《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》解读

编者按：2018年7月13日，《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号)(以下简称《意见》)发布。同时，《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[203]81号)(以下简称“81号文”)废止。《意见》修订了原有城市轨道交通建设基本条件，并新增地方政府债务、城市轨道交通企业负债率、责任主体等要求，提高人口、地区生产总值、一般公共财政预算收入等要求。面对这一重要信号，如何正确理解和把握《意见》要求？中国城市轨道交通的发展将面临怎样的挑战？本刊邀请业界和学界专家对《意见》进行深度解读。

城市轨道交通务须步入健康有序发展正轨

全永燊 (北京交通发展研究院)

《意见》的发布引起社会各界广泛热议，业内更是有千呼万唤始出来之感慨。之所以如此受到关注，正是缘于《意见》针对近年来轨道交通发展面临极为紧迫的战略抉择问题，拨乱反正，指明方向，将轨道交通纳入规范有序、持续健康发展的正轨。

贯彻落实《意见》后续任务繁多，不仅涉及一系列制度与法规建设，也同样涉及诸多理论与技术层面的深入研究探讨：

1）科学界定轨道交通功能定位。

任何一种交通方式都有其特定的适用场合与范围，轨道交通自然也不例外。遗憾的是，迄今许多城市仍然从所谓“公共交通为主体，轨道交通为骨干”的一般概念出发，千城一律盲目照搬套用交通结构规划指标。殊不知，世上根本就不存在无须科学论证便可套用的普适性交通结构标准。城市性质、区位环境、规模以及布局形态的不同，必定会有不同的出行行为特征。即便同一城市，处于不同的发展阶段，其出行距离构成及时空分布等特征差异也会非常大。不言而喻，无论哪种交通方式在不同的城市中所处的功能地位也绝不该雷同。

毋庸置疑，应以特定城市交通结构特征决定轨道交通的功能定位及其分担的出行需求。不幸的是，许多城市恰恰违背客观规律，无端扩大轨道交通的适用功能范围，一味提升轨道交通出行分担比例(有的城市居然要将轨道交通出行在公共交通出行总量中所占比例提升至70%甚至80%)。

2）尊重轨道交通建设客观规律，合理把握时机与进程。

轨道交通发展进程要与城市发展阶段相适配。固然中国城市轨道交通起步晚、历史欠账多，在一段时间内加快追赶是必要的。自81号文出台以来的15年中，中国内地城市轨道交通建设几乎达到世界上轨道交通先驱城市历经百年的建设规模，有些城市轨道交通建设从一年几千米加速到一年七八十千米。

然而，城市轨道交通具有较强社会公益性，建设期和运营期都需要城市政府投入大量资金。长期过快的发展进程超过了社会经济资源支撑力度，势必会出现问题。不仅政府债务风险日渐加剧，轨道交通网络功能层次结构失衡，建设与运营维护投入的社会经济效益低下等诸多难题更是不容忽视。

此外我们还应清醒的认识：中国幅员辽阔，不同区域的城镇化进程、社会经济发展阶段差异性很大，不是所有城市都需要建设轨道交通。即便需要建设，也应与城市空间结构、土地开发建设进程、社会经济发展等相适配。地方政府不可盲目攀比轨道交通规模，建设进程更不能一刀切。

3）坚持实事求是，合理选择轨道交通系统规模、制式、技术标准。

近年来，部分城市轨道交通建设在系统制式和技术标准选择上一味追求“高、新、奇”，甚至被制造商的营销所“绑架”，完全不顾及乘客出行实际需求。

轨道交通系统制式与技术标准的选择要与城市出行特征及相应的服务标准相适配。城市各空间圈层出行需求特征不同，而不同的出行特征要求不同的服务标准。系统制式的选择还应顾及系统一体化协同运营与维护的效益。过于纷杂的制式不利于日后运营维护管理和资源共享。当前在制式和标准规划中应更加关注系统功能层次结构的健全与完善，妥善处理好城际铁路、区域(含市域和都市圈)快轨、中心城几个不同层面网络的融合与功能互补关系。

4）创新融资渠道，盘活城市轨道交通存量资产，探索土地溢价捕获(Value Capture)回馈建设途径。

一方面，通过PPP等多种方式盘活存量资产，研究通过可续期债券、项目收益债券、长期债权等方式拓展融资渠道；另一方面，探索地上地下空间综合开发利用，通过土地溢价外部收益回馈基础设施建设、运营，为城市轨道交通建设与运营服务的可持续发展提供切实保障。

因市制宜、精准评估、科学决策 引导城市轨道交通有序健康发展

杨涛 (南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司)

《意见》是在党中央、国务院部署坚决打好防范化解重大风险攻坚战的背景下，为防止各地因城市轨道交通不合理、不科学建设而引起政府重大债务财务风险，促进城市轨道交通规范有序发展提出的明确指导意见，是十分及时、必要的。审批机关、各城市政府以及从业机构和人员应当对《意见》正确理解、正确把握、正确贯彻。

1）面向高质量发展要求，中国大城市总体上仍需要积极推进城市轨道交通建设。

基于我国人多地少、资源环境压力巨大的基本国情，要实现城市高质量发展，优先发展公共交通，以公共交通引导城市紧凑集约发展，引导公众低碳绿色出行，是中国大城市健康、可持续发展坚定不移的核心战略。《意见》开宗明义，再次明确了“城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干”；肯定了“我国城市轨道交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用”。中国当前和未来较长时期内仍处在城镇化、机动化快速发展进程中。由于大城市普遍高密度集聚、高强度开发，小汽车(包括私人小汽车、网约出租汽车、巡游出租汽车)的低成本超高速增长、低成本高频次使用，公共交通的供给能力不足、服务水平偏低，导致交通拥堵、环境污染正在全国性蔓延，对中国大城市高质量发展构成严峻挑战和威胁！相对发达国家，中国大城市轨道交通建设起步很晚，差距巨大；相对于势不可挡的小汽车高增长和城市交通高拥堵、高污染危局，总体判断中国大城市轨道交通建设不是多了，而是少了；不是快了，而是慢了。为此，中国大城市仍需要积极推进城市轨道交通建设。

2）城市轨道交通发展风险防范既要足够的财政实力保障，更呼唤有力的土地政策支持。

目前个别城市轨道交通建设的确存在仓促上马、急于求成、过度超前，以至投资需求过大、公共财政压力过重、财务杠杆率过高，形成了较为严重的政府债务风险。相对于203年国务院81号文，《意见》较大幅度提高了城市轨道交通项目申报的经济指标和财政实力门槛。从中国10多年来经济增长发展情况和提高城市政府财力对建设与运营轨道交通的支撑支持力度、减少地方政府债务风险看，这是必要的，体现了城市轨道交通“量力而行，有序推进”的方针和原则。另一方面，“由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显”，国际上单单依赖政府公共财政投入与补贴和轨道交通票款收益能够维持城市轨道交通建设与营运财务平衡的几乎是没有的。中国香港长期坚持将轨道交通建设、运营与沿线土地、房地产开发以及后期物业营运捆绑起来，形成轨道交通建设运营自我造血机制，才保持了轨道公司长期财务平衡盈余与可持续发展。日本的私铁建设运营与土地开发的捆绑也有类似成功经验。必须指出，单单靠提高城市轨道交通建设审批的经济与财政实力门槛并不能真正解除城市轨道交通建设与运营的财务压力和风险！轨道交通是城市最重要的公共资源。实现城市轨道交通健康、可持续发展的真正出路在于按照党中央、国务院《关于创新政府配置资源方式的指导意见》的精神，借鉴香港的成功经验，尽快拟定、出台支持城市轨道交通建设运营平稳、可持续发展的土地储备与开发政策：强化政府对轨道交通沿线和车站周边地区的土地储备控制，允许并保障这些土地开发及后续物业运营与轨道交通建设运营捆绑开发与经营，同时更好地促进城市土地集约节约利用，发挥轨道交通对城市紧凑、高效、精明增长和城市交通低碳高效发展的支撑引导作用。

3）城市轨道交通评估审批既要严格规范，也要因市制宜、精准评判。

《意见》对城市轨道交通建设申报条件不仅明确了经济和财政指标门槛，同时，也分别明确了市区常住人口、初期和远期客运规模、强度的条件。这也体现了“量力而行，有序推进”和“因地制宜，经济适用”的方针和原则。在具体审批执行过程中，要准确把握好严肃性、规范性与相对性、适宜性的平衡。首先，各申报城市的经济指标与财政实力相差较大，相对应的老百姓消费水平、机动化程度差别也较大；其次，相对于81号文，《意见》将“城区人口”改为“市区常住人口”，隐含考虑了城镇化发展的动态性、成长性；第三，即使相同量级的经济与财政水平和人口规模，由于城市形态、功能布局、地理气候等不同，城市客流走廊的集聚度存在较大差异。因此，应当坚持实事求是，以前瞻、科学的规划研究为基础，以城市财力和建设运营管理能力为条件，与城市发展水平和交通发展需求相适应，重点考察城市轨道交通的初期客运强度、远期客流规模是否达到建设地铁、轻轨或市郊铁路等其他轨道交通方式的基本条件，因市制宜、精准评判；避免用少数经济、财政或人口指标简单“一刀切”做出判断。

4）立足构建多模式、多层次、一体化的完整公共交通体系，为广大市民提供多元化、高品质公共交通服务。

纵观全球优秀的公交都市，如伦敦、巴黎、东京、哥本哈根、香港、新加坡等，公共交通系统均是包含了市郊铁路、市域轨道交通快线、地铁、轻轨，有轨电车，公共汽车干线、普线、支线，乃至灵活多样的小巴、校巴、残疾人巴士等各种公共交通方式。各种公共交通方式均有其合理的功能定位、运能量级、服务特性和客流服务适应性。对于高投入、高成本、大容量的城市轨道交通，其规划建设规模、制式选择、建设时序与力度安排，均应当按照《意见》的原则要求，充分借鉴国际经验，结合城市自身实际，经系统研究、专家论证、公众参与，真正做到科学决策、民主决策，避免长官意志、盲目决策。与此同时，要坚持多规融合，加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，加强城市轨道交通与城市发展轴带、中心体系、综合交通枢纽、公共汽车、步行和自行车交通以及小汽车交通等有效衔接与互动，构建多模式、多层次、一体化的完整公共交通体系，为广大市民提供多元化、高品质公共交通服务。

尊重规律 有序发展

赵一新 (中国城市规划设计研究院)

近几年，中国城市轨道交通取得了快速的发展，2017年末地铁和轻轨运营里程达到4 20 km，上海、北京、广州、南京、深圳、成都、重庆、武汉等城市的运营里程均超过20 km。在取得成绩的同时，城市轨道交通的规划建设也出现了较多问题，部分问题甚至已经严重影响城市的健康发展。《意见》的及时出台对引导中国城市轨道交通的发展将起到十分重要的作用。目前城市轨道交通规划建设中比较突出的问题体现在三个方面：

1）重规模轻效益。

城市轨道交通运营规模往往是城市之间最愿意对比的指标，也逐渐成为轨道交通规划建设最重要的指标，过分强调运营规模造成对其他指标的忽视。《意见》中明确指出初期地铁客运强度大于0.7万人次·d-1·km-1、轻轨大于0.4万人次·d-1·km-1，强调对客流效益的重视。目前，许多城市基于过分追求规模目标的要求，以轨道交通引导城市开发的名义在城市外围地区大量建设轨道交通，实现短时间内运营里程快速增长的目的，带来的后果是客流效益低下，难以发挥轨道交通承担城市大运量公共交通客流的作用。据统计，截至2017年末中国城市轨道交通平均客运强度为0.81万人·d-1·km-1，同比下降2.4%。及时纠正不合理的轨道交通建设思路是维持轨道交通和城市健康发展的重要保障。

2）重投资轻需求。

城市轨道交通不仅是解决城市交通问题的重要手段，其巨大的建设投资也成为通过投资拉动城市经济发展的重要手段，甚至有时候推动经济发展的作用超过了解决交通问题的作用。《意见》大幅度提高城市建设轨道交通的经济指标要求，是从全面控制金融风险的角度有针对性提出的。2017年包头地铁被叫停事件已经显示出中央对防范金融风险的态度，但是有些城市依然不顾自身财力的可承受性，大规模、非理性地推动城市轨道交通的建设，例如某城市在既有运营里程仅有20 km的情况下，制定了到202年轨道交通规模突破80 km的计划，如按计划实施，沉重的债务负担、客流低效的线路对于城市的发展而言无疑是灾难性的。

3）重建设轻规划。

中国城市轨道交通线路的建设偏离客流走廊的现象普遍存在，过分强调工程建设的方便性和可行性，忽略轨道交通线路与城市功能的结合、客流效益的发挥，影响了线路的合理性，也是造成部分轨道交通线路客流强度低的主要原因。合理的线网布局应该在城市轨道交通线网规划阶段解决，但是城市轨道交通线网规划的编制却越来越不受重视。规划编制流于形式，以工程建设为导向的规划缺乏与城市未来发展的结合，对客流需求缺乏有效支撑，致使在轨道交通建设阶段发现很多没有在规划阶段解决的问题，对城市发展造成了不可挽回的损失。

以急功近利的方式建设百年大计的城市基础设施确实存在巨大的隐患和风险，希望借助《意见》的出台，及时纠正城市轨道交通规划建设中存在的诸多问题，在遵循城市发展客观规律的基础上，实现城市轨道交通有序发展。

正确认识和理解城市轨道交通

景国胜 (广州市交通规划研究院)

《意见》的发布是对81号文的更新，是对城市轨道交通建设条件和指标的提升与调整，是给轨道交通建设“过热”的降温，对指导促进城市轨道交通可持续和健康发展具有深远意义。城市轨道交通的公益属性决定了各级政府部门将肩负起更重要的责任，《意见》对各级政府部门的责任规定得更为明晰，强调要国家统筹、省负总责、城市主体，明确有关部门和地方政府责任，同时要依法依规追责问责。《意见》的发布表明国家更加重视发展的质量，有些城市对轨道交通的附加功能期望过高，一些项目过分强调TOD引领作用，而忘记了解决城市居民出行问题才是轨道交通建设的初心，同时提醒三四线城市要重新深入考虑其他多种交通方式的适用。

虽然《意见》主要内容好像是对城市建设轨道交通设置了诸多门槛条件，防止城市轨道交通建设对地方政府造成巨大的财务负担，但实际上是因为各地对城市轨道交通这一公共交通体系重要组成部分的认识不足，对其特性和使用方法的理解出现偏差造成的。因此，有必要重申并正确理解城市轨道交通的几个关键问题。

1）轨道交通线网规模的科学性。

众所周知，城市轨道交通线路的客流具有规模效应，一条线、两条线和三条以上线路产生的客流可能呈几何倍数增加，当前，很多中等或小城市强行上马轨道交通，但财力和人口规模仅能支撑一两条线路，因此，独立的轨道交通线路远不能发挥作用，与其配套的其他交通方式，由于客流特征、时间效应和运能量级需要协调匹配，对整个城市的交通系统运作带来很多困扰。

2）轨道交通只是特定城市交通系统的组成部分之一。

客流量大、建设成本和维护费用高的典型特点注定了轨道交通只能是某些城市可以独享的“奢侈性公共产品”，目前各个城市竞相上马的轨道交通项目，使其沦落成为城市面子比拼的象征。客流较少的城市，轨道交通产生的收益远远不能维持可持续运营条件，造成小马拉豪车，严重到使整个城市的财政收入都沦为轨道交通的打工仔，最终可能累死城市这匹“小马”。只有具备条件的城市才能发挥轨道交通的实际效能，做到好钢用在刀刃上，真正形成用得起的公共产品配置。

3）与城市交通整体系统协调发展才能发挥作用。

轨道交通仅是交通系统的组成方式之一，具备建设条件和有能力运营维护也只是其生存的第一步。要全面发挥协同作用，即使是满足轨道交通建设条件的城市，也要科学编制论证轨道交通线网布局和规模，必须做到轨道交通与其他交通方式高效衔接，轨道交通车站要与城市用地功能强度良性互馈，轨道交通建设与城市地上、地下空间安排要统一布局，建设时序要与城市空间发展时序同步，运营维护要具备高效益优先的模式创新，才能发扬轨道交通的真正优势，保障城市交通整个系统的可持续发展。

规范有序、持续健康发展轨道交通

陈必壮 (上海市城乡建设和交通发展研究院)

《意见》的发布正面回应了自2017年下半年以来轨道交通行业内外的议论，明确提出轨道交通行业要健康、有序发展的鲜明观点。事实上，《意见》的发布和实施就是对81号文的扬弃。毕竟81号文发布的15年以来，中国城市发展、经济社会、产业结构已经发生巨大变化，继续沿用原有的指标、条件不符合城市发展和轨道交通行业发展要求。

1）《意见》调整了轨道交通准入条件，符合城市实际情况和行业发展规律。

《意见》继续坚持“量力而行，有序发展”的方针，并在总结行业发展经验的基础上，基于“城市建设轨道交通的客观需求，政府具有足够的经济实力和建设、运营能力，建成后的运营线路有客流保障、轨道交通有良好经济和社会效益”等方面调整了城市轨道交通准入条件，符合城市实际情况和行业发展规律。

特别需要指出的是，《意见》在81号文的基础上增加了近期客运强度指标，即拟建地铁初期负荷强度不低于0.7万人次·d-1·km-1，拟建轻轨初期负荷强度不低于0.4万人次·d-1·km-1的要求。该条件的引入对提高线路建成后的客流需求、保障城市轨道交通线路运营的基本客票收入、提高投资效益具有重要作用。事实上，通过近年城市轨道交通运营实践检验，初期客运强度与城市现状交通特征关联性较强，预测准确度较高，把控性较强。

2）《意见》对各级政府部门的责任界定更为明晰，有助于轨道交通规范有序、持续健康发展。

《意见》明确表示：按照高质量发展的要求，以服务人民群众出行为根本目标，持续深化城市交通供给侧结构性改革，坚持补短板、调结构、控节奏、保安全，科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应。

《意见》明确规定：城市轨道交通项目(不含有轨电车)由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划按照相关程序审批(核准)，未列入建设规划的项目不得审批(核准)，严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。因此，《意见》中对各级政府部门的责任界定更为明晰。《意见》中提出，坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，明确有关部门和地方政府责任，同时要“依法依规追责问责”。这涵盖了编制、申报、审批、建设等各环节，各级政府部门也将肩负起更为重要的责任。

3）建议在具体落实《意见》要求中，各城市结合自身交通需求特征，编制好城市轨道交通线网规划和建设规划，持续健康发展城市轨道交通系统。

公共交通优先是大城市解决交通拥堵问题的根本举措，而大容量的轨道交通系统是提高城市公共交通服务水平、保障公共交通优先战略实施的重要措施。当前大城市交通拥堵问题日趋严重，已严重影响城市经济社会活动的需要。因此在城市财力、经济发展水平等条件满足下，本着实事求是的原则，应确定轨道交通分期建设的合理规模、选取合适的轨道交通系统制式，有序推进轨道交通建设，促进交通和城市可持续发展。

再有，涉及城市建设地铁还是轻轨系统时，除应满足《意见》相应的条件外，还应考虑城市交通需求特征，不应盲目套用各自对应的准入条件。如兰州、西宁这样的典型带状城市，通道交通需求特别集中，通道资源紧张，应在客流主通道走廊上考虑建设大容量的地铁系统(兰州开工建设的1号线是地铁A型车，符合兰州城市交通特征)；部分大城市，虽然目前市区常住人口尚未达到30万人，但很可能在近期突破30万人口的，也应考虑主通道的地铁系统可能性，不应为了提前建设轨道交通，而在主通道上盲目建设中运量的轻轨系统；即使对于150～30万人口的大城市，也应充分分析论证轨道交通走廊的交通需求量级，科学确定轨道交通的系统制式。

科学制定、有序实施城市轨道交通规划

张晓东 (北京市城市规划设计研究院)

公共交通优先发展战略作为城市发展战略的重要组成部分，要充分体现战略引领和设施管控作用。城市轨道交通作为大城市公共交通系统的骨干，更应加强规划建设管理，促进城市高质量、可持续发展。

城市轨道交通线网规划是城市发展战略规划层面的问题，要定好战略目标，回答“建设一个什么样的城市轨道交通”这个问题。经济社会水平、用地功能布局、交通发展模式等城市发展战略目标是决定城市轨道交通发展功能定位和规模结构的关键依据。因此，必须按照高质量发展的要求，遵循服务人民群众出行的本源，坚持实事求是，前瞻性编制线网规划，科学论证线网功能、规模、层级和结构等战略内容，注重与城市总体规划、综合交通体系规划等的协同融合，实现一张蓝图干到底，做到城市轨道交通与城市协调发展。

城市轨道交通分期建设规划是城市发展战略实施层面的问题，要定好分期目标，回答“怎样建设城市轨道交通”这个问题。《意见》中指出“部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位”这个突出问题。导致这一问题的根源是，地方政府长期存在的重规模轻质量、重工程轻功能、重近期轻远期的规划建设管理思维。因此，必须依据线网规划，按照合理的建设规模和节奏，确定分期建设目标，坚持“量力而行、有序推进”的原则，从实际出发科学编制分期建设规划，把握好人民群众出行需求与城市经济发展水平之间的关系，分解落实线网规划目标、指标和任务要求，提高城市轨道交通建设综合效益。

监管体系是实现城市轨道交通规划有序实施的保障，要定好考核目标，回答“如何一张蓝图干到底”这个问题。《意见》首次提出加强监管能力和建立健全责任机制两项要求，实现规划实施的改革创新。一是通过规划中期评估和后期评价机制，可以全过程、动态化掌握城市轨道交通规划实施情况，确保规划确定的各项要求得到落实，并对规划实施进行反馈和修正，切实发挥规划的战略引领和刚性管控作用，维护规划的严肃性和权威性。二是通过建立“黑名单”制度，对规划编制、评估、审查、项目设计等单位进行监管，决不允许任何部门和个人随意修改、违规变更，对违反规划和落实不力、造成严重损失或者重大影响的依法依规追责问题。

科学规划 有序推进 管控风险 持续发展

杨志刚 (北京市城市规划设计研究院)

近几年，中国城市呈现空前高涨的轨道交通建设热情，出现了车站建在荒郊野外，新线开通半年日均客流仅区区几千人，规划设计建设管理各个环节人才严重不足、轨道交通单公里造价动辄十多亿、变相融资作为项目资本金等纷乱的现象。这些乱象伴随着当前很多城市超强度、超能力建设城市轨道交通而产生。中国的城市轨道交通建设发展走到了一个十字路口，路在何方，很多人已迷失了方向。《意见》的出台正当其时，为中国城市轨道交通规划建设健康、有序发展指明了方向。这不是一副冷却剂，而是一副镇静剂。《意见》的出台旨在让这个行业回归理性，尊重科学，不忘初心。

1）科学规划，服务为民。

城市轨道交通的根本目标是服务人民群众出行。需求和效益应作为选择判断的基本准则。应准确把握城市发展规律，科学预测交通需求，制定恰当的发展目标和准确的功能定位，提出合理的线网规模和适宜的服务范围，建立与城市功能布局协调、空间融合的良性互动关系，形成各交通子系统一体化的分工协作关系，产生良好的客流效益。中小城市要认真反思需不需要轨道交通，什么时候需要轨道交通，建设什么样的轨道交通。大城市则要反思需要多少轨道交通，在哪些地方建设轨道交通。要鼓励规划建设多层次的轨道交通服务体系，用多元化的轨道交通形式经济、高效地满足差异化的交通需求。地铁主要应服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，不要过度服务，谨慎向城区外围延伸。

2）量力而行，有序实施。

建设能力和客流效益是建设时序安排最重要的影响因素。《意见》在轨道交通建设申报条件中调整财政收入和地区生产总值门槛反映了城市轨道交通建设成本上涨和中国经济社会发展的现实情况，此项指标用来对政府财政承担能力做出基本判断。《意见》在轨道交通建设申报条件中增加初期客运强度指标则体现了对客流服务效果和投资效益的重视。城市轨道交通建设和运营成本均较高，超前集中建设会造成巨大的财政负担和低下的客流效益。地方政府应客观冷静评估自身财力和建设运营管理能力，统筹考虑城市和交通发展需要、人民出行需求和政府财政承担能力，合理制定轨道交通分期建设计划，适时因地建设轨道交通。一般城市应遵循先中心、后外围，先重点、后分散，先骨干、后加密的基本原则。

3）责任到位，加强监管，防范风险。

《意见》针对部分城市非理性、不科学建设导致地方债务负担加重的情况，为防范化解重大风险而提出。落实《意见》的有关原则和措施，切实有效防范风险，保障城市轨道交通健康、有序发展是《意见》的落脚点。《意见》提出建立城市轨道交通监管数据库和“黑名单”制度，从规划、申报、实施到运营实现项目全过程的跟踪和监管，加强规划事中事后的评估。同时要求规范项目审批，严格建设规划报批和审核程序，强化建设规划的导向和约束作用，严禁违规擅自调整，强化责任意识，从国务院相关部门到地方政府，再到规划编制、评估、审查、项目设计等单位，各司其职，依法依规履责，依法依规追责问责。监管和责任体系的建设将倒逼责任意识代替长官意识，规则约束行为，科学开展规划，依规审查规划，依规进行建设，保障规划目标实现，人民群众出行质量提升，管控城市经济负担，有效防范地方政府债务风险。

轨道交通政策指标与规划的实效性

殷广涛 (中国城市规划设计研究院)

《意见》中明确提出拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于0.7万人次·d-1·km-1、0.4万人次·d-1·km-1，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。初期客运强度和远期客流规模两项指标的提出具有非常明确的政策指向性。

远期客流规模指标属于81号文的延续指标，更为重要的是这项指标同时也是反映地铁和轻轨两种形式设计载客能力的标准，它属于“定标准”的指标。单向高峰小时客流规模在1万人以下属于低运量，不在轻轨的服务范围之内；单向高峰小时客流规模在3万人以下属于中运量，不在地铁的服务范围之内。这项指标的严格执行将对于纠正目前城市决策中存在的盲目追大、只考虑地铁不考虑轻轨的倾向起到重要的纠偏作用。

初期客运强度指标属于新提出的指标，这项指标反映的是客流规模总量，是运营的关键指标，在《意见》中突出提出，其意义在于它属于“定效果”的指标。这项指标具有三方面的重要意义：1)初期客运强度是否达标，能够反映出线路选择是否与城市客流走廊吻合，可以判定项目的科学合理性；2)初期客运强度是否达标，能够反映出城市客流需求是否在一定时期内能达到一定的客流强度，可以判定项目是否存在过度超前建设；3)客流的形成不仅仅取决于轨道交通设施服务一方面的因素，还取决于很多其他因素，如轨道交通与其他交通系统(公共汽车、自行车、步行系统)衔接的一体化程度、轨道交通车站与周围用地开发的一体化程度、运营服务和票价协调等，初期客运强度在某种程度上可以判定城市交通一体化发展措施的推进程度。

远期客流规模指标提出了定标准的要求，初期客运强度提出了定效果的要求，这些指标的提出不仅仅是约束性审批条件的规定，其背后隐含着对于城市交通一体化综合管理实效性的要求。

加强规划研究 保障城市轨道交通可持续发展

宗传苓 (深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司)

《意见》从国家层面进一步明确和强化了城市轨道交通规划建设的监管要求。其主旨是进一步促进城市轨道交通规范、有序和健康发展。在明确基本条件、规范审批程序、防范地方债务风险、明确各方职责等方面进一步落到实处。对轨道交通规划研究从业者来说，《意见》一方面提供了明确的规划依据，另一方面也对轨道交通规划研究工作提出了更高要求。

1）加强需求研究，科学编制轨道交通各层次规划。

轨道交通建设虽然需要大量投资和运营成本，但其带来的外部效应更加巨大，对城市发展的作用不言而喻。一个城市是否需要建设轨道交通，科学、可信的需求分析至关重要。

中国幅员辽阔，不同城市的发展规模、经济实力、空间结构、地形地貌、地质条件、气候特征、风俗文化等差异很大。用一种标准来规范轨道交通的建设条件(或门槛)，难免有不合适之处。例如，相同人口规模，带状(川道型)城市、分散组团型城市的交通需求集聚程度要远远大于团块状城市；经济活力强的城市、气候温热的南方城市、旅游城市等，其交通需求规模通常会更大；相较于经济实力强的城市，在经济实力弱的城市建设轨道交通可能更具吸引力，从而更有可能带动整个城市交通系统的良性发展。

因此，不应简单套用《意见》提出的门槛，而应该更加科学、深入地分析交通需求，认真编制轨道交通各层次规划，研究哪些城市真正迫切需要建设轨道交通。要把握好一个城市的交通需求特征，仅仅依靠专业还不够，还需要对该城市有长期的跟踪和系统的研究。

2）了解行业发展动态，提出科学合理的建设方案。

城市交通需求是多层次、多样化的，需要多层次、多模式交通系统的支持。大城市尤其是特大、超大城市，多层次、多模式轨道交通协调发展是必然趋势。过去，之所以出现以城际轨道名义建设城市轨道交通，或者以建设试验线、旅游线和推广所谓新型轨道交通方式等名义变相建设轨道交通等规避国家审批的现象，关键在于前期规划研究和建设方案没有经过科学、合理的论证。应当深入了解行业发展动态，充分掌握各类轨道交通方式的特征和适应性，为城市提供科学、合理的轨道交通建设方案。不能盲目听从厂商的宣传，避免出现把不适宜的产品当成新型交通方式来应用的失误，更不能出现巴铁这样违背常识的闹剧。

3）坚持经济适用原则，避免不必要的浪费。

《意见》出台很重要的原因之一是严控地方政府债务风险。城市轨道交通投资巨大，运营成本高，不应盲目追求高标准，必须以经济适用的方式进行建设，避免浪费。但是，对于提高轨道交通运营安全和服务水平的设施不能省，如电扶梯、出入口、站台空间、换乘通道空间、逃生救援设施、消防安全设施等。

4）加强轨道交通规划建设后评估，不断提高轨道交通规划建设水平。

目前，城市轨道交通规划建设的后评估机制尚未形成。虽然在新一轮轨道交通建设规划中，都有对上轮轨道交通规划实施的总结和评价，但内容都比较宽泛，难以起到实质性的指导和检讨的作用。因此，应该主动进行轨道交通规划建设的后评估工作，从技术角度客观、公正地评估轨道交通规划、建设效果和存在的问题，以指导后续相关规划建设，不断提高轨道交通的规划建设水平。

打造轨道上的生活圈 构建新型公共交通体系

陈艳艳 (北京工业大学)

《意见》对当前中国城市轨道交通建设乱象进行了规范，提出“量力而行”的基本原则，明确了建设规划实施的监管与风险管控责任主体，为城市轨道交通的健康发展指明了方向。

城市轨道交通投资巨大、服务时间长，要想实现可持续发展，必须要有长期稳定的足量客流支撑。保证客流的关键一方面是要有科学合理的线网规划，线路走向尽量与城市的主要客流走廊一致，覆盖已有的客流密集区域；另一方面应积极整合轨道交通、公共汽(电)车及步行和自行车交通系统，构建多模式一体化公共交通网络，有效吸引客流。同时还要通过用地与轨道交通车站的一体化规划，将居住、工作及生活设施与轨道交通系统有机结合，建设轨道上的生活圈与出行链，从而积极培育新客流。目前有些城市轨道交通建设重里程轻客流的现象偏离了轨道交通建设的初衷，也必将带来沉重的地方财政负担及风险。

对于客流未达标或资金有限的城市，不建轨道交通不意味着放弃高集约化的公共交通发展。应充分发挥公共汽(电)车的作用，通过公交专用车道、信号优先、大站快车等手段构建快速公交体系，实现低成本、大运量的客流输送。随着自动驾驶、人工智能等技术的发展，具有独立路权、编组式的无人驾驶公共汽车也指日可待。轨道交通将不是城市解决大规模集约化出行的唯一选择。而且，即便是城市具备轨道交通建设条件，也应权衡系统服务期全寿命的成本与效益，因时、因地合理选择建设标准、系统制式和敷设方式，分期分步建设实施。

应加强城市轨道交通与城市对外交通方式的无缝衔接，例如与国家铁路、城际铁路、枢纽机场等的换乘衔接，从而有效提高城市吸引力。这一方面可显著改善城市间门到门多模式出行链的效率，另一方面也在一定程度上解决了部分城市高铁站、机场远离城市中心带来的末端出行时耗过长的出行难题。

城市轨道交通建设与运营管理要探索协同模式，通过用地多功能立体开发和复合利用，可增加轨道交通系统自身及土地资产价值，加强系统造血机能，增强可持续发展能力。

任何一个规划方案都是基于未来充满不确定性的客流需求预测、资金、征地、社会经济及技术发展预期制定的。未来应强化建设规划的中期评估及后评价机制，运用大数据等技术手段提升监管水平，动态掌握城市轨道交通建设规划实施情况及建成投运线路经济社会效益并进行及时调整，从而确保建设期与服务期全过程的效益最大化，有效规避资金及安全风险。

城市轨道交通建设不同于传统铁路建设，涉及多个学科的知识，其规划、建设、运营及管理急需大量专业人才，有必要尽快进行城市轨道交通专业及学科建设规划，完善多元化人才培养体系，加快相关课程建设及规范人才培养标准。

将轨道交通融入一体化综合交通体系，实现有序、高质量发展

全波 (中国城市规划设计研究院)

《意见》的要点是严控地方政府债务风险，以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，合理把握轨道交通建设规模和节奏，切实提高轨道交通发展质量，实现行业规范有序、持续健康发展。其中引人瞩目的是两个方面的约束：1)适时调整轨道交通准入门槛，提高了申报建设地铁和轻轨的城市应达到的地区生产总值和一般公共财政预算收入指标标准，并在远期客流规模的基础上，增加了拟建线路初期客运强度的约束；2)强化了项目建设和运营资金的保障，加大了财政约束力度，确保建设规模与地方财力相匹配。

《意见》将推动改变轨道交通规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等现状问题，而对规划师及城市管理者来说，面对重大政策调整，需要对优化实施城市公共交通优先发展战略做更深层的思考：轨道交通准入门槛内的城市是中国城镇化和机动化持续增长压力最大的地区，应对轨道交通建设速度管控，如何立足可持续发展，及时优化调整高品质公共交通系统的建设策略？轨道交通准入门槛外的大城市在失去轨道交通近期建设期望后，建设高质量公共交通系统的路径何在？轨道交通建设是当代中国各大城市发展进程中的大事件，如何围绕这一大事件完善优化规划体系，切实提高轨道交通建设规划质量？

1）轨道交通准入门槛内的城市：推进由单一轨道交通模式迈向多层次、一体化、高品质的公共交通客运服务。

近年来，中国大城市高度重视轨道交通系统发展，超大、特大城市规划地铁线网动辄近1 0 km，而线网层次较为单一；为照顾外围需求和提高覆盖，轨道交通线路不断延伸，超长线路比例不断提高。在推进轨道交通建设时，与常规公交衔接不足，形成轨道交通、常规公交两张网相脱节的状况；并片面夸大轨道交通的作用，忽视常规公交服务的持续优化，盲目追求轨道交通在公共交通客运体系中出行比例的提高。

伴随《意见》的发布，应深化对轨道交通发展客观规律的认识，立足一体化综合交通体系，最大限度发挥轨道交通系统的综合效益。一方面，宜结合不同客运走廊在客流强度、特征及对服务水平要求上的差异，推动单一功能层次向多层次轨道交通系统发展，有效降低轨道交通线网整体造价；另一方面，改善轨道交通与常规公交的换乘衔接，强化常规公交的基础作用，建立适应不同需求的多样化公共交通服务系统，整体提升公共交通系统的吸引力和竞争力。

2）轨道交通准入门槛外的大城市：重新审视BRT建设，推进客运走廊逐步升级。

自204年北京南中轴BRT 1号线开通起，很多城市按照自身特点和需求建立了不同特色的BRT系统，系统设计和运营理念不断优化提升，取得了丰硕的成果。但近年来受过度的轨道交通建设潮的影响，BRT系统的发展步伐受到极大制约。

需要及时调整优先发展公共交通策略，务实推进BRT等高品质公共交通服务系统建设，积极应用多样化的公共交通优先通行措施，建立公共汽车交通主导的高效率客运体系。同时结合城市发展进程和公共交通运输发展规律，在主要客运走廊研究推进公共交通逐步升级策略，从设施优先、服务水平提高、运输走廊培育等方面，为未来向轨道交通过渡升级奠定基础，并做好相应土地的预留和控制。

3）完善规划体系，加强与轨道交通建设规划相衔接的近期城市建设规划、交通发展规划的编制。

在目前的规划体系中，城市轨道交通线网规划建立了与城市总体规划、城市综合交通体系规划的良好衔接，而轨道交通建设规划被主要当作发展改革部门的建设申报文件，缺乏近期城市建设规划、交通发展规划的有力支持。由此造成中国大城市的TOD策略难以实施或实施效果不佳，轨道交通建设难以与公共汽车交通系统调整、车站周边道路完善、枢纽建设等相协同，直接影响轨道交通建设规划的综合实施效果。

为真正发挥轨道交通建设在城市发展中大事件的效力，必须改变现状规划衔接不足的状况，建议在规划体系中加强近期城市建设规划、交通发展规划的编制，并与轨道交通建设规划相协同。以轨道交通建设与土地开发精细化的结合，推动TOD策略的整体谋划和实施；以交通项目化的推进落实，切实发挥轨道交通在一体化客运系统中的作用。