水利项目PPP模式合约选择的政策建议

李云涛

(辽宁润中供水有限责任公司,辽宁 沈阳 110000)

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的文件提出,要通过多渠道的筹资资金发展水利基础设施建设[1]。结合当前国家在投资领域着力推广PPP模式,同时PPP模式投资渠道的也表现出无以伦比的优势,该模式必将在水利项目融资中发挥越来越重要的作用[2]。根据相关理论,不同的合约选择会对PPP模式的效率和风险防控产生明显影响。从国际视角总结PPP模式合约选择的相关经验,对探索我国水利项目在不同情况下最优的PPP模式合约选择选择具有重要意义。

1 PPP模式合约选择现状

2015年4月,国家水利部、发改委和财政部联合出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设的实施意见》。意见进一步指出社会资本参与水利工程建设的重要意义,明确要求重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。对全国范围内的新建水利工程项目,要建立健全社会资本与政府合作的机制,政府要鼓励社会资本以多种方式参与水利工程建设与运营。在一系列政策的有效推动下,水利项目PPP模式逐步在工程建设项目中得到落实。当前我国水利项目PPP模式采用的合约形式主要是利润分成合约,也就是通过赋予企业特许经营权的方式,强化水利工程建设运营领域的政府与私人部门的合作,以达到提高PPP项目效益的目的。

根据水利项目的不同盈利性质,将水利项目划分为经营性、准公益性和公益性三类[3]。就当前情况而言,我国的经营性和准经营性水利项目大多采取利润分成合约,主要表现为特许经营权类的BOT模式。例如,在福建省福清供水项目中,福清市政府与中闽水务集团签署《合作框架协议书》联合成立项目组,并按45%和55%的出资比例成立PPP项目公司。供水项目的主要收益来源是使用者付费以及政府的政策性补贴,项目收益按照双方的投资比例分配。项目公司以特许经营权的方式获得50年的经营权,期满后项目所有权归福清市政府。

我国的公益性水利项目一般由政府单独投资建设,主要采用外包类的拆分模式,也就是项目的水利设施建设与维护是相互分离[4]。例如,我国的大多数农村水利建设工程,其工程建设单独招标,而专设机构负责工程维护。究其原因,公益性水利项目主要是政府投资,具有显著的非营利性特征,很难运用PPP模式引进社会资本。目前,有些地方政府通过将项目附近的土地赠与企业,以改善本地的投资环境。总之,我国的公益性水利项目PPP模式的合约类型主要是成本加合约的拆分模式,尚有进一步的改进的空间。

2 PPP模式合约选择的国际经验借鉴

2.1 英国PPP模式的合约选择

实现水利建设资金的最大价值是英国PPP模式秉承的核心理念。基于这一理念,英国PPP主要采取PFI模式,也就是政府通过招标建设大型水利项目,由获得特许经营权的私营企业建设运营,在特许期限结束后,项目所有权归政府所有。

PFI模式属于外包类捆绑模式,适用于成本加合约,但是与成本加合约并不完全相同。在这种模式下,私人企业不仅可以通过政府的项目支付获得收益,还可以通过自营获得收入。此外,在这一模式下,私人企业主要承担的是需求风险,而项目的最终所有权归政府所有[5]。

2.2 香港PPP模式的合约选择

我国香港地区的市场经济模式较为成熟,早在上世纪九十年代就开始在大型水利项目建设和运营中运作PPP模式,具有丰富的运作经验。香港的PPP模式通常通过政府的某个主要公共部门购买的形式进行招标,然后和中标的私营企业共同组建专门的项目公司,负责整个项目的全过程运作,在10～30年的特许合同期满之后进行项目移交[6]。

从香港政府的PPP运营模式来看,其主要采取基于特许经营权的BOT捆绑模式,为利润分成的合约类型,也就是通过政府与私人企业共同出资进行水利工程的建设和运营,以发挥各自的优势、共同承担风险,并按照比例分配收益。

为了鼓励私营企业积极参与水利项目PPP模式,香港政府制定了一系列的政策措施：一是要进行项目的前期调研和评估,保证项目利益的合理分配；二是加强项目本身的财务安排,PPP模式中所涉及的政府财政支持,必须有政府的相关管理部门批准；三是由政府机构人员和相关专家组成监督小组,负责对水利工程PPP项目的运营情况进行监督,确保项目的运营质量[7]。

2.3 澳大利亚水务PPP模式的合约选择

澳大利亚水利工程的PPP模式为典型的外包类捆绑模式,属于成本加成合约的合约类型性,也就是政府对私营机构的服务进行购买,并支付相关费用。例如,澳大利亚水务局和泰晤士水务集团签署合作协议,共同组建联合水务公司,通过BOOT模式为巴特瑞特市及周边居民点提供生活用水服务,合同期限为25年。在收益分配方面,泰晤士水务集团作为私营机构主要负责供水设备的采购、安装、运营和管理,在这种合作模式下,政府主要购买的是泰晤士水务集团的供水服务,而并非是固定资产,因此该私营公司的主要收益来源于合作方支付的服务年费。在双方的合同期满之后,联合水务公司会将供水系统及相关设备的所有权移交给水务局。在风险承担方面,水务局和泰晤士水务集团共同承担需求风险。其中泰晤士水务集团必须按照合同约定的标准供水,如果水质不达标,必须支付巨额罚款。因此,私营机构往往会尽最大努力,在合约期内提供良好的服务。

2.4 PPP模式合约选择的国际经验启示

PPP模式在市场经济成熟的西方发达国家出现较早,经过多年发展形成了稳定的模式,其中有益经验值得我国在水利建设领域推行PPP模式时进行借鉴。具体而言,水利项目PPP模式合约选择的国际经验可以带给我们如下启示。

第一、按照水利项目的不同类别选择合约类型,有助于PPP模式最大价值的发挥,提高水利项目本身的效率。一般来说,经营性和准公益性水利PPP项目适合利润分成合约的捆绑模式,在西方发达国家一般会采用基于特许经营的BOT模式；公益性水利PPP项目适合采用成本加成合约的捆绑模式。第二、发展水利项目PPP模式需必要的法律保障,不仅需要确定水利项目PPP模式的法律地位,还要构建完善的PPP模式运行规章制度,特别是消除保证金、保险、项目审批等领域不利于PPP模式发展的相关规定。第三、合作双方要遵守契约,完善风险分担机制。PPP模式的一个主要优势在于发挥资源的天然优势,使最有风险控制力的一方承担相应的风险。在水利项目PPP模式下,私营企业应该更多的承担项目建设和运营的风险,而政府机构应该承担政治、政策和法律等方面的风险[8]。第四、保障收益。建立合理的报酬机制。合理的回报是刺激私人部门参与水利PPP项目的原动力。在公益性PPP项目中,政府不仅要对私人部门的成本进行补偿,还要建立风险报酬机制,刺激私人部门的参与积极性。

3 我国水利项目PPP模式合约选择的政策建议

在推进水利项目PPP模式的过程中,合约选择起到了至关重要的作用。基于我国水利项目PPP模式的发展和现状,结合相关国际经验,提出如下几方面的建议。

3.1 为水利项目PPP合约营造良好的政策环境

政策壁垒是推进水利项目PPP模式的重要障碍,各地方政府要重视水利项目PPP模式的重大意义,加大水利项目的改革力度,打破计划经济时代遗留下来的市场壁垒,不断降低水利市场的准入门槛,促进政府与社会资本的合作[9]。另一方面,要依法加强监督,保证水利项目PPP模式的健康发展。例如,在水利项目PPP模式合作过程中,可以邀请相关领域的法律专家全程参与,确保水利项目决策与实施过程的合法性和规范性。

3.2 合理选择合作伙伴和合约类型

水利项目PPP合作具有长期性的特点,政府在选择合作伙伴时要注重其综合能力和专业能力,积极引入具有良好信誉和专业能力的私营企业参与水利项目的建设和运营。由于水利项目在公益属性上的差异,同时不同公益属性的水利项目其外部性影响也不尽相同,PPP项目的合约类型选择就显得极为重要。政府应该基于实际情况选择收益最大、风险最小、社会效益最显著的合约类型。

3.3 建立科学、合理的项目回报机制

在水利PPP项目的合约制定中,构建科学合理的回报机制,可以增强项目对社会资本的吸引力,可以保证项目的顺利实施。对用户付费、政府监管的项目,应当将合作企业的合理收益和发展成本纳入计价范围,构建合理的定价机制；对收费不能覆盖项目成本和收益的准公益性水利项目,可以通过政府购买服务的方式提供补贴,保证合作方的收益。总之,只有保证合作方的合理回报,企业才愿意和政府合作,承担更多的社会责任[10]。

3.4 强化人才交流、重视宣传引导

由于PPP模式在我国尚处于迅速发展壮大阶段,同时该模式的专业化程度较高,高层次人才匮乏就成为制约PPP模式发展的重要瓶颈因素。因此,不仅要加大PPP专业人才的培养力度,还要加强与国外优秀PPP专业人才的交流,才能保证水利项目PPP模式的迅速推广。此外,要加强水利项目PPP模式的宣传引导工作：一是在各级政府的水利部门和发改委网站发布国家促进水利项目PPP模式发展的政策和项目信息,积极做好政策解读和咨询服务；二是通过各种媒体,特别是网络新媒体加大宣传力度,鼓励社会公众和媒体参与水利PPP项目的监督；三是组织相关人员的PPP模式培训,通过相关知识和典型案例的学习,发挥好示范带动作用。

4 结语

PPP模式是市场经济环境下政府和私营部门合作提供公共基础设施服务的协作关系。随着我国水利工程建设力度的不断加大,政府部门仅凭一己之力已经难以满足水利建设的发展需求。在这一背景下,PPP模式必将成为拓展水利项目融资渠道的重要手段。因此,在水利工程建设领域,政府要充分发挥主导作用,通过与民间资本的广泛合作,不断提高水利项目的建设与运营效率,促进我国水利事业的快速、健康发展。

[1] 关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见[J]. 中国水利, 2015(07): 1- 3.

[2] 张戈. 浅谈PPP融资模式在水利工程建设中的应用[J]. 水利规划与设计, 2017(03): 58- 59+65.

[3] 姜宏青, 苏煜峰. 国际经验对中国PPP项目运营的启示[J]. 会计之友, 2016(07): 49- 55.

[4] 余立佐. PPP项目开发性融资的香港经验[J]. 国际工程与劳务, 2014(07): 30- 32.

[5] 国外实行PPP模式的经验和启示[J]. 中国总会计师, 2014(12): 30- 32.

[6] 吴海燕, 黄德春. 基于效用理论的水利工程PPP项目风险分担研究[J]. 水资源与水工程学报, 2016(02): 152- 157.

[7] 薛松, 丰景春, 钟云. 水利工程PPP项目治理能力提升动力实证研究[J]. 水利经济, 2015(03): 41- 47+77.

[8] 毛文莉. 加强水利工程经济管理的途径与方法[J]. 水利技术监督, 2017(02): 21- 23.