能人治村与基层治理现代化的方向——以苏州望亭镇调研为讨论起点

贺雪峰

（武汉大学 社会学系，湖北 武汉 430072）

一、苏州望亭镇的案例

望亭镇是苏州市一个相对偏远的乡镇，地处太湖之滨。望亭镇集体性质的乡镇企业发展比较迟缓，规模也比较小，到1995年前后全部改制为民营企业。1996年开始引进以台资为主的大型电子装配加工制造，开始了望亭镇快速工业化进程。在大约十年时间里，望亭镇引进大大小小千家企业，其中规模企业数百家，外来务工人员最多时接近十万人，是本镇户籍人口的两倍。

2008年是该镇企业用地的分水岭。之前只要有项目进来，村社集体就可以自发批租土地给企业自建厂房，企业交纳土地租金，政府收税。2008年以后，国家实行严格的土地用途管制，必须先征后用，而征地必须要有国家下达的建设用地计划，因此，2008年以后村一级基本上都没有再将集体土地租给企业开发建厂了。在土地用途管制不严格的情况下，本村村民和不少村的村干部都租地盖厂房然后再出租厂房赚钱。当时租地费用为3000元/亩，与种粮食每亩收益只有不到300元比较，显然将土地租出去的收入要高得多。一个村如果租出去了1000亩土地，每年就坐收300万元租金。现在望亭镇土地租金提高到了1万元/亩/年，前提还是租地企业每亩平均税收超过3万元。若每亩平均税收低于1.5万元，就要按1.5万元/亩收租金。这是全镇的统一规定。

在土地可以随便租用办厂时期，一般企业租用土地所建大都是简易厂房，这样的厂房条件比较简陋，也不便于生产。有些村便向企业预收租金，由村集体盖标准厂房再出租，这样的标准厂房就可以按平方收取租金，收入远比租地高。当前很多租地企业破产了，土地退回村集体，村集体希望在土地上盖标准厂房，不过，因为这些土地都是集体性质的土地，在集体性质土地上搞建设是违反现行土地管理法的规定，因此，即使发改委可以批准立项，国土和规划部门也不可能批准。

望亭镇共有七个村居，每个村居有1000亩左右土地租给企业办厂，平均起来每个村有一千多万元集体土地租金收入。土地租金收入最多的宅基村，年租金收入达到2500万元，年租金收入最少的村只有大概700万元。目前各村都面临着如何实现企业产业升级以及土地如何获得更多租金的问题。按全镇统一要求，近年来各村开始给村民分红，这种分红大都只是象征性的，因为分红最高的宅基村，每个村民的分红收入也只有200元/年，全年用于分红的资金为70万元，只占全村土地租金收入的3%左右。除极少数的分红以外，村集体收入的一部分用于为村民提供各种福利保障。60岁以上老年农民每月810元的养老保障缴费，仅此一项，一个村一年就要花费几百万元；此外还有医保等也是用村集体收入支付。不过，村集体收入的主要部分用于基础设施建设，基础设施又可以分为两大类：一大类是生活环境类，包括美丽乡村建设需要村集体投入进行诸多硬件建设。集体收入越多的村，上级要求的建设标准越高，且总是先行试点单位；集体收入少的村则可以按较低标准进行建设。另外一大类是投资建设类，尤其是投资建标准化的厂房，从而增加村集体收入。上级对村干部考核中最重要的一项也是集体收入增加幅度。

二、苏南的能人治村

1995年前，苏南集体性质的乡镇企业发展迅猛，成为奇迹，不过，这个奇迹更多还是1980年代的奇迹，到了1990年代，随着买方市场的兴起，苏南乡镇企业亏损越来越严重，到1995年前后，苏南地区在很短时间完成了乡镇企业的改制。[1]乡镇企业改制前，企业发展好坏与村干部尤其是村支书有着极为密切的关系，比如华西村的发展就与吴仁宝有直接关系。能干而且廉洁的村支书往往可以快速推动村办企业的发展。1995年乡镇企业改制后，村办企业改为民营企业，基本办法是经营者买断，很多村干部本身就是村办企业的负责人，所以也就有很多村干部买断村办企业，而兼为民营企业家或变成了民营企业家。大部分改制企业在之后的经营中也没能逃脱倒闭的命运，只有少数村办企业在改制后存活下来且越发展越好，也因此，这些买断且存活企业的经营者就成了远近闻名的企业家，成了财产上千万甚至过亿的富人。买断后倒闭的企业也因为厂房以及土地是低价折算的，就还留下了集体性质建设用地，这些集体性质的建设用地使用权仍然在买断的经营者手中，他们就通过出租买断企业土地使用权获得利益。

1995年至2008年的十多年时间是苏南地区由之前集体性质乡镇企业向民营经济和外资转型的时期，尤其是以招商引资为特点的经济发展时期。在不长的时间里，苏南地区大规模招商引资，各种加工制造业快速发展，村一级在招商引资过程中充分发挥积极性与主动性，利用土地资源优势招商引资。一些胆子比较大、关系比较多、能力比较强的村支书在比较短时间内为本村招来大量企业，村集体因此不仅可以坐收土地租金，而且因为外来企业的进入，外来农民工来村务工，让村庄出现了各种获利机会。这个时期是苏南经济发展的黄金时期，也是望亭镇经济起飞的时期。这个时期，村支书的个人能力与眼光决定了村集体招商引资好坏，也决定了村集体土地租出去的多少，从而决定了村集体可以获得土地租金水平的高低。

2008年国家实行严格的土地用途管制，不再允许村集体直接招商，地方政府招商引资的模式也开始变村村招商为开发区招商，苏南村集体凡是已经招商建厂的农地就变成了集体经营性建设用地，农地不经国家征收就直接进行建设的历史终结。

2008年以来，村干部的主要工作一是保证集体土地上的企业经营，从而可以保证土地租金的兑现以及保证地方税收；二是利用村集体收入做好建设，包括基础设施建设和必要的投资。

以上三个时期的经济发展（1995年前，1995-2008年，2008年以后），都与村干部个人能力有着莫大关系。一个好的村支书对于村集体经济发展和村民生产生活条件改善作用极大。总体来讲，三个时期的苏南村级治理都可以称为能人治村。略有不同的是，1995年前乃至2008年前，村干部是市场型能人，村支书可以同时是企业家。2008年以后村支书更多是管理型能人，越来越成为职业经理人了。

三、苏南村干部的选任制度

无论是村办企业的1995年前，还是1995年-2008年招商引资阶段，还是2008年以后，苏南地区村干部都是与数量庞大的集体经济联系在一起的，虽然1995年以后村集体经济主要来自地租收入。苏南的土地是集体所有，这在全国都一样，苏南的特殊之处是利用集体土地实现了集体性质的土地收入，并运用这样一个集体收入来增强基层组织能力，改善村庄生产生活基础设施和公共服务条件，并相当有效能地完成了各种国家任务。

正是因为有着庞大的集体经济或集体收入，村干部能力就十分重要，谁当村干部就很关键。从望亭镇的调查来看，乡镇试图让每个村都有一定集体经济的基础，这个集体经济不同于个体经济也不同于合伙经济，而是公有范围的经济，所以乡镇具有调节集体经济的能力。望亭镇在2003年将全镇16个村居合并为7个村居，合并的主要原则有二：一是就近合并，二是强弱搭配。经过合并，各个村居集体经济收入都相差不大，再差也有基本发展能力，再强也没有能力给农户高额分红。在合村的同时，望亭镇开始在全镇范围调派村干部，不仅在不同村之间调派支书，而且在村镇之间进行调派选拔，在镇委的眼中，村支书与镇七站八所都是同等的股级单位，是可以平级调配的。调研期间，宅基村支书就是由镇民政办主任调任过去的，宅基村妇女主任也是由镇干部来担任的。何家角村的现任村支书在2003年前是合村前一个村的村主任，合村之后调到邻村任村支部副书记，2009年再调到一个社区当书记兼主任，2014年调回到何家角村当书记。也有村书记调到镇里站所当负责人。由镇民政办主任调任村支书是同级调动，不需要公示；而由村主任调任村支书属于升级使用，所以要公示。

村民认为，选举是必经的一个程序，由组织提名推荐的候选人因为有很好的群众基础，一般都能被选上。同时，村支部为村庄发展贡献极大，普通党员对上级提名推荐的候选人认同度高，候选人均能高票当选。苏南村一级干部分为两种类型：一种是村干部，主要是村支部委员和村委委员，支委与村委大多交叉任职。第二种是所谓条线干部，即由乡镇付工资而且由乡镇选任调派到村级任职的，主要负责条线方面的工作，条线干部大多都是由村干部兼任的。乡镇不仅可以通过掌握村支部委员的选任而且可以通过条线干部聘用来有效引导村干部的任命。这样苏南村干部就主要是通过乡镇选拔而来，村干部就职业化了。调研的望亭镇，村支书和村主任每年收入大约为17万元，一般村干部年收入大约为10万元，这样一个收入水平与镇一般干部相差不多。

因为村集体有大量资产和集体收入，村干部能力的大小与村集体资产能否保值增值以及能否用集体收入为农民办实事好事，关系极大。因此，乡镇在任命村干部时会相当慎重，也会与村情民意有良性互动。同时，为了防止村干部的乱作为，乡镇不仅在财务上对村一级进行全方位监管，而且制定了各种详细规定防止村干部胡作非为，比如规定凡是超过5万元的工程都必须由镇项目办公开招标，所有经费支出都必须经由村务监督委员会签章确认等等，从而比较有效地约束了村干部的权力。与此相关，苏南村级治理中就一定会有十分规范的程序和记录，以备查询。上海农村治理模式与苏南十分类似。

四、浙江农村的基层治理

为了更好地理解苏南村级治理，我们再来比较浙江和珠三角的村级治理情况。浙江是民营经济的典型，早在1980年代，浙江一些地区的农村就有了十分活跃的民营经济的发展。到1990年代，浙江民营经济快速发展，形成了村村点火、户户冒烟的民营企业发展模式。

浙江民营企业基本上都是从家庭作坊开始的，如果经营形势好，家庭作坊就扩大生产，由一台机床到两台、三台机床，然后利用住宅的附属房办厂扩大再生产，再在宅基地周边搭建工厂，从而形成了普遍的以自家住宅为基础扩建而来的小型中型作坊甚至小型工厂。

浙江以家庭住宅为基础发展起来的作坊工厂等民营企业深知土地的重要性，也深知办企业过程中与政府部门打交道的重要性，因为无论是土地管理部门，还是环保、税务、信贷、工商部门，都对自己企业发展具有巨大权力。因此，众多民营企业天然就与政府有亲近的关系和寻求庇护的愿望，而当村干部以及当县市人大代表、政协委员就是最好的护身符。这些民营企业就在这样并不规范的条件下成长起来。到了1990年代末，浙江农村繁荣的民营经济及造就的大量民营企业家转而介入到村级治理之中，通过竞选村委会主任进入村级治理，再在村委会主任任上入党，再替代之前的老式村支书。到2000年后不久，浙江农村就已经完成了由企业家代替老式村干部的村干部替代，富人治村不可逆。[2]当前浙江农村，主职村干部基本上都是富人，一般农民很难当得上主职村干部了。

浙江农村，富人通过激烈的竞选进入村委会，转而当上村支书。从我们的调查结果看，在全国农村村一级选举中，浙江农村的选举是最为激烈也是最为真实的，乡镇想要影响村委会选举基本上是不可能的。企业家当村干部，不可能坐班，也不可能职业化；同时，他们也不关心村干部报酬的多少。浙江农村很多地方的村干部至今仍然只是拿误工补贴，一年报酬只有不到一万元，即使村干部工资最高的绍兴市柯桥区，村支书工资也只有几万元。浙江农村村干部的非职业化、非正规化和低报酬与苏南农村村干部职业化、正规化和高报酬形成了鲜明对比。

决定浙江村一级干部非职业化、低工资以及富人治理的经济社会基础有两个方面：第一，与苏南农村不同，浙江农村最早的经济发展模式是个私经济，农民各尽所能、各显神通，都进入到市场中试图从中获得成功。虽然大部分浙江农民在市场经济的尝试中没有能够扩大生产规模，成为成功的民营企业家，变成家产千百万元的富人，但却也有相当一批农民成功了，他们变成了企业家，成为富人。浙江农村出现了剧烈的分化，即办企业的富人和出卖劳动力的一般村民，富人人数不多，能力很强，且富人之间往往有着有机的联合，富人因此主导了村庄中的文化和社会价值。一般农民人数很多，社会资本较少，缺乏联系，在村庄竞争中处于不利位置。村庄选举成为富人之间的竞争，一般村民只是被动卷入，缺少基本的政治效能感。反过来，富人在竞选村干部时会利用一些村民分化另一些村民，每经历一次选举，村庄就产生一次派性斗争且遗留下不同派系。相对说来，苏南农村在经济发展之初是集体经济，村民与村民之间缺少分化，1995年以后招商引资也都是引外资，村民之间同样缺少分化。即使村办企业改制形成了少数富人，这样的富人在村庄中也非完全内生力量，更无力挑战强大的乡镇政府。所以苏南就缺少产生富人治村的社会经济基础。第二，浙江村集体几乎没有什么集体收入，这与浙江走民营经济的发展路线是一致的。既然没有集体经济甚至很少有土地租金收入，浙江村一级能人治村就缺乏基础。苏南农村的情况正好相反，即任何时候苏南农村村一级都有着大量的集体经济和集体收入，村干部能力不同，打理这些集体收入所发生经济社会政治效应就完全不同，因此，在苏南农村，无论是乡镇还是村民都很关心村干部的能力，能人治村势所必然。

五、珠三角农村的基层治理

我们再来看一看珠三角地区的村级治理。望亭镇1994年曾组团到珠三角学习招商引资与发展地方经济的办法，其背景是之前苏南乡镇企业发展模式遇到了不可克服的困难。苏南的运气不错，竟然利用其强大的基层组织能力，在比较短的时间就赶上了珠三角的发展水平。

珠三角利用邻近港澳的区位优势，早在1980年代就大力进行招商引资，发展“三来一补”企业。在不长的时间，珠三角核心区就工厂化了，并且因为珠三角很快成长为世界制造中心，珠三角农村土地上很快便开始大量建造具有强大制造业容纳能力的标准厂房。大型制造业的进入提供了大量就业机会，外来劳动力大量流入，珠三角核心区外来农民工人数一度是本地户籍人口的10倍，从而使珠三角核心区的每一寸土地都产生了巨大价值。

珠三角农村的土地当然也是集体所有。集体所有的土地中，分配给农民作为宅基地的土地，农民在上面盖了远超过自用需要的房子出租以获取租金；同时在集体耕地、荒地上建了大量厂房招租以获取租金。当地农民除可以获得各种获利机会以外，他们还可从集体收入中获得不菲的分红。正是因为宅基地上的巨大利益和户籍村民的分红，因而在珠三角出现了长期困扰地方政府的外嫁女问题、村社成员权资格问题。[3]

珠三角在全国最早开始进行股权固化的试点并最早开始进行农村政经分离的试点，其中最重要的就是要回应农民分享集体利益的诉求，这种回应基本上是通过将村社集体资源量化到人、折股到人的办法进行的，珠三角地区发明了所谓股份合作制，设立股份合作社，设立股民大会、股民代表以及股份合作社社长，其中股份合作社社长由股民大会选举并对股民大会负责，受到股民代表的监督。这样珠三角的村社集体就逐步变成了集体产权量化到人的股份制，村社集体公有制的性质开始变了。这样的结果必然是股份合作社与村委会和村党支部渐行渐远，尤其是股份合作社掌握着不可移动的村社集体土地所有权、使用权和收益权。这样的政社分离就在农村社会内部产生了一个可能与基层政权相对抗的强大的力量，也许乌坎事件只是其中一个特别的预警。[4]

在进行股权固化量化到人、政经分离之前，珠三角的村社集体经济具有成为强化国家能力的空间，而政经分离的改革却可能造成一个强大的与基层政权相对抗的力量出来。这种对抗力量若以食利为基础，则需要警惕。正因如此，当前珠三角正在进行的政经分离改革让人忧虑。

六、苏南的经验

当前苏州市正在学习珠三角的股权固化和政经分离经验，并且自上而下要求村社集体给村民分红。这样下来的结果就可能动摇已经形成的以集体经济为基础的基层治理体系，且很可能在中国沿海最发达的农村地区也形成一个食利集团，他们将来就可能利用对不可移动的土地资源的占有来对抗基层政权，甚至要挟国家，若如此，就不只是国家基层治理能力的弱化问题，而且是国家基础治理能力丧失的大问题了。

已经利用村社集体土地资源完成了工业化的沿海发达地区的基层治理走向何处？苏南农村将自治的村庄集体通过乡村一体化纳入到更加行政化的基层治理体系，通过能人治村而非富人治村来提升基层治理能力，实现基层治理现代化。中国广大的中西部地区农村虽然还无法学习也无需学习苏南基层治理的经验，但苏南的这种尝试却值得已经工业化的沿海发达地区农村学习推广，并将其作为基层治理现代化的主导方向。

[1]邹宜民，等.苏南乡镇企业改制的思考[J].经济研究，1999（3）.

[2]袁松.监管与反制：乡镇政权与“老板村官”群体的权力互构——以浙中吴镇为例[J].中共杭州市委党校学报，2016（4）.

[3]柏兰芝.集体的重构：珠江三角洲地区农村产权制度的演变——以“外嫁女”争议为例[J].开放时代，2013（3）.

[4]贺雪峰.农村集体产权制度改革与乌坎事件的教训[J].行政论坛，2017（3）.