陕西省渭河生态区建设保护有关问题探讨

宋志林，魏永斌

（1.陕西省渭河综合治理办公室，陕西 西安 710004；2.陕西省江河水库管理局，陕西 西安 710016）

渭河是黄河的最大支流，是中华文明的主要发祥地之一。渭河干流全长818 km，在陕境内512 km，灌溉了1400多万亩良田，养育了全省64%的人口，承载着全省65%的生产总值，是陕西人民的“母亲河”[1]。“十二五”期间举全省之力启动实施了渭河综合整治，先后筹集资金215亿元，统筹实施了堤防建设、滩面治理、水量调度、绿化治污等一系列重大工程，从根本上改变了渭河的面貌，基本实现了“洪畅、堤固、水清、岸绿、景美”的目标[2]。2016年初，在渭河综合整治的基础上，省政府专题研究了“十三五”渭河综合治理工作，决定沿渭河两侧划定一定区域，设立渭河生态区。重构生态自愈机制，彰显流域文化，发展绿色低碳循环经济。根据《陕西省渭河生态区建设总体规划》，结合渭河综合整治实际，分析生态区存在问题，提出了渭河生态保护措施和规划实施的保障机制，对渭河生态区建设工作具有一定的指导意义。

1 总体布局及任务目标

开展渭河生态区建设，构建关中腹地带状水生态区，形成涵养水源、改善气候、削减雾霾的“绿肺”，这是贯彻落实习近平总书记视察陕西时，作出“加强以渭河、汉江、丹江综合治理为重点的重大生态工程建设，推进生态环境保护”重要指示的具体行动。渭河生态区范围纵向西起陕甘省界、东至潼关渭河入黄口，横向边界沿两岸堤防向外侧按城市核心区200 m、城区段1000 m、农村段1500 m控制，规划总面积约1000 km2。

渭河生态区以“一河、两堤、两带、六区”为总体布局，统筹兼顾左右岸、上下游关系，实施滩面整治、河道疏浚、水污染治理、生态修复及湿地建设、水量保障、水生物保护、河湖连通、综合开发利用、管理设施等工程项目[2]。坚持生态优先、绿色发展，把修复生态环境摆在首要位置，以系统化思维推进山水林田湖草一体化治理与保护，重点实施10大生态建设工程和4大开发利用项目。生态建设工程包括河道疏浚、蓄滞利用、河滩地整治、退耕还湿地、水污染监测断面及生态治污湿地、生态水量保障监测断面、文化水面景观、水生物保护增殖放流栖息地建设共计320处45万亩，以及健全信息化体系和基础设施建设；开发利用项目包括生态农业休闲观光、滨水休闲游憩、滨水综合产业、综合集散服务中心共计183处47万亩。规划估算总投资约189亿元。推进沿河地区在特色优势产业和重点领域加快发展，形成流域协调联动发展新格局，实现渭河“生态环境优美、历史文化相连、产业集群发展、基础设施完备”的特色生态区目标。

2 建设现状及存在问题

自2015年7月22日，渭河综合整治主体建成投运暨续建工程启动以来，按照一张蓝图干到底的要求，加紧推进渭河生态区建设与管理各项工作。一是以生态修复为重点启动实施了一批生态湿地景观工程，完成了滩面整治和水景观建设24万亩；二是加快推进渭河生态区管理机构组建和制度建设，省渭河生态区管理委员会已经成，省渭河生态区管理局组建完成，各市区正在加紧组建建设管理机构；三是完善实施渭河生态水量调度，加强宝鸡峡水库和冯家山水库工程联合调度，建立水生态补偿机制，宝鸡峡渠首开闸放水，保证了渭河干流宝鸡段不少于5 m3/s的生态流量[3]；四是继续实施渭河水变清新三年行动，力争到2017年底渭河水污染问题得到有效改善；五是渭河第一座一级集散中心建成即将投用，成为渭河有一个新的地标性建筑，为生态区管理、展示和宣传渭河文化及治理成效创建了新平台，也为公众休闲健身观光开辟了又一处休憩场所。

当然，在渭河生态区建设推进过程中，还存在一些问题。第一，生态区建设详规审批进度缓慢。2016年9月底省发改委、省水利厅印发《陕西省渭河生态区建设总体规划》时明确要求，各地区抓紧制定辖区详细规划，而且2017年渭河生态区建设目标责任书将详规编制作为一项任务进行了安排，至今各市（区）详规尚未批复。第二，滩面生态修复不平衡、不充分。除个别市（区）统筹上下游、左右岸、城市段与农村段同步推进外，其余各地的生态修复治理进度主要集中在城市段，农村段治理进度缓慢。第三，融资创新力度不够。各地在资金筹措方面仍然停留在省及地方财政投入上，没有利用好社会资金和金融资本。第四，生态区建设行为亟待规范。沿渭河两岸以农家乐、房地产等为主的各类违规建设行为蜂拥而至。未批先建、随意开发的现象比较突出，甚至个别建设紧邻或占压堤防而建，危及渭河安澜。进一步规范生态区建设行为刻不容缓。

3 渭河生态区保护工作思考

3.1 项目准入

渭河生态区涉及多个行业和市（区）、县（市、区），开展保护工作难度非常大，涉及问题复杂，没有现成的技术规范和已成管理经验可以借鉴。需要积极研究生态保护对各个行业的要求，超前介入管理，促进规范有序、合理有度进行建设开发。首先相关市（区）要积极融合其他行业建设规划，完成详细规划的编制审批；其次要注重建设项目可行性研究的编制审查，完善相关工作程序；第三要加强生态区建设项目准入制度研究，分级负责、提前约束，严格把控生态区各类建设行为不偏离总规要求。

3.2 土地利用

初步统计，渭河生态区约有耕地80多万亩，其中河滩内有30多万亩。生态区建设项目尽管属于生态、绿色工程，但是不可避免涉及占用土地甚至耕地情况，在这种情况下，应严格遵守国家土地利用法律法规，做到合法合规用地。

3.3 水质监控

据统计，经过综合治理，入渭排污口减少了60%以上。近年来，下功夫铁腕治污，加大沿渭排污口关停力度，加快建设垃圾和污水处理厂，坚持宝鸡峡渠首向下游补充生态流量，渭河水质得到明显改善。渭河干流杨凌以上段保持Ⅲ类水质，杨凌以下全段基本达到Ⅳ类水质，实现水质基本变清。但与生态建设目标尚有差距，尤其是入渭支流治理尚未完全开展，支流上、中游乱排乱放现象仍较严重，治理难度加大[4]。

3.4 现有林地、湿地

渭河生态区现有国家级湿地2个，还有多个省级湿地，要加大保护力度，必须严格遵守湿地保护相关法律法规，也可将一些生态修复项目依靠现有湿地而建，不仅可以扩大湿地保护成效，更能发挥生态修复效益。渭河生态区有林地5万多亩，生态建设不能擅自改变林地使用性质和用途，尽可能做好保护工作，必须使用林地时，应办理有关使用手续。

3.5 交通管理

渭河生态区除原有各类交通道路外，新建渭河堤防防汛交通道路630 km，主要承担防汛抢险交通，兼顾旅游观光功能，为社会提供了良好的交通条件，逐渐成为两条横贯陕西东西的河流观光交通通道。但承担管理职能的水利部门不能承担交通管理职责，存在安全隐患，理顺堤顶道路交通管理体制迫在眉睫。

4 对渭河生态区总体规划实施的几点建议

以一条河为依托，做如此大面积的生态区建设在全国是一个新课题，按照保护修复为主的原则，建设项目的进入应慎之又慎。在查找国外河流治理经验的基础上，结合渭河生态区实际，综合分析，提出以下建议：

4.1 加强基础保障

一是各级政府要继续加大对渭河生态区建设的支持力度，各项支持和优惠政策维持不变，维持稳定的财政投入，搭建渭河生态保护融资平台，采用政府购买服务等方式吸引社会资本投入；二是各级、各行业涉及渭河生态区的公益类项目要融合实施，保证总体规划的顺利实施；三是加快渭河生态区管理的立法工作，充分利用河长制平台，建立政府和社会公众参与相结合的监督机制，实行透明化管理，规范各类建设行为。

4.2 生态产品输出

渭河生态区建设的最终目标，是为社会公众提供一个各种绿色产业汇集、社会公众得到美好享受、自然资源得到健康保护的高质量的生态产品，既要有各类行业差异性发展，又能体现区域多样性特色，尤其在建设过程中应处理好各方面关系。一是处理好建设与用地的关系，严格履行用地报批程序，把耕地保护和节约集约用地理念落实到项目选址、布局、工程设计、建设施工等各个环节，合理确定技术标准和建设用地规模，尽量不占或少占耕地特别是优质耕地。二是处理好建设与林地、湿地的关系，开发利用项目应充分调查了解拟建地区野生动植物、湿地、林地和生物多样性保护管理基础情况，做好开发利用与自然资源保护协调推进。三是处理好农业与生态修复的关系。强化生态区土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，探索生态农业补偿机制，打造生态农产品品牌，减少农业种植污染[5]。有条件的地方可以探索退耕还河、还草机制，将水域岸线等水生态空间的划定与县域主体功能区规划衔接起来，作为“三区三线”空间格局的组成部分保护管控。

4.3 大数据管理体系

摸清渭河生态区建设现状，建立地理信息数据库平台，采集生态空间数据，强化生态区与土地利用、城乡建设、农业开发、自然资源保护等规划的衔接和空间管理，实现渭河生态区管理“一张图”。利用大数据平台将各类信息整合，以智能化、智慧化应用为核心，面向行政决策、行业应用、公众服务，全面承载各类信息资源与应用，支撑渭河生态区建设保护现代化[4,6]。

4.4 践行协同治水

渭河生态区位于关中腹地，建设与保护责任重大，牵涉水利、国土、环保、住建、林业、农业、旅游、交通等众多部门，内容丰富、涉及面广、利益相关方众多，需要省级有关部门和涉及市（区）、县（市、区）政府的共同努力，建立相应的政策法规、体制机制、组织机构等，探索实施部门协作、区域合作的管理新模式。

5 结语

开展渭河生态区规划与建设是贯彻落实党中央、习近平总书记关于生态文明建设论述的系列重大工程之一。经过“十二五”的综合整治，渭河生态环境有了很大提升，但仍存在项目审批、融资及施工管理等方面的问题。渭河生态区纵深治理仍有很大提升空间，需要在生态区建设规划实施、强化基础保障、建立大数据管理系统、各部门各区域协同治水等方面开展工作。河流生态建设与绿色生态产品输出的完美结合，进一步探索生态农业补偿机制、打造生态农产品品牌等创新性前瞻性的建设理念与模式将会为陕西省渭河生态区建设保护工作增添亮点。

[1]陕西省水利厅.2016年陕西省水利统计年鉴，2017年.

[2]陕西省水利厅.渭河流域综合规划，2014年.

[3]水利部南水北调规划设计管理局编.跨流域调水与区域水资源置[M].北京：中国水利水电出版，2012年.

[4]汪雅梅，刘铁龙，李晓春.渭河生态调度补偿机制探讨[J].陕西水利，2017.

[5]张洪波，顾磊，陈克宇，俞奇骏.渭河生态水文联系变异分区研究[J].西北农林科技大学（自然科学版），2016,44（6）.

[6]狄啸，鱼晓利.陕西省渭河流域水生态文明建设探讨[J].陕西水利，2017（1）.