江城市要加强电子通关建设，并与上海进行无缝对接，通过信息化、网络化大力发展电子商务，重点打造长江经济带电子商务大平台。

（作者：中國国际经济交流中心上海分中心秘书长、上海社会科学院研究员、博士生导师。）