基于风险矩阵法的待遣出境人员安全风险评估机制研究

周 烨

（中国人民武装警察部队学院， 河北 廊坊 065000）

安全风险是指某一种特定危险情况发生的可能性及其危害程度的组合。在出入境管理工作中，被决定遣送出境的人员具有逃避执行甚至继续违反出入境法律的可能性，一旦这种可能性变为现实，将会对我国正常的出入境秩序乃至国家安全造成危害。因此，被决定遣送出境的人员具有一定的安全风险。在实际的出入境管理工作中，由于天气情况、交通运输工具班期、被遣送出境人员的身体健康状况、等待签发回国证明等原因，导致遣送出境的决定不能立即得到执行，相对人需要继续滞留在我国境内的情况十分常见。此时，为防范其所具有的安全风险，需要边防检查机关有效管理这些被决定遣送出境而又不能立即执行的人员（以下简称“待遣人员”）。事实上，根据《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出入境管理法》）规定，边防检查机关有权对待遣人员使用羁押措施。但其只是对羁押的场所作了规定，对羁押的适用条件却没有明确。①参见《中华人民共和国出境入境管理法》第六十三条规定：“被拘留审查或者被决定遣送出境但不能立即执行的人员，应当羁押在拘留场所。”另外，鉴于羁押待遣人员是剥夺其人身自由的严厉措施，羁押的运用应当受到严格限制。[1]因此，为了在维护国家安全和保障正常的出入境秩序的情况下，可以适当保护待遣人员的基本权利，明确羁押权行使的条件，应当在出入境管理中建立待遣人员安全风险评估机制，确立只羁押具有较高安全风险的待遣人员的标准。

一、构建待遣人员安全风险评估机制的重要意义

（一）提前发现风险维护国家安全

国内外安全形势纷繁复杂，国家安全保卫工作已经上升到了前所未有的高度。习主席在2014年中国国家安全委员会第一次全体会议上强调国土安全是国家安全的前提，要坚持总体国家安全观，树立忧患意识，做到居安思危。[2]边防检查机关处在防范和打击外来威胁的第一道防线，担负着保障国土安全维护国家安全的神圣职责。[3]在出入境管理中，如果待遣人员安全风险的等级较高，就说明待遣人员有强烈的意愿会实施逃避执行甚至违反出入境法律等危害我国国家安全的行为，这是一种潜在的威胁，是一种抽象的危害。通过科学的方法构建待遣人员安全风险的评估机制，可以帮助边防检查机关快速发现待遣人员安全风险，以便提前采取应对措施，有效维护国家安全。

（二）保障待遣人员应当享有的基本权利

虽然边防检查机关有权对待遣人员使用羁押措施，但是这需要以限制或者剥夺待遣人员的人身自由权利为条件，而人身自由权的重要性仅次于生命权，任何国家和个人都无权加以任意剥夺和限制。①参见《公民权利和政治权利公约》第九条：“对于涉及生命权、人身自由、人身安全的事项，除非具有法律确定的程序，任何人不得加以任意剥夺和拘禁。”因此，需要对羁押的行使作出一定的限制。通过构建待遣人员安全风险的评估机制，可以明确待遣人员安全风险的风险等级，据此，是否要对待遣人员实施羁押取决于风险等级的高低，而非边检执法人员的主观判断，客观上防止了羁押权的滥用。

（三）提高边防检查机关的工作效率

待遣人员的安全风险尚且处在未知的状态，有着强烈的不确定性。评估待遣人员安全风险是对于未知事物的判断，不可能达到完全确认的程度。待遣人员安全风险的这种不确定性使得边防检查机关在处置待遣人员时常常犹豫不决，甚至束手无策。待遣人员就可能利用这段时间逃避执行或者继续实施违法行为。通过建立待遣人员安全风险评估机制可以为边防检查机关提供直观的结果，帮助边防检查机关第一时间作出处理决定，提高了执法效率，缩短了边检机关反应的时间。

二、构建待遣人员安全风险评估机制的科学依据

构建待遣人员的安全风险评估机制的目标是利用有限的信息，对不同类别的待遣人员安全风险发生的可能性及其危害程度进行客观、全面的评价。为达到这个目标必须要有科学的原理作支撑。待遣人员安全风险评估机制是以相关性原理和量变质变原理为构建基础，保证具有可靠性和科学性。

（一）相关性原理

“相关”反映的是两种以上的客观事实之间的联系，“相关分析”描述的是因变量和自变量之间关系的紧密程度。通过相关分析，可以发现相互交织的客观事实之间相关联系的程度，揭示其内在的联系。待遣人员安全风险评估机制在相关性原理指导下，通过分析已经掌握的与待遣人员安全风险相关的信息（比如：待遣人员的基本情况、被决定遣送出境的原因以及被决定遣送出境后的行为表现等），为推测安全风险发生的可能性大小及其危害程度提供依据。

（二）量变质变原理

根据马克思主义哲学，在事物的发展过程中，先有量变再有质变，总是由量变引起质变，这是量变质变原理的基本内容。量变是指事物量的规定性的变化，是在度的范围内延续和渐进，是一种保持稳定性的状态。质变是事物发展过程中连续性的中断，是旧质向新质转化的决定环节。[4]量变质变原理具有普遍的指导意义，在构建待遣人员安全风险评估机制的过程中，量变质变原理指导我们把握安全风险从量变到质变的演变过程，抓住各个可能导致安全风险质变成为实害结果的客观要素，达到见微知著的安全风险评估效果。

三、待遣人员安全风险评估机制的具体构建

（一）待遣人员安全风险评估机制概述

根据国家统一的标准，安全风险评估应当包括三个部分的内容：风险识别、风险分析和风险评价。①风险管理：风险评估技术[S]. 中华人民共和国国家标准（GB/T27921-2011）。因此，待遣人员安全风险评估机制应当能够识别待遣人员安全风险的类别，分析不同的待遣人员安全风险具有的危害程度和发生的可能性大小，并且能够通过建立风险发生的可能性和危害程度的二维矩阵，对不同的待遣人员安全风险进行准确、客观的评价。[5]

（二）待遣人员安全风险评估机制的具体结构

待遣人员安全风险评估机制包含四个部分：安全风险的类别、安全风险的危害程度、安全风险发生的可能性以及安全风险的等级。（见表1）

图1：“待遣人员逃避执行安全风险”等级判断路径

1. 待遣人员安全风险的类别。待遣人员安全风险的类别是进行安全风险识别得出的结果，笔者从遣返工作的实际出发，发现待遣人员安全风险的类别主要有两种：一是“逃避遣送出境执行”的安全风险，二是“实施违法行为”的安全风险。实际工作中，首先要确保待遣人员不会逃脱，接下来的工作才有意义，所以笔者将待遣人员逃避执行的安全风险列为首要风险，将其实施违法行为的安全风险列为次要风险。

2. 待遣人员安全风险的危害程度。遣返工作要确定待遣人员的身份信息、国籍信息，如果待遣人员不予配合必然会致使遣返工作举步维艰，而且一旦待遣人员逃脱，茫茫人海更是无从寻找，后果不堪设想。有鉴于此，笔者认为应将“待遣人员逃避遣送出境执行”这个安全风险的危害程度定为较大。而在“待遣人员实施违法行为”的安全风险方面，仅仅需要考虑的是出入境管理中发现的危害程度一般的行政违法行为，外国人的犯罪案件由于已经超出了出入境管理部门管辖的权限，在此不做探讨。因此，笔者将“待遣人员实施违法行为”这个安全风险的危害程度定为一般。当然，这只是在理论层面做出的界定，如果要真正运用到执法工作中，还需要不断的细化和修正，以提高安全风险评估机制的科学性。

3. 待遣人员安全风险发生的可能性。待遣人员安全风险发生的可能性是整个评估机制的主体框架。对于已经发生的事实，由于其具有客观真实性，可以通过证据来证明，但是安全风险是否真的会发生具有不确定性，无法用证据证明。因此只能运用推定的方法，去推定待遣人员安全风险发生的可能性大小。何为推定，就是以某些客观事实为基础，作出的对于与之存在联系的另一未知事实发生或不发生的假定。在待遣人员安全风险评估中，待遣人员的某些特定行为、其基本情况以及其被决定遣送出境的原因这三个方面的内容就是据以推定待遣人员安全风险发生可能性的“客观事实”。在待遣人员安全风险评估机制中，笔者对于以上三方面的内容可能包含的具体情况作了详细的列举，并逐一推定出在相应情况下对应的待遣人员安全风险发生的可能性。但是，由于实际的执法工作往往复杂多变，这样的列举还存在完善的空间。

另外，因为不同种类的待遣人员安全风险的性质存在差异，所以需要有选择地从不同的方面推断待遣人员安全风险发生的可能性大小。如果待遣人员企图逃避遣送出境决定的执行，肯定会在被决定遣送出境之后实施撕毁护照、拒不说出真实国籍等明显的异常行为，此时待遣人员向外界传递出其不想被遣返的强烈的信号。因此，可以从待遣人员被决定遣送出境之后的行为表现直接推定“待遣人员逃避执行”这个安全风险发生的可能性。但是如果待遣人员并不具有逃避执行的企图，而是计划实施违法行为，那么其预备行为肯定具有隐蔽性不想被外界发现，此时待遣人员一定会伪装出配合边检机关工作样子。此时，也就无法从待遣人员的行为上直接推定“待遣人员实施违法行为”这个安全风险发生的可能性，而是需要结合待遣人员的基本情况和被决定遣送出境的原因来展开推定。

4. 待遣人员安全风险的等级。待遣人员安全风险的等级是根据特定的待遣人员安全风险的危害程度与发生的可能性，借助安全风险矩阵①风险矩阵，又称风险矩阵法（Risk Matrix），是一种能够把危险发生的可能性和伤害的严重程度综合评估风险大小的定性的风险评估分析方法。它是一种风险可视化的工具，主要用于风险评估领域。，这个风险评估工具进行风险评价的结果。[6]本文根据国际标准组织提议的5x5阶矩阵，将安全风险的可能性和危害程度均分为5个等级，将风险级别划分为4个等级（见表 2）。[7]

图2：“待遣人员实施违法行为安全风险”等级判断路径

在待遣人员安全风险的评估中，首要风险是“待遣人员逃避执行”的风险，危害程度为较大；次要风险是“待遣人员违法”的风险，危害程度为一般，这些是确定的。但是待遣人员安全风险发生的可能性大小却具有不确定性，只能通过推定的方式确定，受到待遣人员被决定遣送出境后行为表现、其个人基本情况以及其被决定遣送出境原因等因素的影响。因为，不同情况下安全风险发生的可能性并不相同，所以导致最后待遣人员安全风险的等级也会因为可能性的不同而不同。图1和图2分别对于判断“待遣人员逃避执行安全风险”和“待遣人员实施违法行为安全风险”的风险等级做了介绍。

表1 待遣人员安全风险评估表

表2 安全风险矩阵图

（三）待遣人员安全风险评估机制的运作模式

第一步，首先评估“待遣人员逃避执行安全风险”的等级。危害程度确定为较大，发生的可能性根据待遣人员被决定遣送出境后的行为来推定，根据安全风险矩阵图得出 “待遣人员逃避执行安全风险”的等级。当出现多个评估结果时，按照“就高不就低”的原则，评定最终的风险等级。如果“待遣人员逃避执行安全风险”的等级为“高”，建议边防检查机关有必要对于待遣人员采取严密管控的措施，可以直接予以羁押。因此，也就没必要进行下面的评估了。

第二步，如果“待遣人员逃避执行安全风险” 的等级为“低”或者“中”，这时需要进入第二步评估，即评估“待遣人员实施违法行为安全风险”的等级。当出现多个安全风险等级的评估结果时，按照“就高不就低”的原则，评定安全风险的等级。若“待遣人员实施违法行为安全风险”的等级为“高”，建议边防检查机关做到严密管控，并且有必要对于待遣人员采取羁押的措施；若等级为“中”，建议边防检查机关做到适度管控，应当对待遣人员采取监视措施，但可以给予一定的活动自由；若此时，安全风险的等级为“低”，则建议边防检查机关可以允许其在等待遣返期间自由活动，不需要过多关注。

待遣人员安全风险评估机制的具体运作模式请见图3，其中对于安全风险等级的评定模式已经在前文中进行了阐述。

图3：待遣人员安全风险评估模型

（四）构建待遣人员安全风险评估机制的要点

1. 客观事实要有证据支撑。在评估待遣人员安全风险的过程中对于安全风险发生的可能性是由客观事实推定而来，其中的客观事实需要有证据证明。这样做一方面可以保证评估机制的公正和透明，接受外界的监督，防止评估主体伪造事实；另一方，可以保证事实的真实性，保证评估的准确度。

2. 待遣人员的行为应当是实行行为。“待遣人员逃避遣送出境执行安全风险”发生的可能性，需要通过待遣人员事后的行为表现来进行推定。然而，并不是所有的行为都可以作为推定的依据，据以推定的行为应当属于待遣人员逃避遣送出境执行的实行行为，表明待遣人员已经着手实施。举例来说：如果被决定遣送出境的待遣人员有不配合遣送出境执行的行为，那么可以推定 “待遣人员逃避遣送出境执行安全风险”发生的可能性为“可能”或者“很可能”。但是，此处的“不配合行为”仅指诸如与外界断绝联系、撕毁护照签证等出入境证件或者离开居住地等具体的实行行为，而不包括辩解、大吵大闹等一些无实质意义的行为。辩解、吵闹等行为并不能说明待遣人员已经开始着手实施，而是人的正常反应。因此，不能以此来推定“待遣人员逃避遣送出境执行安全风险”发生的可能性大小。

3. 遵循正当程序原则保护待遣人员的基本权利。正当程序原则是正当的法治与恣意的人治的区分标准，赋予了相对人寻求法律救济的途径，可以有效保障相对人的合法权益。待遣人员安全风险的评估结果可能会对待遣人员权利产生不利的影响，理应受到正当程序原则的制约。比如，边检机关应当平等地听取待遣人员的陈述和辩解，允许待遣人员进行反驳。只有排除了待遣人员的合理反驳，才可以得出科学的结论。因此，待遣人员的陈述和辩解，不但不能作为推定“待遣人员逃避执行”安全风险发生可能性的根据，反而应当被认真地听取。

四、完善出入境管理工作中管理待遣人员的建议

《出入境管理法》第六十三条规定：“被拘留审查或者被决定遣送出境但不能立即执行的人员，应当羁押在拘留场所。”这虽然是对于待遣人员羁押场所的规定，但是如若不能羁押何谈羁押场所。因此，边防检查机关拥有羁押待遣人员的权力。但是，边防检查机关如何使用这个权力，如何管理待遣人员，法律并没有明确的规定。出于维护国家安全的角度和便于管理的目的，边检机关可能更加倾向于直接认定各类待遣人员安全风险的等级都为“高”或者“极高”，对于所有待遣人员都采用羁押等严厉的措施，从而可以彻底杜绝各类安全风险，维护国家安全，保证万无一失。[8]但是如果遵循这种做法很容易出现矫枉过正的问题，发生羁押权力的滥用。而通过构建待遣人员安全风险评估机制，可以综合考虑待遣人员安全风险的类别、发生的可能性和危害程度，并且参照安全风险矩阵，清楚识别不同安全风险所处的状态，确定风险等级。从而可以根据风险等级的不同而采取不同的管理措施，确定科学合理的管理标准，实现维护国家安全、保障待遣人员基本权利以及提高工作效率三方面的统一。据此，笔者认为在今后的出入境管理工作中，边防检查机关可以将待遣人员安全风险评估机制加入到对待遣人员的管理工作中，以实现管理工作的标准化和客观化，为边防检查机关管理待遣人员提供明确的指引，弥补当前工作中的空白。

[1]张惠德，张杰，周明.出入境行政强制概念及分类的问题研究[J].学术界，2014，（08）：219-228.

[2]赵耀辉.坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路[J].唯实，2014，（06）：21-24.

[3]刘跃进.国家安全学[M].北京：中国政法大学出版社，2004：41.

[4]汪华岳,龚书林.马克思主义哲学原理出版社[M].北京：高等教育出版社，1999.

[5]GB/T27921-2011, 风险管理：风险评估技术[S].中华人民共和国国家标准，2011.

[6]朱启超,匡兴华,沈永平.风险矩阵方法与应用述评[J].中国工程科学，2003，（01）：89-94.

[7]ISO. ISO/IEC 27005: 2008. Information technology - security techniques- information security risk management[R]. Geneva: International Standards Organization，2008: 32- 57.

[8]郑海龙，熊晓玲.试论对外国人出入境人员的调查和遣返措施——以《中华人民共和国出境入境管理法》为视角[J]. 上海公安高等专科学校学报，2014，24（02）：65-70.