黑龙江省水权试点综述

李铁男，董 鹤 ，张守杰，杨国立 ，司振江

(1.黑龙江省水利科学研究院， 黑龙江 哈尔滨 150080；2.黑龙江省水利厅， 黑龙江 哈尔滨 150010)

1 黑龙江省水资源总体情况

1.1 水资源总量在北方省份相对充沛

黑龙江省多年平均水资源总量810亿m3(地表水资源量686亿m3，地下水不重复量124亿m3)[1]，还有约2000亿m3的国际河流水资源量，在北方省份中，水资源总量相对充沛，但平均年降水量仅533 mm；全省人均占有水资源量为2114 m3，与全国平均水平接近，属于轻度缺水；耕地亩均占有水资源量为339 m3，仅为全国平均水平1/4。

1.2 水资源效益较低

2017年黑龙江省总用水量353.05亿m3，地表水用水量188.95亿m3，占53.5%；地下水用水量163.10亿m3，占46.2%；非常规水用水量1.00亿m3，占0.3%。其中：农业用水总量316.44亿m3，占89.6%，农田灌溉亩均用水量409 m3，水田亩均用水量490 m3，农田灌溉水利用系数0.5997，完成0.5928的控制目标。全省总灌溉面积503.93万hm2，水田410.47万hm2，比上年增加8.80万hm2；水浇地灌溉面积79.93万hm2，比上年减少14.47万hm2；菜田灌溉面积12.60万hm2，比上年增加3.80万hm2；林地牧草地等灌溉面积0.92万hm2，比上年增加0.06万hm2。工业用水量19.72亿m3，占5.6%，比2016年减少了0.93亿m3。万元国内生产总值(2015年可比价)用水量206 m3，比2015下降8.8%，完成下降8.4%的目标，未超过控制指标10%，但降幅超过控制指标的5%。万元工业增加值用水量45.6 m3，比2015年下降22.7%，完成下降9.2%的目标。77个重点用水户用水量2.17亿m3；174个火电企业用水量9.75亿m3；其他工业企业用水量7.80亿m3。生活用水量15.44亿m3，占4.4%，比2016年减少0.21亿m3。居民生活用水量12.41亿m3，比2016年减少0.19亿m3；城镇公共用水量3.03亿m3，占0.9%，比2016年减少0.02亿m3。生态环境用水量1.45亿m3，占0.4%，比2016年减少1.08亿m3。城镇环境用水0.24亿m3，比2016年增加0.05亿m3；河湖补水1.21亿m3，比2016年减少1.13亿m3。

1.3 面临挑战

由于粮食生产用水量巨大，水资源时空分布不均，缺少控制性工程，水功能区水质状况改善较慢，资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水的情况在黑龙江省各地都不同程度地存在，一些流域、区域，水资源供需矛盾日益突出。长此以往，水资源水环境将难以承载，发展将难以为继。

(1)用水总量后续增长空间有限。随着农业种植结构调整、城镇化的快速推进，黑龙江省用水需求呈现持续增长态势，拉林河、倭肯河、呼兰河等部分流域用水已经超过水资源承载能力，水资源总量控制尚需进一步加强。农业用水占全省总用水量的89.6%，而水田灌溉用水又占农业用水量的98%，这样的用水结构，严重挤占了其他行业和生态用水的空间，影响黑龙江省水资源可持续利用。除松花江佳木斯以下河段和界江界河界湖及嫩江干流部分河段外，其他地区水资源开发利用潜力不大。

(2)用水效率提高难度加大。随着三江平原等区域地表水灌溉逐步替代地下水灌溉，农田灌溉水有效利用系数难以持续提高，同时，灌区节水改造任务重、投入大、时间长、见效慢也是影响灌溉水有效利用系数进一步提高的重要原因。近两年，黑龙江省万元GDP用水量和万元工业增加值用水量逐年下降趋势明显(2016年度229 m3/万元，2017年度206 m3/万元；2016年度56 m3/万元，2017年度45.6 m3/万元)，但是远高于国内先进地区。由于经济增长趋缓，有的地市甚至出现负增长，加之节水投入不足，部分地市万元GDP用水量和万元工业增加值用水量下降难度明显增大。

(3)水功能区水质达标率达到国家考核要求难度逐年加大。黑龙江省国家重要水功能区水质达标率46.5%，距“十三五”期末达到70%的目标要求差距较大。黑龙江省一些江河上游地区，尤其是江河源头地区，在没有人类生产活动或生产活动影响较小的情况下，河流腐殖质等背景值因素影响水功能区水质达标率。黑龙江省耕地面积全国最多，农业生产施用的化肥、农药、杀虫剂等产生的面源污染问题比较突出。

(4)水资源管理基础薄弱。当前，黑龙江省在水资源管理队伍建设方面，存在着队伍建设滞后、基础工作薄弱、保障能力不足等诸多问题。有的地市水资源管理机构为公益三类事业单位，经费为自收自支，且用在水资源管理上的人力只有一、两个人，或者只能从下属单位借用人员。水资源费改税后，这样的机构将面临生存发展问题，严重影响职能履行。有的地市水资源管理专业人员较少，不利于工作开展。水资源监控能力特别是农业灌溉计量能力建设严重滞后。水资源费从专项资金逐步纳入预算管理后，投入不足的问题更加凸显。水资源相关规划及实施方案等前期工作相对滞后。

2 水权试点提出

2014年，习近平总书记在中央财经小组第五次会议上指出，“推动建立水权制度，明确水权归属[2]”。连续3 a的中央1号文件提出，“建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式”。2016年以来，国务院考核各省实行最严格水资源管理制度工作，将水权确权工作纳入考核指标体系[3]。

水权确权，是自然资源确权的重要内容，也是深化改革的重要内容[4]。黑龙江省委省政府高度重视水权试点工作，2013年12月，中共黑龙江省第十一届委员会第四次全体会议通过了《中共黑龙江省委关于贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的意见》，明确提出推行水权交易制度，并列入《黑龙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。2016年6月，省政府印发了《黑龙江省人民政府办公厅关于推进农业水价综合改革的实施意见》，提出建立农业水权制度，明确水权，实行总量控制，逐步建立农业水权交易制度，鼓励用户转让节水量，在满足区域内农业用水的前提下，推行节水量跨区域、跨行业转让。2017年8月，省委、省政府印发了《中共黑龙江省委办公厅 黑龙江省人民政府办公厅关于印发<黑龙江省创新政府配置资源方式任务分工方案(2017-2020年)>的通知》(黑办发〔2017〕46号)，要求开展五常市、庆安县等水权试点县(市)水权确权工作，总结改革经验和问题，推进全省水权确权工作。2017年9月，省政府印发了《黑龙江省人民政府关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的实施意见》(黑政规〔2017〕26号)，要求总结全省试点县(市)水权试点改革经验，推进全省水权确权工作，鼓励通过依法规范设立的水权交易平台开展水权交易，充分发挥市场在水资源配置中的作用。2017年11月，黑龙江省水利厅将建立双鸭山市、宁安县水权交易试点，纳入省国土资源厅牵头制定的《黑龙江省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施方案》，鼓励通过依法设立的水权交易平台开展水权交易，充分发挥市场在水资源配置中的作用。 黑龙江省已连续3 a将农业水权确权纳入最严格水资源管理制度考核，水权试点工作也将作为对地市政府实行最严格水资源管理制度考核的重要内容。

3 试点初步成效

截至目前， 黑龙江省水权试点由2016年的2个推广至26个，通过试点探索，总结试点经验，先后印发了《黑龙江省关于开展水权确权试点工作的指导意见》(黑办发〔2018〕63号)、《黑龙江省水权确权试点技术指南(试行)》(黑水发〔2018〕73号)，规范试点推进。初步建立确权登记数据库和确权登记制度，五常市[5]、庆安县[6]、肇州县等试点已完成2个试点灌区、6个用水户协会、23个工业企业、14个农村集体经济组织的水权确权，共计核发取水许可证23本，颁发水资源使用权证40本。总体来看，黑龙江省水权试点取得了初步成效。

(1)根据当地社会经济条件和水资源条件，合理选择确权路径。通过流域用水总量、区域用水总量控制指标，厘清经济社会发展用水和生态需水的合理边界；通过分行业水量配置方案，将经济社会用水分解到生活、工业、农业等各个行业；综合考虑土地、用水定额、人口、种植结构等因素，因地制宜把水权确权到工业企业单位和农民用水者协会、农村集体经济组织等用水户。

(2)明确强有力的用水总量刚性约束指标，倒逼开展水权改革。黑龙江省落实最严格水资源管理制度，建立了强有力的“三条红线”用水总量控制目标，并具体落实到县级行政区地表水和地下水开采总量上，倒逼五常市、庆安县、肇州县等试点开展县域内各行业水量分配，建立以节水为目的、以水权制度为核心的水资源管理体系。在推进水权确权工作中，坚持由简至繁、先易后难、分类指导、分步实施的原则，调整优化种植结构，发展高效节水灌溉，提高用水效率。

(3)水权确权为水权交易提供了前提，建立了一种倒逼机制。水权确权不只是为了交易，确权本身就建立了一种倒逼机制，对转变发展方式、调整产业结构、促进节约用水、规范水事秩序，提高水资源利用效率效益具有至关重要的作用。水权也为实行基本水价、超定额累进加价、节水奖补等水价制度建设提供了基本依据。庆安县柳河灌区开展水权确权登记工作，以推动农业水价综合改革为核心，以完善末级渠系工程为基础，以健全终端水价制度为保证，在核心试点区初步建立起科学、系统、完备的农田水利良性运行机制，抢抓进度、全力全速推进水权试点。

(4)规范水事秩序，实施水权精细化管理，为水权落实和水权交易提供保障。通过农业初始水权登记，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代水权制度，实现把农业用水初始水权配置到农村集体经济组织或农民用水者协会。通过农业水价综合改革项目，强化用水计量，建立用水台帐，让用水户清清楚楚地知道自己的用水量，实现水权可计量。对节约的水权，鼓励开展交易，发挥水权的激励功能，探索双鸭山市、宁安市水权交易机制和平台建设，为全省水权试点工作推广提供技术支撑。

(5)深入开展水权试点研究工作。开展相关专题研究，探索层次分析法与模糊决策理论，建立适宜黑龙江省实际情况的水权分配指标体系，构建初始水权分配模型，开展水权初始配置应用研究，编制五常市、庆安县、肇州县等试点水权确权实施方案，探索开发考虑第三方影响的市场供需平衡的水权转让均衡定价技术方法，为黑龙江省水权试点工作推广提供技术支撑。

4 问题与建议

4.1 存在问题

尽管早在20世纪末即在我国部分地区率先开展了水权确权试点工作，2014年后相继在全国范围内进行水权试点[7]，并取得了阶段性成果，但我国水权工作在水权确权发展的历史长河中仍处于初级阶段。因此，黑龙江省水权确权试点工作的过程中，存在很多限制因素，导致水权确权试点工作存在一定的不足。水权确权的关键在于“三条红线”总量控制下的取水许可制度，水资源利用目前来说仍比较粗放，且存在着水量分配相对滞后、各类分项控制指标尚不明确、取水许可制度仍不完善、缺少工程配套计量设施、事中事后监督管理措施不全面等问题。

4.2 建 议

各地要充分借鉴水权试点取得的经验，结合本地实际积极稳妥推进水权确权工作。在区域层面，通过分解区域用水总量控制指标、制定江河水量分配方案等，明确区域取用水权益。在取用水户层面，依据区域用水总量控制指标和江河水量分配方案、水资源配置方案等，对依法应纳入取水许可管理的取用水户，科学核定许可水量，明确水资源具体用途，发放取水许可证明确取水权；对灌区内农业用水户，由地方政府或授权有关部门根据用水总量控制指标和灌溉用水定额，发放水权权属凭证，因地制宜将水权明确到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等。健全取用水监控计量体系，确保取用水可计量、可监管。落实《水权交易管理暂行办法》(水政法〔2016〕156号)，推进区域间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易，积极培育水市场，充分发挥市场配置水资源的作用。