我国南海海域建立特别敏感海域制度的必要性和可行性

常鹏 杨清玲

【摘 要】 为更好地保护我国南海水域的海洋环境和航行安全，阐述特别敏感海域（Particular Sensitive Sea Area）制度，分析特别敏感海域的认定标准及其基本制度，并结合我国南海自然环境现状、生态环境面临的风险等基本情况，指出在我国南海采用特别敏感海域制度的必要性和可行性，提出采取多途径申请特别敏感海域制度及在南海建立特别敏感海域过程中起牵头作用等措施。

【关键词】 南海；特别敏感海域制度；国际海事组织（IMO）

0 引 言

我国南海诸岛共计200多个岛屿，分为东沙、西沙、中沙和南沙四大岛群。四大群岛岛礁众多，东邻菲律宾，西接越南，南临马来西亚，北靠我国大陆，是我国与东南亚各国海上交通的必经之地，也是通向非洲、欧洲和大洋洲的航行要道。南海海域宽阔，具有丰富的生物和矿产资源，且生态系统多样性。南海属于半闭海，仅仅通过马六甲海峡、巴士海峡、台湾海峡等狭窄的水道与其他洋连接，海水中的污染物不易扩散、消除；南海是海上运输最繁忙的海域之一，是欧洲到东亚的重要航道；南海是海上石油勘测开发的密集区，随着海上钻井平台和海底输油管线及海上石油储藏运输活动的逐年增加，南海海域已属于溢油事故多发海域。因此，在南海建立特别敏感海域（Particular Sensitive Sea Area）制度对于保护海域环境及资源有着重要意义。

1 特别敏感区的含义和认定标准

1.1 含 义

特别敏感海域是指在生态、社会经济或科学方面具有经确认的重要性，且易受到国际航运活动的损害，从而需要国际海事组织（IMO）采取特别行动加以保护的海域。特别敏感海域制度适用于任何海域，不仅限于封闭或半封闭海域，开阔海域也可适用。IMO实行特别敏感海域制度的目的是为保护由于生态学或社会经济或科学的原因而易受到航海活动影响的海域，采取特别措施或建立一套海洋环境管理系统对其予以保护。1978年，澳大利亚大堡礁海域被指定为第一个特别敏感海域，但由于《特殊区域指定和特别敏感海域鉴定指南》（以下称《鉴定指南》）中規定的程序冗长且复杂，特别敏感海域制度在实践中的应用并不成功。为此，IMO海洋环境保护委员会多次决定修改指南并实施。此后，有多个海域被指定为特别敏感地区。

《联合国海洋法公约》（《UNCLOS》）第56条、第211条第6款（a）项规定：沿海国在专属经济区内有海洋环境的保护和保全的管辖权，有权采取措施控制来自船舶的污染；沿海国可以通过主管国际组织与有关国家进行适当协商后，要求在其专属经济区内明确划定特定区域，采取防止船舶污染的特别强制措施。

特别敏感海域制度是以特定活动为基础，为实现一定目标而采取一定保护措施的制度。同属此类制度的还有《防止船舶造成污染国际公约》中的特殊区域制度，二者都旨在更好地保护海洋环境，坚持绿色开发。

特别敏感海域制度、特殊区域制度是围绕海上交通实施的。海洋环境作为海运活动的载体而受其影响，一旦本区域内不存在航运活动或者该区域的海上交通不足以影响其生态系统、资源构成及地理条件，那么，特别敏感海域制度将失去存在的价值。但是，本海域内的生态系统、资源构成及地理条件在一定时期内是稳定的，与航运活动的减少与否没有必然联系，不影响通过建立海洋环境保护区（《UNCLOS》内容）对本海域进行保护。

IMO赋予沿海国通过国内立法将特别敏感海域制度中的相关保护措施形成法律条文的权力，要求沿海国设定具体的法律责任来防止船舶违反特别敏感海域制度的行为，甚至可以制定更加严格的法律规定。《UNCLOS》第211条仅仅赋予沿海国可制定高于专属经济区（EEZ）一般国际规则的国内法，但执行权必须受《UNCLOS》第220条约束，不得享受公约规定以外的执行权。

1.2 认定标准

特别敏感海域的认定须符合以下生态，社会、文化和经济，科学教育等3个标准。

（1）生态标准。该标准包括生态系统的独特性或稀有性，鱼类或海洋生物的重要栖息地，生物的相互依存性，生态代表性、多样性、整体性、脆弱性等。

（2）社会、文化和经济标准。该标准包括渔业、休闲、旅游等社会经济方面的重要性，对当地居民生存的重要性，文化遗产等。

（3）科学教育标准。该标准包括重要科学价值、监测研究的重要样本、存在特有的生态现象等。

2 在南海建立特别敏感海域制度的必要性

2.1 生态环境面临的主要风险

（1）污染物聚集风险。南海属于半闭海，海水中的污染物不易扩散、消除，时间长了容易聚集。

（2）船舶油污风险。南海诸岛海域是海上运输活动最繁忙的海域之一。欧亚航线、跨太平洋航线和跨大西洋航线是世界三大主干航线，其中欧洲到东亚航线必经南海。据统计，每年经过南海海域运输的货物、石油、液化石油气等分别占世界货物贸易总量、石油运输总量和液化石油气总贸易额的1/3、1/2和2/3，仅每天过往的油船就达230多艘次。从这一统计数据可以看出，经过南海的运输船舶繁密，其中很多船舶从事的是具有环境损害风险的货物运输。海洋石油运输活动曾发生多起重大溢油污染事故，造成燃油泄漏入海，污染海洋环境。南海海域不仅是日本、韩国和我国的石油输入大动脉，也是东南亚国家之间的交通动脉，发生船舶漏油的风险很大。资料显示，我国50%以上进口石油都须通过南海海域航线来运输。这些都给南海带来巨大的油污风险，因而应进一步强化监管南海地区的船舶航行和运输活动，避免环境损害事故的频发。

（3）石油开采和运输中的溢油事故风险。南海是海上石油勘测开发密集区。随着海上钻井平台和海底输油管线及海上石油储藏运输等逐年增加，南海海域已属于溢油事故多发海域，特别是北部湾地区。中越两国均在北部湾进行大量的石油勘探开采，海上开采和输送原油活动的不断增加，油品运输日益频繁，使得该地区已成为溢油事故的多发区域。另外，南沙海域现有1 000多口石油钻井，年采石油量超过5 000万t，在原油运输环节也存在发生溢油事故的巨大风险。

2.2 建立特别敏感海域制度的意义

2.2.1 有利于保护区域内的海洋生态环境

《鉴定指南》中列举了诸如具备生态系统的独立性或稀缺性、构成某些鱼类关键栖息地等生态标准，反映了特别敏感海域制度重在保护海洋环境，维护海洋生态稳定，南海生态环境正好符合《鉴定指南》的生态标准。

2.2.2 有利于保护水域内海底文化遗产

南海是古代海上丝绸之路途经水域，古代航船从我国、越南等地出发，横穿南海，往来于东南亚和印度洋地区，因而沿线途经海域存在众多古沉船、沉物等遗迹。这些遗迹时间跨度大、分布范围广、内容丰富、文化研究价值高，也符合《鉴定指南》第4.1.14项规定，属于具有重要历史和考古遗址且非常重要的区域。

2.2.3 有利于加强国际合作，缓和区域争端

2017年5月中旬，“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开，我国政府与越南、菲律宾、马来西亚等3个南海周边国家都签订了合作协议。这说明南海周边几国对“21世纪海上丝绸之路”倡议的认可和支持[1]，也是加强国际合作、缓解南海海域区域争端的良好契机。

3 适用特别敏感海域制度所面临的问题及解决措施

3.1 面临的问题

3.1.1 影响南海航行自由

目前，航经南海海域的各类船舶（军舰、公务船除外）享有航行自由，该海域未有指定航道或禁航区，也未执行各类船舶报告制度。商业船舶享有高度航行自由，船舶依据惯用航路、航行偏好或推荐航路等制订航线。若将南海海域设定为特别敏感海域，必定会在其海域内设定相应的强制引航、定线制等措施规范，该区域的可航范围也必将会被压缩。

3.1.2 周边国际环境复杂

由于历史遗留问题，目前南海海域还存在一些领海争端问题，周边国家规定的专属经济区重叠情况复杂，甚至出现两国间乃至多国间专属经济区的重叠问题；因此，尽管南海海域已满足建立特别敏感区的条件，但想要在近期得到认可，还存在相当大的难度。由于IMO规定无论是一国或者多国向其提出建立特别敏感海域的申请，IMO均有义务将该提案的详细内容反馈给其他沿海各国，如果其他沿海国中任何一个有反对意见，都会影响提案的通过。如果部分沿海国一方提出建立特别敏感海域申请，其他沿海国基于共同利益持反对意见，那么特别敏感海域是无法成立的。

3.2 解决措施

3.2.1 多途径申请适用特别敏感海域制度

南海海域周边国家可以在不违背《UNCLOS》和《鉴定指南》的情况下，制订相应条约或者合作备忘录，共同防治南海水域海洋污染，在合作共赢的基础上共同向IMO提出申请。同时，在申请特别敏感海域制度时，可以借鉴其他国家的实践经验。目前荷兰瓦登（Wadden）海域、欧洲西北部水域、澳大利亚大堡礁（GBR）及托雷斯（Torres）海峡水域、波罗的海海域和博尼法乔（Bonifacio）海峡等5个特别敏感海域均是采用共同申请的方式而成功设立的；因此，周边各沿海国应在搁置争议、共同开发的前提下，共同申请设立南海特别敏感海域。申请时，可循序渐进，在争议相对少的水域先行设立，待时机成熟后，再共同申请较大面积的水域。同时，申请文件应一国牵头，多国共同参与，制定的保护措施也应符合南海海域实情，经科学研究后共同商定。

3.2.2 我国应起牵头作用

我国应采取积极态度，在与各方谈判的基础上，充分维护权利，履行沿海国义务，起到申请设立南海特别敏感海域的牵头作用。

申请成功之后，可根据《国际海上人命安全公约》在管理特别敏感海域时的规定，在周边设置相应的航标，并与船舶交通管理系统（VTS）结合，将该水域纳入沿海VTS监管区，对过往船舶进行远程识别和动态跟踪，使该区域船舶有序航行。

4 结 语

鉴于海洋对人类的重要意义和南海生态环境复杂而脆弱，我国在实施“海洋强国”战略和“一带一路”倡议的同时，加强与周边国家合作，主动作为，积极引导，与其他国家共同申请将南海适用特别敏感海域制度。此举将会是保护南海海洋环境和开发南海资源的有效保证措施，同时也是加强国际合作、共同保护世界海洋环境的重要手段。

参考文献：

[1] “一带一路”国际合作高峰论坛成果清单[J].中国经濟周刊，2017（Z2）：89-93.