国家治理体系现代化视阈下的基层干部激励机制构建

2018-03-26陈元中

长白学刊 2018年3期

陈元中

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁 530006）

从党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，到党的十九大明确要求在本世纪中叶“实现国家治理体系和治理能力现代化”，明确了完善和发展中国特色社会主义制度，全面建设社会主义现代化的重要任务。习近平总书记指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]其中，基层干部激励机制是“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”的重要组成部分，完善和发展基层干部激励机制是推进国家治理体系现代化的一项基础性工作。从落实“八项规定精神”、开展“党的群众路线教育实践活动”以来，以物质激励为主兼用各种潜规则的基层干部激励机制已经被叫停，各地在探索激发基层干部动力、克服不作为现象的过程中，遇到了制度瓶颈，在国家治理体系现代化进程中，基层干部激励机制面临着理论创新、价值功能调整和兼容性机制构建等紧迫问题。

一、国家治理体系现代化背景下的激励理论创新

制度创新始终会寻求理论的支持，而选择符合制度价值取向的理论则是制度创新成功的前提。国家治理体系现代化背景下的激励机制构建，需要先进的理论作指导。

当下流行并被广泛运用的激励理论，源于西方社会心理学和管理学从20世纪40年代以来先后对人的需求和期望进行实验得出的理论概括，其理论形态大体上可以分为三类，一是内容激励理论。最著名的是马斯洛的需求层次理论，认为人依次有生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要和自我实现需要，当一种需要得到满足，针对这种需要的激励机制就会失去功能。奥德弗提出人本主义的需求ERC理论，认为人的核心需求有三个方面：生存、关系、成长，三者不存在层次递进关系，当人的需求不能实现时，就会降低自己的要求，出现“倒退模式”，而当人的需求得到满足后，需求强度还会提高。戴维·麦克利兰强调成就需要的重要性，认为争取成功是生存需要满足后最重要的需要，与之相联系的还有享有权力和发展人际关系的需要。赫茨伯格认为应当在传统激励因素以外，改善工作环境和注重保健，这就是所谓“双因素”激励理论。二是过程激励理论。主要有弗鲁姆的期望理论、亚当斯的公平理论。期望理论认为，目标激励作用的大小取决于目标期望实现后的价值高低，激励作用=期望概率×目标效价。公平理论强调付出与回报的平衡。三是行为修正激励理论。包括亚当斯的避免挫折导致消极影响的挫折理论，斯金纳的注重行为结果对动机反作用的强化理论，海德关注人的内部因素与外部环境作用的归因理论。三类激励理论共同完成了对人的行为动机、行为过程和行为结果的全方位关注。

毋容置疑，以上激励理论把握了人的需要、动机、目标和行为之间的逻辑关系，从而明确了激励的出发点和着力点，对于构建我国基层干部激励机制具有重要的借鉴意义。但是，这些理论都是建立在雇佣关系基础上的社会心理考察所得出的结论，具有个体的“微激励”和“弱激励”[2]特点，即使是西方用于公共管理部门激励的“公共官僚模型”[3]也没有很好地处理公共激励与个人激励的关系，可见，西方激励理论显然不能满足我国基层干部激励机制构建的要求。国家治理体系现代化条件下的基层干部激励具有治理现代化、激励组织化、运行体制化的特征，为激励理论创新提供了新的视角和要求。

一是治理现代化。党的十八届三中全会以来，我们党把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，其中，在全面从严治党、全面净化政治生态背景下，加强基层干部激励机制建设以激发基层干部动力是一项重要任务。激励机制构建必须遵循治理现代化的要求，一方面要实现制度现代化。与西方激励理论建立在科技现代化基础之上不同的是，我们的激励理论必须以国家治理体系现代化理论为指导，纳入人们称之为“第五个现代化”的制度现代化体系之内。另一方面要体现政治现代化。国家治理现代化“实际上就是政治现代化”[4]，激励是激发干部动力进而实现公共权力的高效运行，是社会政治生活中的治理行为，因此，治理制度是一种政治上层建筑，具有社会主义价值属性，习近平总书记明确要求“把国家治理现代化与建设社会主义核心价值观直接联系起来，国家治理体系现代化包括价值体系现代化。也就是说，国家治理现代化不仅有社会主义的制度属性，还有社会主义的价值属性”[5]。可见，中国特色社会主义的干部激励还具有价值导向和教育功能，是治理现代化即社会主义政治现代化的内在要求。

二是激励组织化。对基层干部的激励，是党组织加强基层执政骨干队伍建设的重要措施，不仅在于通过激励调动基层干部干事创业的积极性，实现党在不同历史时期的目标任务，同时着眼于使干部在积极的工作状态中得到成长和发展，按照十九大的要求，建设一支高素质专业化基层执政骨干队伍，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。高度组织化还体现在国家治理现代化条件下的基层干部是党和政府组织成员，一方面由中央、地方和基层各级党组织以及政府机关统一制定激励制度和政策，保证治理的统一性；另一方面，基层干部是领导者和管理者，既有“经济人”的利益需要，作为 “政治人”又有社会主义核心价值观的“现代政治价值”[6]取向，既有自然人的利益诉求，又有基层干部的使命担当，在实现党的奋斗目标和完成各项任务中有一种主人翁的自觉性，这与西方激励理论关注的对象主要是雇员（如赫茨伯格的双因素激励理论就是在对美国匹兹堡地区的二百名工程师、会计师进行调查基础上形成的）不可同日而语。

三是运行体制化。治理体系现代化的“治理”不同于“统治”和“管理”，在权力运行中，既坚持民主集中制原则，又充分发挥权力主体的治理作用，具体来说，在基层干部激励机制方面，坚持政治上高度集权和行政体制上适度分权激励相结合，这就是政治要求、价值取向和方针政策等方面“令出中央”，具体贯彻落实则“事在四方”，既实行从上而下的激励，即国家、地方、基层分别在宏观政策导向激励、中观绩效考核激励和人文关怀激励等方面发挥体制化整体作用，这与西方激励理论立足于各自为政的公司激励而缺乏体制功能的激励，和公共管理部门“公共官僚模型”激励不可相提并论；同时，还要发挥各级地方和基层组织的自主权和自由裁量权，在横向平行治理中发挥激励功能。

总之，正如习近平总书记指出的，“我们推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要学习和借鉴人类文明的一切优秀成果，但不是照搬其他国家的政治理念和制度模式，而是要从我国的现实条件出发来创造性前进”[7]。因此，在国家治理体系现代化进程中，必须在借鉴别人思想和经验的基础上，不断深化改革，推进激励理论创新，加强基层干部激励机制建设。

二、国家治理体系现代化进程中的激励价值功能调整

在制度变迁中，价值目标引导制度创新，决定制度功能，而治理现代化进程中的价值目标选择引导和决定着治理体系包括激励制度的功能调整和发挥。

（一）治理体系现代化的激励价值

1.治理体系现代化中激励的政治价值导向

治理体系包括治理价值、制度和政策。价值目标是行为的重要动力，主导着治理制度、机制和政策，国家治理现代化必须把握现代政治价值这个灵魂，这就是社会主义核心价值观[6]，正如习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上所指出的，“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”[8]。社会主义核心价值观主导和支配着治理体系和治理能力，引导激励价值取向，凝聚基层干部的理想信念，尤其是“爱国、敬业、诚信、友善”的价值充分体现了国家治理现代化对基层干部的要求，成为基层干部投身社会主义现代化建设的重要精神力量。这就要求我们在构建基层干部激励机制中必须坚持以社会主义核心价值观为导向，引导基层干部确立“现代政治价值”取向，强化干事创业的正能量，不能将自然人的个人需求层次关系和“经济人”的输出与回报关系作为激励机理，搞物质刺激的价值引导，那样就会偏离“推进治理体系和治理能力现代化”的方向。

2.治理目标调整中的激励价值选择

国家发展中的治理目标和对干部的考核评价目标直接影响着干部激励机制的价值选择。“从根本上说，国家治理的目标就是要让人民幸福、社会和谐、国家富强。”[9]而“中国的国家治理价值目标的实质就是要把握好公共性与效率的平衡”[10]，“公共性”就是要求提供公平的政策、产品和服务，因此，“公共性与效率的平衡”说到底是公平与效率的平衡。公平与效率平衡是经济社会稳定健康发展的重要杠杆，处理好公平与效率的关系是衡量一个国家治理能力的重要标志，因此，国家治理体系目标的实质主要是围绕着公平与效率之间的关系展开，而基层干部激励价值由此可以确立。

中华人民共和国成立60多年来，国家管理和治理目标经历了几次调整，激励价值取向和机制也随之而变迁。一是公平性治理目标下的政治荣誉型激励。初期，国家管理的目标是在废除私有制，建立社会主义公有制，由国家控制和分配资源与价值的基础上，实现经济建设“大跃进”；分配上追求社会公平，其结果将公平变成了平均主义。这个时期主要借助革命胜利的惯性和依靠政治动员的方式，在组织广大人民群众和干部开展“劳动竞赛”基础上进行精神鼓励，在片面追求公平性治理目标下，形成了政治荣誉型激励机制，政治荣誉是激励的重要价值选择。二是效率性治理目标下的物质刺激性激励。改革开放后，打破“大锅饭”，克服平均主义，解放和发展生产力，提高效率成为一个时期的国家治理目标，经济发展追求增长速度；分配上坚持“效率优先”，党的十五大提出“坚持效率优先、兼顾公平”，党的十六大强调“初次分配注重效率，再分配注重公平”，党的十七大要求“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，虽然分配政策有所调整，但实质上都突出了“效率优先”原则；干部绩效考核以GDP为导向，用物质刺激干部积极性成为“以GDP论英雄”时期激励的重要价值选择。三是兼顾性治理目标下的兼容性激励。党的十八大以来，发展理念和发展战略发生重大转变，明确了“五位一体”和“四个全面”的发展战略；分配上要求“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”；干部考核方面，中共中央组织部2013年12月6日颁发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确规定“选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄”，要完善政绩考核指标和对政绩进行综合分析，兼顾经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等“发展性”和资源消耗、环境保护等“约束性”考核，兼顾重当前的“显绩”和打基础利长远的“潜绩”的辩证性考核，催生了兼容性激励价值选择。治理现代化必须充分体现现代价值，包括现代政治价值和治理价值目标，引导治理结构，决定和发挥治理功能。

（二）激励价值目标引导激励功能调整

机制是事物构造形式和相互关系构成的运行机理，激励机制由体制、制度和环境相互作用进而拓展和激发动力源。治理现代化条件下的激励价值目标引导治理体系调整激励功能。

1.体制的激励调整

如前所述，我国治理具有治理现代化、激励组织化、运行体制化的特点，在国家治理体系中，形成了具有高度组织化的中央、地方、基层等激励体制。在治理现代化场域中，各级党委和政府组织应发挥各自不同的激励功能，即国家坚持政策导向型激励，把握激励的价值导向；地方实行绩效考核型激励，实现激励的价值目标；基层实施人文关怀型激励，把激励价值和政策落实到每一个干部身上，综合体现激励的实际效果。在治理现代化进程中，“治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制更多体现工具理性”，“治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的”[11]。这就要求国家要注重发挥地方和基层组织的自主权和自由裁量权，加强各地激励的针对性，发挥参与多元化的治理现代化功能。

2.制度的激励调整

“适应性”是治理现代化进程中激励制度调整的内在要求，国家治理价值目标的改变，需要制度有效地发挥“使个体层面的理性与集体层面的理性相协调”[12]（P9），并作为一种“公共产品”释放出强烈的“外生”变量，激发基层干部的动力。国家治理现代化（包括全面从严治党）条件下的制度激励调整，要注重正激励与负激励并行，宏观与微观激励并举，尤其是制度供给中真正做到向基层倾斜。同时要防止两种倾向，一是防止片面对基层干部的“经济人”假设而引导其追求利益最大化，要充分发挥意识形态的主导和现代政治价值的引导作用，并充分相信基层干部的政治觉悟；二是防止制度改革中出现的不协调问题，在构建全面从严治党的制度体系并扎紧制度“笼子”的同时，还要制定激发和释放基层干部干事创业的动力，防止干部不作为和懒政的制度。

3.环境的激励调整

大量事实告诉我们，体制和制度的调整不一定立即改变人的行为，这是因为环境会对人的行为产生深远影响，其中最重要的是文化环境。因此，在治理现代化进程中，一要进一步优化政治文化环境。党的十八大以来，政治生态不断净化是我国政治现代化和治理现代化的重要成就，全面从严治党、净化政治生态永远在路上，要按照党的十九大的要求，“严肃党内政治生活，严明党的纪律，强化党内监督，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态”[13]（P18），坚持干部选拔任用的正确导向，用“积极健康的党内政治文化”给基层干部提供正能量。二要营造健康的社会文化环境。中国文化传统中，学而优则仕和官本位的文化影响虽然还存在，但是，在基层这种文化氛围已经比较淡薄，实际上出现了以收入作为评价社会地位的文化现象，基层干部付出大而待遇低，其贡献和社会地位得不到社会的承认，造成了对基层干部的伤害，在调研中发现一些地方基层干部尤其是乡镇干部流动性较大与此有关。还有一种观点认为基层干部是没有什么业务能力的“万金油”，只是凭借手中的权力指手画脚，对基层干部尤其是乡镇干部的敬业精神和管理能力缺乏了解和尊重，在一定程度上打击了基层干部的自尊心和积极性。因此，在完善激励政策和措施的同时，还要营造良好的社会文化环境，尊重基层干部的敬业精神、专业能力和社会贡献，增强环境的正激励。

三、适应治理现代化的基层干部激励机制构建

国家治理体系现代化中的激励，是一个由激励价值、激励机制和激励功能构成的动态过程，激励价值和激励功能的调整和实现，依赖于构建科学的激励机制。

与西方国家文官不同，中国基层干部队伍是社会政治系统中一个相对独立的群体，具有政党的使命感和政治归属感，是党的基层执政骨干力量，同身边普通群众相比较，他们工作发展在体制内，这种组织属性本身就有无可替代的激励作用。因此，对基层干部显然不能用一般的激励方式，而要根据治理现代化、激励组织化、运行体制化的特点和现代政治价值取向及兼顾性治理目标要求，在推进基层干部激励方式创新中，解决好以下几个比较突出的问题。

（一）组织目标与个人追求统一

目标激励是激励理论中常用的基本方法，而对于具有政治组织属性的基层干部的目标激励，就要十分注重组织目标与个人追求的统一。因为基层干部都是在体制内承担不同的工作职责，日常工作看起来是完成具体的工作任务，实质上是为实现组织目标而努力工作，人民论坛调查中心得出的结论是，“93.68%的受访党员干部认为缺乏干事创业动力会影响国家的前途命运”，“为了完成上级和领导交办的任务”[14]是干部干事的主要动力来源之一，说明党员干部深刻地认识到干事创业就是实现国家的大目标，是完成本单位的目标任务。基层干部在完成组织目标的同时，还有自己的个人追求，把组织目标与个人追求即“大目标”与“小目标”统一起来是治理现代化的内在要求。为此，一要强化目标认同。强化目标价值认同，使广大基层干部在工作中深刻感受到，实现组织目标既是完成党的事业，是干部的使命、责任和义务，同时也是在促进干部自身的发展，而不只是为了完成领导交代的任务。二要实现目标量化。目标是行动的最大理由，要把社会主义现代化建设的总目标、总任务与本地本单位目标任务统一起来，把组织目标与干部自身长远发展目标和近期工作目标统一起来，使基层干部看到工作的价值，对目标前景充满信心。三要优化目标考核。目标考核关键要实，既不能走过场，也不能设立名目繁多、导向不正确的考核，更不能搞过多过滥、“一票否决”泛化的考核，那样只会增加与基层干部工作目标无关的迎考迎评负担，不但起不到激励效果，反而会严重挫伤基层干部的工作积极性。

（二）制度供给与干部期望相应

政治现代化要求治理专门化，而专门的激励部门和激励制度与政策是治理现代化的重要内容，“有效制度供给是国家治理体系现代化的内在要求，也是决定国家治理体系现代化的关键变量。”[15]同理，按照治理现代化的要求创新激励机制是激发基层干部动力的“关键变量”，直接关系到基层干部积极性的制度供给要做到与基层实际相结合，与干部期望相呼应。为此，一要加强相关制度的衔接。落实“八项规定精神”、开展“党的群众路线教育实践活动”以来，废除了基层干部下基层到农户办事可以报销小礼品等灵活性政策，取消了地方出台的有关物质激励（如下乡补助、乡镇干部住乡补助、完成紧急性特殊性工作任务进行奖励等）政策，这对于加强反腐倡廉，清理灰色地带，废除潜规则十分必要，但是，同时要有针对性地制定解决基层干部工作和待遇、便于基层干部开展工作的相关政策，这既是基层干部目前反映比较普遍的诉求，也是治理体系现代化的具体要求。二要赋予地方尤其是基层一定的自由裁量权。基层干部既存在地区差异，又有县市区机关干部与乡镇干部的不同，在执行统一工资政策情况下，应当允许基层在执行国家相关政策中根据情况有适当的自由裁量权，如村组分散且交通条件差的地方在车补政策上可以适当提高，调查中发现，乡镇干部对此要求比较强烈。三要给基层执行制度提供保障。治理现代化要求提高执行制度的能力，但是，由于有些基层经济条件差，国家和地方的有些激励政策无法落实，如乡镇干部下乡补助，有的地方政府规定每天40元，但是由于基层经费困难，实际落实每天不到30元；有的乡镇干部因为乡镇经费紧缺已多年没有参加业务培训，他们都希望通过参加学习培训提高自己。因此，要贯彻习近平总书记关于“要关心和爱护广大基层干部，为他们创造良好工作和成长条件”[16]的精神，提供必要的支持，帮助基层干部解决实际困难。

（三）物质激励与精神激励并举

党的十八大以来，我国正在由片面追求GDP而实行物质激励方式向兼顾治理目标下的兼容性激励转变，其中的重要内容就是要实行物质激励与精神激励并举。全面从严治党、全面净化政治生态、弘扬社会主义核心价值观与进行必要的物质激励并不矛盾。习近平总书记在贵州调研时指出，“基层干部是加强基层基础工作的关键”，要“保障他们的合理待遇，帮助他们深入改进作风，提高发展经济能力、改革创新能力、依法办事能力、化解矛盾能力、带领群众能力，引导他们扎根基层、爱岗敬业、争创一流。对基层干部中的先进典型，要大力宣传表彰”[16]。习近平总书记还在对“全国优秀县委书记”廖俊波同志先进事迹作出的指示中，要求“各级党委和政府要关心这些优秀基层干部的家属，满腔热情帮助他们解决困难，特别是要把他们的老人和未成年子女照顾好。这项工作，要有专人负责、专人落实”[17]。总书记的这些讲话和批示，包含了对基层干部要进行发展激励、事业激励、信任激励、荣誉激励、待遇激励、环境激励、人文关怀激励的精神，要求物质激励与精神激励相结合，实行兼容性激励机制，调动基层干部干事创业的积极性。

（四）问责鞭策与容错激励并行

在推进全面从严治党、净化政治生态中，防止权力腐败的“制度笼子”扎得越来越紧，规范党员干部行为的制度体系不断完善，并出台了《中国共产党问责条例》，以问责倒逼责任落实的方式鞭策干部严格约束自己、执行党的路线方针政策、完成目标任务，这无疑增大了干部干事创业的外在压力，对失责干部进行问责追责是全面从严治党的内在要求，这是一方面；另一方面，全面深化改革，需要涉险过滩，开创性地开展工作，需要冒险担责，难免会出现失误，这就需要制定容错纠错机制为改革创新的干部保驾护航，以调动基层干部干事创新的积极性。总之，实行问责鞭策与容错包容并行的激励机制，是治理体系现代化的重要任务，目前，问责机制执行的力度比较大，而执行容错纠错机制则相对滞后，应当尽快建立健全容错纠错机制，尤其是积极探索在执行中对容错的把握尺度，使之与问责机制并行，对基层干部既有问责的鞭策，又有容错的保护，共同发挥对基层干部的激励作用。

综上所述，推进国家治理体系现代化是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要精神，为基层干部激励机制建设提供了科学的理论指导，对基层干部的激励，既要兼顾干部是“经济人”的利益诉求，同时要把握体制内干部作为“政治人”的现代政治价值追求，在国家治理目标引导下，调整体制、制度和环境的激励功能，尤其是要充分发挥地方和基层的作用，按照全面净化政治生态和治理现代化的要求，辩证地解决激励制度建设和执行中容易出现的畸轻畸重的问题，加快完善基层干部激励机制，为进一步激发基层干部干事创业的动力提供体制、制度和环境支持。

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01.

[2]J.Tirole.“The Internal Organization of Government”，Oxford Economic Paper，vol.46，1993，pp.1-29.

[3]W.A.Niskanen.Bureaucracy and Representative Government，Chicago：Aldine Atherton，1971，p.151.

[4]俞可平.国家治理现代化的若干问题[N].福建日报，2014-06-08.

[5]杨光斌.习近平的国家治理现代化思想[J].行政科学论坛，2015（2）.

[6]杨光斌.实现国家治理体系现代化的关键是什么[J].人民论坛，2017（9）.

[7]习近平：牢记历史经验历史教训历史警示为国家治理能力现代化提供有益借鉴[EB/OL].人民网,http://cpc.people.com.cn/n/2014/1014/c64094-25827156.html.

[8]习近平.推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].人民网，http://politics.people.com.cn/n/2014/0217/c1024-24384975.htm l.

[9]燕继荣.国家治理目标构成论[N].北京日报，2017-09-04.

[10]高小平.论我国国家治理体系的价值目标[J].行政管理改革，2014（12）.

[11]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].人民网，http://theory.people.com.cn/n/2014/0227/c83859-24485027.htm l.

[12][美]杰克·奈特.制度与社会冲突[M].周伟林，译.上海：上海人民出版社，2009.