山东省灌区发展回顾与展望

薛 雁，吕宁江，张 俊

（1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014；2.聊城市位山灌区管理处，山东 聊城 252000）

山东省灌区发展经历了如下3个时期：第一个时期是20世纪50~70年代，从50年代开始，国家逐步开发新水源，大力兴建灌区，但是受经济发展水平的限制，很多工程是“三边”工程，造成工程布局不合理、技术标准低、施工质量差等问题。灌区大多采取大水漫灌的方式，浪费水严重，粮食产量较低。第二个时期是20世纪80~90年代，这个时期开始发展节水技术，部分市（县）开始探索新的经营管理模式，但是由于耕地灌溉面积连续增长，水资源供需矛盾日益突出。第三个时期是20世纪90年代末至今，从1998年国家发改委、水利部启动了大型灌区续建配套与节水改造项目开始，国家启动了一系列利于灌区建设的水利工程建设项目，耕地灌溉面积保持稳定增长，粮食产量得到较大提高，但是由于水资源紧缺和大量水利工程建设的影响，灌区生态环境问题开始显现。

1　灌区发展取得的成效

在灌区管理方面，多年来，省政府相继出台了《山东省灌区管理办法》《山东省农田水利管理办法》《山东省大型灌区改造项目建设管理实施细则》等，实现了工程建设管理的制度化、规范化。与此同时，灌区管理职能也有了较大转变，通过完善灌区工程和生态建设，以网络化管理、社会化服务为发展方向，建立健全基层水利服务体系，促进灌区持续健康的发展。在工程建设方面，鼓励社会各界参与到灌区工程建设中来，通过大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县、农田水利项目县、高标准农田等项目的建设，灌区面积大大增加，灌区水利工程建设标准得到了提高；在工程建设过程中，严格执行工程建设“四制”管理，项目投资计划执行率及工程完成率连续位列全国前茅。在创新运行管理体制机制方面，放宽了灌区管理的自主权，包括水费收支、工程管理权等，实行产权制度改革，加强了专业管理与群众管理相结合的管理体制，加大了群众参与灌溉管理的力度。针对不同类型灌区的特点采取不同的管理模式：对于大中型灌区采取“水利局+灌区管理处+水利站（协会）+村水管员”的管理模式；对小型灌区采取“水利局+水利站（协会）+村水管员”的管理模式；对于分散管理的灌区采取个人或者公司承包经营模式；对于以村为单位的灌溉区域采取村委集体管理模式。同时积极引入公司化管理、物业化管理、PPP模式等先进可行的管理模式。

经过多年的灌区建设，山东省灌区面积和粮食产量取得了较大成效，截至2016年底，全省共建成大型灌区53处，17个市均有大型灌区，主要分布在沿黄地区；中型灌区444处，其中临沂市数量最多，德州市面积最大；小型灌区14.77万处，灌区规模小、较为分散，完成投资91亿元。农田有效灌溉面积和粮食总产量由新中国成立之初的24.60万hm2和174亿斤增加到512.27万hm2和919.3亿斤。

2　灌区发展存在的问题

2.1　灌区节水改造建设任务艰巨

由于灌区工程建设多兴建于上世纪五六十年代，多数工程属于边勘测，边设计，边施工的“三边工程”，而且不少灌区没有完成配套工程建设，质量存在隐患、田间工程配套不完善，虽然经过多年灌区续建配套和节水改造建设，但是工程建设存在动态性和反复性的特点，现有的基础设施难以适应现代化需求。

2.2　灌区建设投入不足

20世纪80年代以来的很长一段时间内，灌区的续建配套和更新改造没有充足的资金投入，农业供水价格长期偏低，致使灌区难以维持工程的配套和运行维护。山东省地区经济发展不平衡，部分灌区所在地的地方财政收入较低。2011年之前，大型灌区投资中央仅补助1/3，地方配套压力大，导致地方未能及时足额落实配套资金，严重影响了灌区项目建设及整体效益发挥。

2.3　灌溉水源不足

随着经济体制改革的不断深入，工业、城镇建设等方面的快速发展，对水的需求量急剧增加，山东省近年来降雨量减少，部分地区水库和地下水得不到充足补给，加之农业高效节水灌溉技术推广普及程度不足，仍采用传统的灌溉方式，水资源浪费严重。

2.4　工程长效运行机制尚不完善

由于灌区量测水设施配套不完善、群众用水支付意愿不强等因素制约，农业灌溉水费征收困难，部分灌区无法足额提取工程运行管理费用，自身不具备更新改造的能力；灌区管理人员学历普遍偏低，专业性、技术性人才所占比重偏低。

3　灌区改革发展展望

3.1　建立多渠道、多层次、多元化的投入体系

2011年中央一号文件提出“到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务”。今后几年，灌区仍将处于大规模建设时期，大型灌区、重点中型灌区改造和中型灌排泵站更新改造项目将有大规模投资。

对于大型灌区而言，其建设资金主要由中央和地方预算内资金、水利建设基金以及可用于水利建设的财政资金；中小型灌区可采取多方联合投资的办法，由地方预算内资金、农业综合开发资金、水利专项资金、外资、贴息贷款和股份合作制等多渠道投资兴建。

3.2　加快计量设施建设

灌区计量设施建设的目的就是精准控制灌区供用水量，杜绝水资源浪费现象，提高灌溉水利用系数，实现节水灌溉；灌区计量设施建设是解决水资源供需矛盾，对提高水资源利用效率、维持良好的生态效益具有十分重要的意义。

3.3　推进农业水价综合改革

2016年国务院办公厅和山东省人民政府办公厅先后发布了关于推进农业水价综合改革地实施意见，明确了水价改革的5大任务。山东省各类灌区应按照改革要求，依照“耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化、环境生态化”的发展战略要求，加快农业水价改革，健全农业水价形成机制、夯实农业水价改革工程基础、建立农业初始水权制度、建立农业用水精准补贴与节水奖励机制和创新农业用水管理方式。通过农业水价综合改革实现节水、减排、增产、增效，达到建立健全灌区节约集约用水机制的目的。

3.4　优化灌区管理体制

通过国有资产管理体制的改革，明晰产权，划分灌区产权、管理权、经营权，采用“管养分离”管理模式。发展社会化服务组织，灌区工作中适合由社会提供的公共服务，交由农民用水合作组织、水利专业服务组织等社会化服务组织承担。创新服务方式，积极探索灌区区域性水利综合服务的运行模式。

3.5　建立节水型、生态型和现代化的灌区

采用喷灌、滴灌、微灌等现代节水灌溉技术和农艺节水措施，达到节水、节能、增产、省工、省力等目的。灌区水资源既要满足农业生产、农村生活，还要满足灌区生态需水要求，充分发挥水资源综合效益，积极建设生态型灌区。加强灌区实用技术推广和高新技术应用，推动信息化、自动化与灌区建设管理融合，健全灌区科技信息资源平台共享机制，实现对灌区自动、精准、及时的管理。