社会治理视野下的公务员行政责任伦理建设路径

张东晔 张 顺

（1.东北师范大学政法学院，吉林长春 130000；2.北华大学法学院，吉林吉林 132013）

改革开放以来，我国治理模式逐步与国际接轨，显现出大国风采，具体表现为从社会管理向社会治理转型。2018年3月国家监察委员会在北京的挂牌成立，更是推动我国社会治理走上了新的台阶。同时，民众的公民意识不断觉醒，表现为积极监督政府公权力的行使和维护自身利益。在该形势下，社会结构逐渐趋于稳定和完善，市场结构更趋合理，各种社会组织都参与到政府决策中，因而公务员的职业行为和职业伦理也在发生变革。政府和民众要求公务员积极履行义务，并在做好本职工作的基础上维持社会稳定发展。但公务员同样面临着诸多价值观冲突和决策难题，社会坏境及个人性格都将影响其在职业道德或个人利益中的抉择，因此，应当从严格社会环境及制度和发展个人素养两方面入手，建立社会治理视野下的公务员行政责任伦理。

一、理论概述及文献综述

在此，基于社会治理视角分析当前我国公务员面临的行政责任伦理困境，从而探索相应的应对策略，并对社会治理与行政责任伦理的内涵形成初步认知，在对相关文献进行大致梳理的基础上构筑坚实的理论基础。

（一）社会治理概述

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次使用社会治理概念。要充分理解社会治理的含义需先厘清它与社会治理的不同意义。自1998年以来，我国政府文件中一直使用“社会管理”一词以表示维持社会稳定运行的方针手段［1］。从广义上讲，社会管理是处于社会结构最顶层的掌权者对社会制度、社会运行方式做出的强制性规定或非制度性规定以使社会良性运转，它从某种程度上代表着政府权能的扩张。从狭义上讲，社会管理指在特殊背景下由政府管理某些无法划归其他专门部门的公共事务。我国政府报告语境下的社会管理通常是广义层面上的，如党的十九大报告将社会管理与国家治理并列［2］。而社会治理是指政府为平衡不同社会利益和调和冲突而持续进行的社会行动，该行动将多个社会机构联系起来使得它们在交互的过程中达到利益平衡状态，由此可知，社会治理具备四个特征：一者，社会治理的前提是利益团体的冲突，因而就将政府权能收紧到该特殊状态或背景。二者，社会治理是持续不断的过程。它将在动态中调和各社会机构的矛盾，并一直处于螺旋上升的过程中。三者，社会治理重在“理”，即原本的社会规律和社会自身恢复能力，而政府的作用更多是借势于“理”，以此调和矛盾［3］。四者，社会治理强调组织和个人的多元力量，即在治理中不同阶层和群体都能够参与解决矛盾的过程且各方利益可以得到协调。

综上所述，社会管理与社会治理的差异主要体现在以下四个方面。首先，两者涉及的主体不同。社会管理概念强调政府的强势主体作用，它更倾向于由政府机关做出决策或规定，而其他社会组织和个人只能充当被动服从的角色。社会治理概念则强调多元主体的交互作用。政府在其中的权能被弱化，同时社会组织机构和个人被赋权，在治理过程中多元主体均有发声和影响决策的权利，但政府仍是其中相对强势的权力主体。其次，运作过程不同。社会管理是政府根据社会发展趋势制定方针的决策过程，诸多社会机构都是被管理的客体而较少有发言权。社会治理则充分尊重其他社会机构的权利，将社会事务交由各主体共同讨论解决，最终形成顾及多元利益的解决方式，这体现了政府权能的下放。再次，责任主体不同。社会管理中的责任主体主要是政府机构，它从社会发展的角度出发制定政策规定，然而通常难以顾及普通民众的短期利益。社会治理的责任主体是多元的，政府机构将责任分散到各社会机构中，由多元主体完成政策的制定。最后，落实的方式不同。社会管理是由政府出台强制性制度以满足公众诉求。社会治理中的政策是由多元主体共同协商讨论的，其管理方式等必然涉及多个方面，因而可由各主体分别管理分内事务。通过上述比较分析，可将社会治理简述为多元责任主体为解决社会事务而进行的互动协商过程。

（二）行政责任伦理概述

行政责任伦理是从伦理学的视角分析行政责任理论，从而对行政责任加以伦理约束，因此要理解行政责任伦理首先需要理清责任及行政责任的概念。学界通常将责任分为三个层面，一是承担某角色或职责的人有做出相应行为的义务；二是具有特定身份的人有推动某事件发生或促成某结果的义务；三是未完成约定之内的义务而造成不良后果时所需承担的责任［4］。在英文语境下，责任则通常指角色责任和义务责任，即承担某种角色后所应执行的行为和有完成特定义务的责任。而行政责任则是针对行政人员也即公务员而言的，具体来说包含三个层面：一是公务员在工作岗位上有完成某项具体任务的责任；二是公务员作为政府工作人员有维护社会稳定的义务；三是未完成相应工作任务或造成不良后果时需承担相应责任。同时行政责任还可细分为四个方面，首先是政治责任，即公务员必须为国家和政府服务。其次是职业责任，即在行政任务分工协作中必须完成分内的工作。再次是法律责任，即公务员在履行职业责任时或未尽职履行职业责任而导致触犯法律需给予相应的法律处罚。最后是伦理责任，即公务员在履行职业责任时未尽到应有的道德责任或违背行政道德时需承担道德评价的负性后果。

随着社会结构的复杂化和社会形态的扩张，不同个体所扮演的角色逐渐多样化，因而其作为某一角色的价值观经常与其他角色的价值观出现冲突。在价值观呈现多元化的情况下，人们不再遵循单一价值观而是在不同情境和不同角色下选择不同的价值观，进而造成了价值体系的混乱状态。而库珀正是在这种社会背景下首次提出了行政责任伦理理论，以期能够帮助公务员重新树立合理的价值体系［5］。他认为，行政责任实际是由社会大众期望的行政角色和公务员自身的伦理选择组成的，并将两者分别称为客观责任和主观责任。客观责任不以公务员的意志为转移，它是由法律、社会期望等相对客观因素决定的。主观责任则由公务员的责任感和道德意识等主观因素决定，它体现着公务员的道德修养。同时两者间存在着密切的联系，客观责任能够被内化为公务员的主观意识进而影响其行政行为，而主观责任又将反作用于客观责任，推动其人性化的发展［6］。因此行政责任伦理就是将客观的法律法规等内化为行政人员的职业道德，使其在执行政务中形成相应的行为准则。

（三）文献综述

刘志坚、宋晓玲在《论政府公务员行政责任实现不良及其防控》中提出，我国公务员行政责任存在一些较为突出的问题，包括实现不能、实现错误、实现瑕疵等。以“官本位”为代表的传统思想观念束缚、行政伦理失范、相关体制不良、行政责任本体制度不健全以及相关监督与救济制度不完善，则是公务员行政责任实现不良的主要成因，政府应采取相应对策，以切实保障公务员行政责任的有效实现［7］。曾浩、孟桢在《行政伦理视角下公务员行政人格权责一致的新途径》中提出，腐败问题作为“全球性灰色瘟疫”，不仅是一个历史问题，也是一个世界难题。如果仅仅把反腐败完全寄托在制度和法律建设上，显然是不够的。只有把制度、法律建设与行政伦理建设结合起来，才能在内外多个角度上实现抑制腐败的目标［8］。谢文新在《国外公务员行政伦理制度建设对我国的启示》中介绍美国、新加坡等国家行政伦理的法制化内容及独立的行政伦理关系体系,并以此为背景，对比、研究中国公务员行政伦理制度建设的现状及存在问题；最后提出深化对公务员伦理制度建设迫切性的认识、构建我国行政伦理制度完整体系和实行公务员财产申报制度等政策建议［9］。国内学者将反腐工作研究上升到了新的高度。这里认为，重新审视道德伦理在行政人格塑造中的积极作用,创新行政人格权责一致的途径,对遏制腐败必将产生积极的效果。

罗曼达斯（N Romandas）在《罗马尼亚公务员责任与欧洲公民仆人责任之比较》（Comparation between the Responsibility of the Romanian Public Servant and the Responsibility of the European Civic Servant）中提出，公职人员道德法要求主权超越个人利益，这会引导公职人员服务于法律，而不是为了自身利益。公务员的法律制度，包括对他们的错误或与他们所担任的公职有关的责任问题，具有预防和执行作用［10］。达米尔·朱拉斯（D Juras）在《克罗地亚法律中公务员的纪律责任》（Disciplinary responsibility of civil servants in the Croatian law）中描述了违反官方职责，违纪处罚，纪律程序规则，中止公务员职责的程序以及针对纪律程序裁决的司法保护，认为有必要更严格地规范公务员违纪行为的纪律处分责任，补充暂缓公务员制度缓刑的惩罚目录［11］。邝少明（SM Kuang）在《信权行为中公务员赔偿责任机制的国外调查及启示》（Foreign Investigation and Revelations on the Mechanism of Civil Servants'Compensator Responsibility in Tort Violations）中提出，世界上大多数国家都有各种法律法规来划定公务员的侵权责任，公务员侵权赔偿责任机制具有不可分割的重要地位。并研究了公务员在一些具有代表性的国家和地区侵权行为的赔偿责任机制，指出公务员履行职务赔偿责任是公务员人事管理的必然趋势［12］。通过对国外相关研究成果的回顾，可以看出，伴随人类社会的发展，人类对行政责任的理解日益深化，行政责任伦理的内涵日益丰富。其中最为重要的结论便是，行政责任伦理是公务员基于自身地位与职务所必须肩负的职责和义务，包括主观责任和客观责任。

二、公务员面临的行政责任伦理困境

通过梳理可以发现，我国公务员当前面临的行政责任伦理困境体现在：公务员难以协调各种身份，包括管理身份与服务身份、职业身份和社会身份；难以协调权力关系，包括政务执行与群众期待、遵纪守法与命令执行；难以协调各种利益关系，包括公共利益与个人利益、政府利益与社会利益。

（一）角色方面存在的困境

第一，管理者和服务者的角色冲突。公务员面临着难以协调管理身份与服务身份的困境。我国政府以往的管理模式是自上而下的，它强调大政府的概念而弱化民众的角色，只将其当作被管理的对象并要求民众适应政府的决策和管理。然而随着社会趋向于成熟和民众公民意识的崛起，这种政府管理模式不再适用于当下的社会环境，因而政府适时提出了社会治理的概念。社会治理意味着政府从管理向服务转型，公务员也将从以往的管理者更迭为服务者［13］。但是部分公务员还未转变思想，仍秉持着旧有的“官本位”思想并将民众视为低于自身阶层的客体，这种思想极大地危害了服务型政府的构建且在一定程度上影响了政府的公信力。

第二，公务员职业角色和社会角色的冲突。公务员的职业规定他们需要为民众提供特定服务且维护社会的稳定运行，同时有完善的部门规章对其执行程序进行规定并处罚违章行为，使其不得越过程序而危害社会公义［14］。然而除了公务员这一角色之外，他们还承担着父母、子女、叔侄等多元角色。此外，在亲情角色中通常程序和规章被人情替代，因而其具有标准的不一致性和强烈的道德评价性，如在父母要求公务员子女为自己寻求利益时，若该公务员遵守职业角色，便会被指责为不孝；若听从父母，则会破坏制度的权威性进而损害更多人的利益，甚至可能从此走上以权谋私的歧路。

（二）权力方面存在的困境

第一，执行组织决策和满足民众期待的冲突。公务员在执行政务中最重要的职业道德便是遵守上级的命令和指示，以达到政府组织为人民服务的目的。然而行政实践中来自上级组织的命令或指示并不总是完全符合实际，甚至会出现未经任何实际调查和实践论证便由上级领导“拍脑袋”做出的决策［15］。这种低级决策不仅会降低民众对政府的信任度，还将耗费大量行政资源进而造成政策性浪费。而公务员明知其不切实际且不能达到为人民服务的目的，他们面临是否应当继续执行该决策的困惑，此时公务员面对的冲突既是执行组织决策和满足民众期待的冲突，又是程序正义和目的正义的冲突。此外，部分组织决策是从长远角度或整个社会发展角度出发，却并未过多考虑民众的短期利益或心理感受，即两者的利益无法重合。因而该决策的执行就存在诸多困难，如厦门的PX项目［16］。从城市发展角度看，该项目能带来长期的经济效益，但从民众角度看，PX项目便被定义为家门口的定时炸弹。

第二，遵守法律法规与执行上级指令的冲突。公务员可能正确地使用权力促进社会发展，也可能将权力凌驾于人民之上。由于其工作性质的特殊性，上级领导所做出的指示与法律法规相悖时，公务员若是执行上级的指令必将违反法律法规，若是不执行则可能面临工作困境。因此公务员必须首先具备法律意识并确定不同情境下最优先的价值观，如法律的权威。

（三）利益方面存在的困境

第一，公共利益与个人利益的冲突。公务员有维护公共利益的职责，然而公务员同时也是社会人，具有多元的社会属性和复杂的社会关系，因此，他也有个人的需求和利益［17］。同时公共利益较少能够在政策执行的短时间内显现成效，而个人利益通常是即时反馈的且可想象的。两者间存在着相互影响的关系，在公共利益实现时个人利益也能得到不同程度的实现，而个人利益的实现却可能损害公共利益。部分公务员若不能坚持自身的职业立场，便很可能为获得个人利益而牺牲公共利益，如利用职权为自己谋取金钱权力、为亲属行程序之便等［18］。

第二，政府利益与多元社会主体利益的冲突。社会治理要求政府与多元主体平等合作，并假定在不同利益冲突下存在最优解，以使全部主体的利益均得到满足。但在治理过程中，企业、社会组织自身的利益通常会有分歧，多元主体在协商过程中必定会阶段性地出现某主体利益受损的状况。当各主体利益一致时，不应省略相应民主讨论的过程以使各方意见均得到尊重。公务员应在充分讨论的基础上做出决策，并在无法避免相应利益损失的情况下，以分摊风险为准则引导多元主体达成和解，或由政府为利益受损者进行兜底性补偿。

三、公务员行政责任伦理困境的成因

通过对公务员行政责任伦理困境进行总结可以发现，其成因较为多元，包括传统伦理思想造成的消极影响、社会转型期行政伦理重构造成的影响、法规和制度不够健全造成的影响以及公务员个人素质不足造成的影响。

（一）传统伦理思想的消极影响

我国传统伦理思想是内涵丰富的，它既有儒家强调仁义、人伦的人文关怀，又有尊君尊天命的迷信特征。在汉高祖刘邦统一华夏后，时常目睹过去一同征战的将军在朝堂之上口无遮拦且举止粗俗，叔孙通便适时提出制定朝仪以显示刘邦之君权和群臣之服从，自此便为中国传统思想中的君权为上奠定了基础。在普通民众看来，传统文化就等同于这里的“尊君”“儒家思想”“君权至上”等概念［19］。然而，我国君权思想虽然严重，但在历史进程中仍出现诸多变迁，如明朝庞大的文官体系可以左右皇帝的决定，这时的皇帝不再是统治者，而是一个君权符号。虽然文官们仍需要给予表面上的尊重，但本质上皇帝连做什么都无法自己决定，更遑论政治决策。因此完全的“君权至上”只是民众想象中的传统伦理思想，而这种想象中的传统伦理仍然有影响民众认知和判断能力的力量。在现代社会中，这种想象的影响力便体现在对上级领导的无条件服从。而公务员的工资由政府提供，这更加重其向政府负责的倾向，间接导致其在一定程度上忽视了民众诉求。此外，由于我国历史上的法律萌芽被压制，因而古代社会中“人情大于法律”的思想盛行。当下我国社会尚未摆脱人情和人际关系的影响，因此其对公务员的影响同样深刻，使得公务员在行政时不得不考虑人情因素。

（二）社会转型期行政伦理重新构建的影响

我国正处于 “从农村人口居多向城市人口居多转变，从计划经济向有政府监管的市场经济转变，从农业为主向高端产业为主转变，从管理型政府向治理型政府转变”的重要时期。在此期间，社会的诸多方面都发生本质上的变革，如社会结构、生产关系、分配方式等，从而在根本上影响了人们的思维方式和价值标准，并由价值观冲突引发了不同程度的社会性压力。同时民众一方面期望政府能够为他们提供生活和权利的保障，另一方面又认为政府压制了民权，侵犯了他们本该享有的权利。因此，在社会转型期，公务员更应该秉持服务大众的宗旨，积极展开与民众的对话交流，做到既尊重其权利又达到行政标准。然而旧体制仍影响着公务员并加大其开展工作的困难，这主要是因为新旧体制并存造成了选择困境。新体制仍然处在萌芽阶段，其影响力还很弱。而旧体制的根基更深，要进行变革必定需要相应的时间和过程，在这个过程中，新旧体制就可能出现冲突进而导致公务员的抉择困难。

（三）法规和制度不健全的影响

制度是为防止个人追求自身利益最大化而侵害他人或社会利益的一整套行为规定，它应具有程序性并符合主流道德标准。经济活动的具体目标是获得经济利益，但在市场经济活动中不光要保障每个人获得经济利益的权利，还应确保社会利益的增长，因而其中应有制度性的强制规则并由政府保障制度的执行。我国目前的市场经济法规还存在一些有待进一步完善的方面，因此经常出现钻法律漏洞的经济行为，如利用数字货币的热度发行劣质币种骗取金钱，同时法规和制度的缺位具体体现在三个方面：一者市场竞争机制和保障制度有待进一步完善。在市场竞争中大企业通常采取价格战或巨额补贴的方式占有市场份额，而体量小的企业或商家通常无法与之抗衡，使市场陷入垄断局面从而危害小企业和消费者的权益。此外大型企业在政府竞标项目中为得到招标内幕会求助于部分公务员。二者我国部分法律法规未能明确判断结果的具体标准以及达到该标准所需的方法步骤，这就导致某些法律法规难以落到实处。三者监督制度缺位。目前在市场经济中关于监督公务员的制度较少且较难执行，总体上仍是公务员“特权阶级”的意识在作祟。

（四）公务员个人素质的影响

从宏观层面讲，制度、法律、道德等均是影响整体公务员表现的重要因素，从微观层面讲，公务员的个人素质是影响其具体行政工作开展情况的重要因素，因为行政不仅是管理学更是社会学。在行政实践中经常会遇到不同寻常的情况，如老年人理解不了规定的含义、村民受到煽动去上访、被欠薪的民工到政府闹事等，这时均需要公务员耐心开导甚至要做并非自身职责内的政务，以其个人素养来化解民众的情绪。然而现实中，其一，部分公务员自身道德水平还有待提升。由于个人资质和成长经历不同，其性格特征及道德修养必然不同。部分公务员在受到官场不良风气影响后陷入了谋取个人利益和服务民众的价值冲突中，而由于其道德水平较低未能抵挡住谋取个人利益的诱惑，进而陷入道德滑坡的困境中。二是公务员的角色冲突。公务员作为社会人，有满足自身需求的动机，尤其是某个需求未得到时其会感到心理上的焦虑。而作为公权力的代言人，他们则有满足民众需求的动机和在职业中达到自我实现的动机。这两种角色在公务员行政工作中不断进行“冲突—和解—重建”的循环过程。三是公务员未得到充分监督。在法律之外，道德评价的力量同样会影响个人行为。作为社会人，人们都惧怕被他人视为异类和排斥，因而建立监督机制能有效规范公务员行为。

四、社会治理视野下的公务员行政责任伦理建设路径

立足于社会治理视角，为有效化解公务员行政责任伦理失范行为，摆脱公务员行政责任伦理困境，推进公务员行政责任伦理的有效构建，还需在内部的意识层面更新行政责任伦理思想、塑造行政责任伦理意识；在外部的制度层面完善行政管理制度、优化行政监管与问责制度。

（一）培养公务员的行政主体责任伦理意识

第一，变革公务员行政责任伦理观念。部分公务员的思想仍停留在“官权大于民权”上，为民众服务的意识不够。这主要是因为公务员多是社会精英人群，而对农民、工人等劳动人民感情不深厚，对诸多社会现象理解不深不透，因而未能搞清楚民众与政府的关系。面对建设社会治理局面的新任务，公务员亟须转变旧有的“官本位”观念，并认识到在新时期下民众与政府间相互影响的关系，一方面民众影响政府的执政方向和决策，另一方面政府影响民众的生活。而公务员本身是连接政府和民众的媒介，因此其更要加强对工作的责任感，提高服务意识。

第二，培养公务员行政责任伦理人格。制度法规等他律式规范过严可能会激起公务员的某种反抗情结，这时就需要建立起自律式的约束，即培养其行政责任伦理人格。首先应构建起利他型社会，让人们都接受帮助别人的正面教育从而培养出利他型人格，使整个社会以互帮互助为常态，进而影响公务员的个人道德素养，但该社会的建设仍需时间和过程。其次应定期对公务员进行职业道德培养。这种培养不该是灌输式的、忽略公务员自身需求的，应当从公务员的本职工作出发，既教给他们解决工作问题的方式，又为他们提供符合行政责任伦理的思维方式。

（二）健全公务员行政责任伦理制度

第一，深化行政管理体制改革。首先要持续推进服务型政府建设。服务代表着政府职能的转变以及政府期望改善与民众关系的决心，而其最主要的体现便是公务员设身处地地为民众着想并提高服务质量和效率，如缩短民众办事的审批流程、开展网上办公以提高办事效率、听取上访人员的诉求等。其次政府应简政放权。在社会治理视角下，政府的职权可以被下放到其他社会主体，如企业、社会组织等，这样不仅有利于社会事务的解决，还减轻了政府的负担使其能集中力量解决社会发展的问题。再次应加强管理的法制化建设，法制化意味着程序化并能保障不同个人和群体的利益，因而只有立法才能使民众看到政府转型的决心从而重建政府公信力。

第二，建立完善的监督和问责机制。权力应当被关进笼子里，而没有监督机制的权力就无法发挥其真正力量，如当前的贪污腐败现象，就是未给权力加以限制导致官员滥用其为自己敛财。在监督机制的建设中，应引入多元社会主体对公务员的监督并提供网上匿名举报的渠道，同时要注重发展内部监督的力量。此外，舆论监督是当下最具影响力的监督方式，因而政府应适度放开网络言论监管，为网络监督提供活力。在问责机制中，不仅要建立党员公务员的问责机构还应注重对非党员公务员的问责，且对于违反法律法规的应给予相应的处罚，杜绝包庇现象且一旦发现将处以同等处罚。