“三农”形势新变化与我国乡村治理转型

2018-06-12桂华

长白学刊 2018年3期

桂华

（武汉大学社会学系，湖北武汉 430072）

农村、农民与农业的形势变化，是推动我国乡村治理体制机制不断变化的基本动力。改革开放以来，我国经济社会建设取得巨大成就，乡村社会正在经历“千年未有之大变局”，乡村社会治理也不断地发生调整。在中央全面深化改革战略部署下，包括农村集体资产产权制度、农业经营体制、农村土地制度、农业发展服务体系、农村金融体系、城乡经济社会发展一体化体制等在内的各项具体改革任务和试点工作已经启动。与“三农”相关的系列改革工作，将加速城乡关系调整、农村社会结构变化、农业生产方式革新和农民行为模式变化。深化农村改革被定位为一项“系统性、整体性、协同性”的工作，完善乡村治理不仅是农村综合改革的基本内容，而且其他方面的农村改革工作也会对乡村治理工作提出挑战。党的十九大报告强调指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。在此背景下，不仅要深入分析当前“三农”形势变化对乡村治理带来的影响，而且要在推动“三农”问题解决的战略高度上正确定位现阶段乡村治理的基本目标。

一、“三农”形势变化及其带来的乡村治理挑战

（一）村庄边界开放与基层治理结构变化

改革开放以来，在工业化、市场化力量的推动下，我国开启快速城镇化进程。自1978年至2013年我国年均城镇化率提高1.02个百分点[1]，常驻城镇人口从1978年的1.7亿人，增加至2016年的7.9亿人以上，城镇化率为57.35%[2]。为了更好地发挥城镇化促进经济增长和改善民生方面的作用，2014年党中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，确定一系列落实新型城镇化战略的政策手段，这将加速我国城镇化推进。站在乡村治理的角度看，城镇化带来的直接影响是，打破传统的村庄边界，实现乡村从相对封闭走向开放状态。目前乡村治理工作对象转变为流动的农民和开放的村庄社会，这对乡村治理机制提出挑战。

长期以来，我国乡村治理建立在农村基层相对封闭而稳定的社会基础上。国家正式权力对乡村社会消极干预与村庄内部具备较强的自我秩序供给能力，是维系我国乡村治理有序状态的相辅相成的两个因素。在“皇权不下县”的传统时期，村庄社区组织在维持基层社会秩序方面发挥重要作用，“有关土地、债务、继承和婚姻（以及老人赡养）等纠纷……国家很少或者根本不加以惩罚……国家认为这些事情最好由社区（社区、家族）以妥协为主的纠纷调解机制而不是国家依法断案为主的法庭来处理”[3]。理论界提出了“士绅模式”、简约治理结构、乡村社会“实体治理”等理论框架，描述传统时期国家正式权力对乡村社会的消极干预的治理方式。

依靠乡村社会组织提供基层内生秩序的这一乡村治理模式具有很强的延续性。中华人民共和国成立以后，通过建立政社合一的人民公社体制，国家强化正式权力对乡村基层社会的动员性和组织性。尽管如此，人民公社时期乡村基层社会依然具有一定活力，相当一部分农村社会事务，如家庭与邻里纠纷的处理、医疗教育和农业公共品供给等，长期是由村庄社区和基层组织等自我解决。改革开放以后通过农业经营体制改革，重新恢复家庭作为基本经营单元，与农村经济基础放活的同时，在社会管理方面也发展出村民自治这一基层治理模式，推行农村村民自治与实施家庭联产承包责任制是改革人民公社体制的两项相辅相成的制度形式。直到当下，国家在推进乡村治理工作时，还十分注重对乡村社会自我生产秩序能力的依赖。2014年中央一号文件针对改善乡村治理机制问题提出，“总结推广‘枫桥经验’，创新群众工作机制”。构建“小事不出组、大事不出村”的社会矛盾预防、预警和化解体系，基础是农村社区组织具备矛盾自我化解能力。

我国地域广大，各地区间农村经济发展状况和社会文化条件存在较大差异，当前提升乡村治理能力还必须依赖村庄社会内生秩序生成能力，同时，又不能忽视城镇化推进过程中对村庄持续的冲击以及村庄社区自身性质变化及其对乡村治理的影响。归结起来，城镇化对乡村治理的影响包括以下四个方面。

一是改变农民的未来预期和行为逻辑。当村庄保持相对封闭状态时，“生于斯、死于斯”的农民是在长远预期下作出行为选择。农民参与社会活动时，不仅考虑个人的所失所得，还会顾及他人的所失所得；他们不仅考虑本次行为的短期后果，还考虑到对以后长远生活的影响。在长期的生活预期下，农民具有“不走极端”的行为理性，农民之间的交往遵循熟人社会中的人情规则，发生纠纷时依照情理原则处理。当前村庄边界开放之后，农民的行为预期变短，农民不再是按照“拖迁未了”的方式处理社会关系，而是倾向于一次性结清关系且不讲究情面。具有长远预期时，农民之间更容易达成合作行为，农民在缺乏预期的情况下容易陷入公共品供给不合作的“囚徒困境”，人口流动和村庄开放降低村庄内生秩序供给能力。[4]

二是农民的价值取向发生变化。在村庄社区边界封闭状况下，农民生活价值指向村庄内部，农民作出行为选择不仅考虑经济收益，而且顾忌其他村民的评价。在村庄社会边界开放情况下，农民的生活目标指向城镇，价值取向也发生变化。

三是村庄传统权威衰落。那些在村庄中具有较高社会地位的社会精英人物，是维系乡村社会秩序的重要力量。现实生活中，通常是由这些权威人物处理家庭以及邻里之间的日常矛盾。当前村庄社会边界开放的一个重要后果是，正式的法律规范替代传统的村庄事务处理规则，作为传统社会规则担纲者的村庄权威人物逐步退出村庄治理舞台。[5]

四是村庄生活的公共性弱化。所谓村庄公共性是指存在一套约束个体行为的村庄社会规则，个体行为违反这套规则轻则受到舆论压力，重则被其他村民所孤立。这套日积月累形成的公共生活规则是维系村庄自发秩序的基础。目下中国农村社会正在发生“私人生活变革”，村庄生活公共性逐步衰落，强调个体自由的意识形态话语兴起[6]（P35-42），农民日渐接受“只要不违法，就合理”的生活观念。实际上，从行为“不违法”到建立良好的农村社会秩序还存在很大一段距离，完善乡村治理机制的关键是寻找到一套替代传统村庄社会规则的公共性规范，进而在“不违法”基础上建立积极的社会秩序。

（二）农民分化与治理需求多元化

一是经济收入上的分化。改革开放以来，农民收入主要来源于农业经营的局面逐步被打破，收入多元化带来农民之间的收入分化。国家统计局公布的数据显示（见图1），2002年农村居民高收入户的人均纯收入为低收入户的5.9倍，2012年两者的差距扩大到7.2倍，不同等级户的人均收入扩大的趋势继续加剧。

图1 按收入五等份分组的农村居民人均纯收入（2000—2013年）

二是农民的身份属性复杂化。改革开放初期，农民在职业、身份和社会地位上基本统一，属于高度同质化的社会群体。随着社会的变化，当前“农民”已经不属于一个指代单一群体的概念。首先，从职业上看，作为乡村治理对象的“农民”并非全部从事农业，也从事经营活动，农民就业方式发生巨大变化。国家统计局公布的《2016年农民工监测调查报告》显示，当年农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5%，其中本地农民工11237万人，外出农民工16934万人；在就业方面，从事第二产业的农民工比重为52.9%，从事第三产业的农民工比重为46.7%，从事居民服务、修理和其他服务业的农民工比重为11.1%。[7]其次，“农民”包含制度性身份内涵，一方面，国家正在加快户籍制度改革，逐步剥离附着在户籍上的福利差别，并且取消城乡户籍差别；另一方面，在实际操作中不同地区农民享受的社会福利待遇存在实际差别，例如上海市在2003年就建立针对农村居民的“镇保”（小城镇社会保险制度）体系，而全国性“新农保”试点工作是2009年才开始的，这与地区经济发展水平和地方政府财力有关。最后，“农民”包含农村集体经济组织成员的内涵，同样作为集体经济组织成员，不同地区农民所分享的集体待遇也不同，这与各个集体经济组织经营能力与经济实力有关。

三是农民之间开始出现社会分层。当村民之间的经济收入分化逐步向价值观念、行为模式和社会关系分化并形成稳定形态时，就会形成社会阶层结构。农村的阶层分化建立在经济分化基础上，社会分化程度随着经济发展水平提高而增强。目前全国的总体形态是东部沿海发达地区的村庄内部阶层分化特征明显，中西部地区存在“去分化”机制，村庄上层群体具有较强的城镇化动力，村庄精英向外流失，村庄内部出现空心化特点。[8]目前农村存在的各种形式的分化趋势，形塑农民在乡村治理中的多元利益诉求格局，增加基层治理难度。理论界和政策界在讨论“三农”政策时，通常采用“市民—农民”的二元分类方式，并将农民想象为一个整体。带着这一分类框架分析问题，能够看到农民相对于市民在公共服务和社会福利方面的不足，却忽视了农民自身的群体分化。基于此做出的政策设计，通常将农民抽象为“弱者”，即忽视了农民在乡村治理中的主体地位，也忽视了农民复杂构成所带来的治理复杂过程。因此，在开展乡村治理工作时，必须明确的前提是针对哪部分农民的哪些具体利益诉求。

（三）农业转型对乡村治理的影响

近年来，我国投入大量支农惠农资金和制定系列政策来推动农业经营体系创新。长期以来，在我国农业政策思路上一直存在着优先发展规模农业还是优先保障农民就业的张力。农业不仅担负粮食安全保障职责，还担负着保障农民就业和维持农村社会稳定的功能。在人地关系依然紧张的当前阶段，我国不存在纯粹“农业”经济问题，微观效率不能作为理解农业现象的第一原则。[9]现阶段我国依然有两亿多农村劳动力依靠农业就业，农业承担社会保障功能，区分“农业问题”还是“农民问题”是设计农业政策的关键。[10]从农民家庭收入构成上看，尽管农业收入在家庭收入中的比重逐步降低，但是这部分农业收入本身却不可或缺（见表1）。当前我国农业政策面临着两难选择，一方面，趋于“副业化”的小农生产方式不利于巩固农业基础地位；另一方面，推行农业规模化经营又面临着大量农村剩余劳动力无法安置的问题。可见，国家推动农业转型涉及重大利益结构调整。

表1 历年农民家庭纯收入构成（单位:元）

土地是最基本的农业生产要素，农业转型建立在土地制度调整的基础上，农村土地制度改革触及千家万户利益。当前国家正在推动农村土地“三权分置”改革，以回应农业转型命题。农村土地属于集体所有，农民以集体成员身份共同拥有土地权利，并按照村民自治方式行使土地权利。土地制度改革将改变土地权利关系和土地权利行使方式，最终结果是改变农民之间的利益关系，并影响乡村治理实践。

乡村治理工作中最重要的一项内容是服务农民的生产经营活动，为农民提供农业公共产品供给，农业转型还涉及到农村公共品供给机制。《村民委员会组织法》第八条第一款规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展”，第三十七条第二款还规定，“村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持”。政府推动农业转型和农村土地制度改革将改变农村公共产品供给机制。

二、改革开放以来我国乡村治理的转型与阶段

（一）向农民“提取”阶段的乡村治理

2001年国务院下发《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，以此为标志，我国启动农村税费改革工作。在此之前，向农民收取农业税费是各项农村工作的重中之重。在当时税收和财政体制下，农村基层运作和公共建设主要靠向农民收费完成，一直到2001年农村税费改革之前，税费征收决定乡村治理工作机制。这一阶段的乡村治理特点可从以下三个方面概括。

一是干群关系逐步恶化。实施家庭联产承包责任制的核心是在国家、集体与农民之间重新安排生产控制权与剩余索取权，改变农业经营管理方式。在“交够国家、留足集体、剩余归个人”的制度安排下，农民获得自主经营权，上世纪80年代农村的税费负担较轻，农民享受到改革成果。到了1990年之后，农民负担开始逐步加重，上世纪90年代中期以来的各项农村“达标”任务层层下达并最终分解到农民头上，造成农民负担急剧增加。与此同时，乡村治理的另外一项中心工作是执行计划生育政策。“收粮催款、刮宫引产”这两项任务引发乡村组织与农民的“对立”关系，逐步加重的农民负担与严格执行的计划生育政策，最终造成干群关系恶化。

二是形成乡村利益共同体。从国家与社会的结构性关系上看，作为基层治理主体的村级组织具有半正式身份特征，这造成村干部的行为取向存在摇摆空间。国家正式权力延伸到乡镇一级，村组属于群众自治性组织，村组干部由选举产生，在制度设置上，村组干部的角色首先是农民的代理人。同时，大部分乡村治理任务不可能依靠国家行政力量直接完成，包括收取税费和落实计划生育任务等工作，都必须依靠村组干部配合。然而村组干部也属于本村村民，他们在村庄内部存在天然利益关系，村干部一般不会自动站在政府立场去对付农民。为激励村组干部从村民代理人转变为乡镇代理人，乡镇政府在执行国家政策过程中，赋予村组干部一部分获利空间，逐步形成乡村利益共同体。具体操作办法包括，“允许村干部搭车收费，许诺村干部完成税费任务可以得到一定百分比的奖励，默许（甚至鼓励）村干部将村集体的财产化公为私，默许村干部私分自上而下的济贫物资和济贫款，帮积极完成税费收缴任务的村干部子女安排工作（临时工），等等”[11]。在工作压力和利益激励的双重作用下，乡村治理发生了村组干部替代过程，即一部分重视村庄关系和看重村民评价的干部，不受政府默许的利益诱惑，或是无法承受村民与政府两方面压力，主动退出村庄治理舞台，替代他们的是那些不注重村民评价，能够顶住压力且有能力将政府任务执行下去的“狠人”。一旦政府靠利益激发村级治理动力时，就会吸引只讲利益且有能力获取利益的人参与乡村治理，后果是这批以获取利益为出发点的人走上乡村治理前台，造成农民负担进一步加剧，形成乡村治理的恶性循环。

三是村民自治缺乏体制空间。取消人民公社体制之后，由基层农民自发创造的“村民委员会”做法获得中央认同，并迅速成为全国推广的农村治理模式。[12]1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》第二条明确规定村民委员会的基本性质与功能是，“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。按照法律规定，村民委员会不应当承担收取农业税费等国家行政任务。在当时的政策环境下，村民委员会不得不承担包括征收农业税费与执行计划生育政策在内的自上而下的任务，具有民主协商属性的村民自治机制不可能发挥作用。站在农民的角度看，农民不会选举出积极配合政府且具有政策执行能力的强势村组干部。为了避免这一点，必须完成税费“收取”任务的乡镇政府一定程度上会限制村民自治，造成村民自治在实践中落空。

（二）减轻农民负担阶段的乡村治理

2002年全国20个省（自治区、直辖市）进行农村税费改革试点工作，全面降低农业税率、规范农业税收取，2005年十届全国人大常委会决定自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》，全面取消农业税。为了巩固农村税费改革成果，国家又启动农村综合配套改革工作，包括深化乡镇机构改革、加大农村义务教育财政投入力度和改革财政体制等内容。[13]（P247）以2006年全面取消农业税为标志，这一阶段乡村治理的主题是“减负”。与税费改革之前相比，2003年农民负担下降30%，2004年降幅超过50%，2005年下降70%以上，取消农业税之后，农民每年减负总额超过1000亿。[13]（P245）以“减负”为中心的农村改革，推动乡村治理发生巨大变化。

一是改善干群关系，增强农民对国家的认同感。上世纪90年代后期“三农”问题集中爆发，有乡镇基层干部喊出“农民真苦、农村真穷、农业真危险”[14]的口号，各地因为税费收取所引发的干群矛盾时有发生。“三农”问题的根源是较少的农业剩余无法承担乡村治理和农村建设成本的矛盾。上世纪90年代初期国家推行中央与地方分税制以后，地方财政收入占财政总收入比重逐年下降，同时，随着国家现代化事业的推进，基层治理成本和乡村建设任务增加。在此结构下，主要是通过“三提五统”向农民增加摊派来负担农村基础设施建设、乡村教育投入等公共支出。农业和农民没有能力担负起建立一个现代乡村社会的任务，建立现代农村社会的目标与较少农业剩余之间不匹配的矛盾，最终转化为乡村治理矛盾和干群矛盾。农村税费改革经历过从“规范”到“减轻”再到最后“取消”几个阶段，中央最终选择取消农业税费的原因在于，向千家万户农民收取税费所产生的治理成本十分高昂，且征收过程中产生的各种暴力冲突，会损害政权的合法性。取消税费从根子上改变了乡村治理中干部与群众的“对立”关系。通过本轮改革，农民迅速增加了对国家政权合法性的认同，巩固了党的执政基础。

二是推动乡村体制改革。伴随着上世纪90年代以来的农民日渐负担加重，乡村机构也同步膨胀，乡村机构膨胀与农民负担加重存在着恶性循环特征。为了完成税费征收任务，必须增加乡镇工作人员，乡镇机构膨胀进一步提高收费标准和税费收取难度。笔者在湖北宜城市调查发现，税费改革之前仅乡镇城建所一个部门就有22名工作人员。政府向农民征收税费和执行计划生育工作难度大，就通过增加人员的方式来解决，而增加人员本身又增加治理成本，最终转化为农民负担。向农民征收越多，农民的反抗行为越激烈，税费征收难度就越大，这反过来又进一步助推机构膨胀。这个恶性循环结构通过取消农业税来打破。取消农业税之后，乡村治理不再需要多人与千家万户的农民打交道，乡村治理从收费转向服务，乡村体制对应地也发生变动。2000年中共中央国务院下发的《关于进行农村税费改革试点工作的通知》规定的内容，除规范税费征收项目之外，还包括“精简乡镇机构和压缩人员”，要求“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决。要按照政企分开和精简、效能的原则，合理设置乡镇机构，严格核定人员编制，提倡党政干部交叉任职。”一项调查表明，安徽省某县通过税费改革试点工作，全县乡镇政府内设机构减少60%，领导职数减少17.4%，乡镇事业单位站所人员减少64.9%。[15]

三是改变农村公共品供给机制。取消税费这一改革在减轻农民负担的同时，也弱化了乡村治理能力，具体表现在农村公共服务供给方面。税费改革之前，农村公共产品供给维持着“自下而上的体制外供给”[16]模式，取消税费和规范农村“两工”（农村义务工和劳动积累工）制度，则取消乡村治理的资源来源。税费改革之后中西部地区的农村公共产品供给迅速陷入瘫痪局面。湖北部分地区农民将农村税费改革称作“第二次单干”，与之对应的“第一次单干”是家庭联产承包责任制。在“第一次单干”中，家庭联产承包责任制取代集体统一经营，走向统分结合双层经营体制；“第二次单干”是指税费改革改变之前通过收取农村共同生产费和依靠农民“两工”投入来维持农田水利、道路等农村公共产品低水平供给局面。税费改革之后，集体经济组织退出农业生产环节和其他公共产品供给，农业生产陷入一家一户彻底原子化状态。[17]

（三）加强农村建设阶段的乡村治理

农村税费改革的直接成果是减轻农民负担，更实质的意义在于，扭转由农民承担乡村建设成本的格局。税费改革之前阶段所存在的乡村治理矛盾和干群冲突，反映的根本问题是国家在追求现代化过程中，如何对待相对贫困的农民和相对弱质的农业产业。伴随着税费改革的推进，国家不仅改变从农村提取的政策，而且确定反哺农村的基本政策思路。党的十六大以后，我国全面进入“以工补农、以城带乡”的乡村治理阶段。2005年党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，要求“按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设”。至此，乡村治理进入到农村建设阶段。党的十八大以后，生态文明建设被纳入到社会主义建设事业的总体布局中，新农村建设被赋予新内涵，中央提出了“美丽乡村”建设目标。当前农村建设的另外一项中心工作是落实精准扶贫战略。党的十九大报告明确乡村振兴战略，并提出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。新农村建设、“美丽乡村”建设、精准扶贫和乡村振兴等涉农政策主题包含的共同理念是国家积极干预乡村社会，乡村治理因此具备了一些新特征。

一是乡村治理从“悬浮”走向“下沉”。取消税费改革之后，乡村基层组织与农民的制度性联系被切断。在一段时期内，农民从自上而下的政策压力中解放出来，基层干部所承受的政策执行压力也得到释放，农民与基层干部都享受到改革成果。从治理角度看，这种干群关系改善并不意味着乡村治理能力的提升，反而是意味着乡村治理能力的下降。以农村公共产品供给为例，税费改革之前，乡村组织需要从农民那里收取税费，因此必须要为农民提供基本农业公共产品；税费改革之后乡村组织不找农民收费，也就自然而然地丧失向农民提供公共产品的能力。税费改革之后，乡村治理并没有从之前的“收取”走向“服务”，而是走向了基层组织的“悬浮”[18]。一方面乡村基层组织缺乏为农民积极提供服务的动力，另一方面围绕减轻农民负担目标所展开的综合配套改革也弱化了基层组织的治理能力。为了防止农民负担反弹，国家为乡村治理设置多重红线，客观上弱化了基层组织的服务能力。走向建设阶段之后，新农村建设、“美丽乡村”建设和精准扶贫等工作倒逼乡村组织深入到农村内部，乡村治理从“悬浮”重新走向“下沉”。

二是公共财政向农村覆盖。取消农业税费对于减轻农民负担起到了至关重要的作用，国家与农民之间的紧张关系迅速改善，“我国农村经济社会的主要矛盾也发生着深刻的变化：从‘负担沉重’逐步转向‘公共品供给不足’”。[13]（P249）税费时期，农村公共产品和社会服务维持着自我供给机制；进入到乡村建设阶段之后，国家逐步加大对农村公共财政投入，推动公共财政向农村覆盖。持续增加的支农资金投入，带来农村基础设施改善、农民收入增加和农村公共服务逐步健全等显著效果。近年来，随着城乡一体化战略推进和精准扶贫攻坚战打响，财政支农资金进一步增加，2010年全国 “三农”财政支出为9649.41亿，占全国财政总支出10.74%，2015年增长到22128.9亿元，占全国财政总支出12.58%（见表2）。公共财政向农村覆盖意味着国家承担农村公共管理成本，国家政权通过财政手段向农村基层渗入，大量财政资金投向农村本身就会带来乡村治理变化。

三是乡村治理走向分配型动员模式。财政资金下乡带动乡村治理“下沉”，改变减负阶段造成的政权“悬浮”状况，乡村建设阶段的乡村治理“下沉”与税费改革之前的政权“下沉”存在很大差异。前一阶段乡村治理“下沉”主要是从农村提取资源和执行计划生育强制措施，站在农民的角度看，这一阶段的乡村治理是控制农民的行为，甚至触动农民利益。农村建设阶段的乡村治理要么是国家直接为农民提供公共服务，要么是国家通过资金配套措施激励农民自我组织进行建设，本质上都是国家向农村输入资源，这一阶段的乡村治理的目标是通过资源输入来激发农民参与，属于资源分配下的农民动员。

表2 2010—2015年中国“三农”财政支出构成情况

三、当前阶段乡村治理的定位与重点

（一）当前阶段乡村治理的总体定位

乡村治理通常被理解为针对农村政治与行政体制、具体政策和制度及其实践过程等。这是狭义的乡村治理。狭义的乡村治理研究忽视具体政策和具体制度的目标所指，悬置影响和决定具体乡村治理工作的宏观背景，这种狭义的乡村治理研究通常变成技术化研究。乡村治理本质上属于国家追求现代化的战略目标在农村领域的体现，从广义上研究乡村治理，不仅要研究具体的农村政策和农村社会治理过程，而且要研究这些具体治理现象背后的总体目标。“三农”发展方向以及“三农”工作在经济社会建设全局工作中的定位，是开展具体乡村治理工作的前提。

乡村治理是国家治理社会的一部分，服从国家追求现代化的总体目标，乡村治理随着经济社会总体形势不断调整。[19]中华人民共和国成立之初，国家迅速将权力体系向乡村基层延伸，巩固了政权基础，也通过特定的城乡二元制度设置从农村获得工业化的物质资源。[20]改革开放以后，我国乡村二元结构继续延续，“三农”问题反映出农民在国家追求现代化过程中的边缘地位。2000年以后的乡村治理调整可理解为国家对长期以来由农民担负现代化成本的体制的调整，之后又逐步开启“以工补农、以城带乡”、城乡统筹和城乡一体化发展战略，表明国家试图通过制度调整将农民纳入我国正在加快推进的现代化进程中。当前阶段乡村治理的总体目标是缩小城乡差距、消除城乡差别和让农民分享现代化成果，新农村建设、“美丽乡村”建设和精准扶贫工作等属于上述战略的具体落实。

农民在经济社会建设中所处的地位最直接地表现为城乡关系，直到当下，城乡不平等依然是制约我国乡村治理的主要矛盾之一。目前乡村治理进入农村建设阶段，同时国家又开启新城镇化战略，乡村治理面临的基本形势是国家一方面加大农村资源投入和建设力度，另一方面市场力量吸引人财物自动流向农村。城镇化又是我国追求现代化必须要经历的过程，如此一来就产生的一个根本问题是，如何定位农村建设和实施乡村振兴，以及如何定位乡村在新型城镇化战略中的位置。可见，明确城乡关系定位成为推进乡村治理和设计具体政策的根本前提。

乡村建设的第一种思路是机械式地消灭城乡差别。对于城乡关系，当下社会上流行着一种观点，认为我国的“城市像欧洲、农村像非洲”，因此需要国家继续加大对农村的投入力度，最终取消城乡之间的差别。这种思路是机械式地理解我国城乡关系，全世界的规律是当一个国家从发展阶段走向发达阶段时，必然会经历一个城市优先发展的过程。只有当城市化达到一定阶段之后，农村人口大幅减少，才可能进入城乡无差别阶段。城乡一体化在高水平城市化的基础上才能实现，在城市化初级阶段一味强调取消城乡差别，不符合现代化发展规律。

乡村建设的第二种思路是辩证地处理城乡关系。中国当前城市化水平依然不高，继续优先进行城市建设是国家追求现代化必须坚持的战略选择。同时，要通过政策手段来扩大农民对现代化成果的共享，比如实施公共财政向农村覆盖，提高“三农”投入在财政中的比重等。当前阶段客观存在的城乡差别无法从根本上消除，任何一个国家在城市化发展阶段都必然会出现农村发展相对滞缓的局面。当前中西部地区出现农村相对滞后趋势与我国城镇化的加速推进，属于我国现代化建设不平衡的两极。对此，国家应当制定农村底线建设战略，为农民提供相对公平的公共服务，为农民的生产生活建立基本秩序。乡村建设应当定位于缩小城乡差距而非取消城乡差别，与之对应的乡村治理要围绕着农村底线建设目标展开。

（二）乡村治理的重点内容

中国经济社会建设取得巨大成就的奥秘之一是，一方面城市作为发展极，发挥中国追求现代化的引擎作用；另一方面农村作为稳定极，起到社会风险控制作用。这种一阳一阴的城乡二元结构，构筑起中国现代化事业又快又好推进的基础。积极实施乡村振兴战略，落实农村底线建设是要保持和发挥农村作为中国现代化稳定器和蓄水池的功能。[21]立足于这一总体定位的乡村治理工作，应包括以下几方面重点内容：

一是优化资源输入农村的方式。目前每年投向农村的财政资金超过两万亿，资源输入和资源分配属于乡村治理的核心工作内容，包括各种涉农项目落地、扶持和补助资金分配等都离不开乡村组织和农民的积极参与。与向农民征收税费相比，资源输入所产生的治理难度尽管较小，但资源输入方式不完善本身也会影响治理效果。以农村低保政策为例，各地经常发生因低保分配引发的社会矛盾甚至上访行为。完善资源输入机制，不仅能提升财政资金投入效率，而且能助力乡村治理能力的增强。

二是完善乡村治理组织架构。这方面的工作具体包括乡村关系设置、村庄关系设置、村组干部职能定位、村组干部选拔制度、村民自治决策机制等。近年来，一些地方政府推行村组合并、撤村并组、撤村并居、取消小组长、建立村庄理事会等一些做法，既产生出一些成功经验，也发生过改革失败。乡村治理是在熟人社会中完善，熟人社会关系基本稳定，乡村治理结构才会保持稳定。

三是坚持农村土地集体所有制。土地是一切经济社会活动发生的基础，农村土地集体所有制及其运行过程具有很强的治理内涵。《土地管理法》《土地承包法》和《村民委员会组织法》等明确规定集体土地所有权要按照村民自治原则行使。管理集体公有土地属于村民委员会组织和集体经济组织的重要职能，农村土地属于集体成员共同拥有，土地权利和土地利益配置属于集体内部最重要的公共治理活动。[22]目前土地制度改革是农村综合改革的重要内容，也是乡村治理的重要工作，坚持农村土地集体所有制是推动农村土地制度改革必须坚持的底线，也是开展相关治理工作必须遵循的基本原则。

四是理顺政经关系。农村集体资产产权制度改革和完善农村集体经济组织运行原则，是农村综合改革的另外一项重要内容。相关改革基本方向是通过农村集体资产的股权量化，建立集体成员共有的产权制度，同时推进政经分离，建立集体经济组织的独立法人制度。这些改革将剥离目前农村政经合一关系，对乡村治理产生深远影响。

五是完善农业治理机制。农业是农民的生存根基，未来较长一段时期内，中国依然有数量庞大的劳动力留在农业生产领域。人多地少局面将继续保持，这是推动我国农业现代化必须考虑的前提条件。不同的农业治理机制，决定有限的农业生产机会和有限的农业生产剩余归资本还是农民所拥有。同时，完善农业治理机制要强化乡村组织为分散农民提供农业公共产品和农业公共服务的能力，真正建立起统分结合的双重经营体制。

六是落实精准扶贫工作。为实现建设全面小康社会，中央确定到2020年消除贫困的扶贫工作目标。目前落实精准扶贫战略是各地的中心工作，尤其是在贫困人口较为集中的中西部地区，全部乡村治理工作都是围绕着精准扶贫展开的。如何真正实现扶贫资源精准有效对乡村治理能力产生巨大考验。

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