谈新时代的水利规划设计工作

刘志明

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

水利关系到国计民生，其公益性特点十分明显，党中央、国务院十分重视水利事业。自2011年“水利一号文件”和中央水利工作会议以来，国家加大了水利建设的投入。2014年5月，国务院召开常务会议，部署加快推进节水供水重大水利工程建设，要求在2020年前分步建设172项重大水利工程；2018年8月，国务院召开国务院西部地区开发领导小组会议，部署深入推进西部开发工作，提出推进滇中引水、桂中抗旱二期、引黄济宁、引洮二期等重大引调水工程。2018年10月，中央财经委员会第三次会议，研究实施防汛抗旱水利提升工程，提出完善防洪抗旱工程体系等9项任务，目前水利部正部署和落实有关工作。至今年8月底，已经开工建设130项节水供水重大水利工程，在建工程投资规模达到1万亿元。

当社会今正处在大变革时代，理念在变化、流程在再造、手段在创新、标准在调整等。理念变化方面体现在“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的新的治水思路；流程再造方面体现在“放管服”，即下放权力、加强监管、优化服务；手段创新方面体现在BIM技术应用，即勘测设计单位由CAD出图到应用BIM技术开展设计；标准调整体现在新的标准化法出台，标准体系和强制性标准的调整，出台了许多新标准。本文将就有关影响勘测设计方面内容进行梳理，并提出建议和对策措施。

1 新治水理念的理解

习近平总书记于2014年提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，既是实践经验的总结，也是思想理论的发展，对推进中华民族治水兴水大业具有重大而深远的意义。

1.1 节水优先

水利工程立项中节水优先应体现在以下几方面：在农业灌溉用水方面，加快农业用水方式转变，控制和减少大水漫灌，改变种植结构、合理的用水定额和输水方式，积极推广先进节水技术；在工业节水方面，鼓励使用循环用水，控制高耗水产业发展并对高耗水产业进行节水改造；城市供水方面，要以水定城，控制城市发展规模和用水定额，提高污水处理和中水利用率。还应开展节水型社会建设，加强节水宣传，树立公民节水意识。目前，新的水利部成立了节水司，还要求新立项的水资源配置项目开展节水评价专题，这是水利部贯彻落实“节水优先”的重大举措。

1.2 空间均衡

我国东西南北中具有降水时空分布不均、河流自我调节能力不足、水资源与人口、耕地及产业分布不匹配等特点，其特点决定了必须通过修建水库大坝和跨流域调水工程等水资源调配工程来调控水资源时空分布，优化水资源配置，提高区域水资源承载能力，以保障我国经济社会的快速均衡发展。

1.3 系统治理

新的水利项目要体现“确有需要，生态安全，可以持续”的原则，通盘考虑、审慎决策，无论是缺水地区，还是水量丰沛地区，都要把水利工程作为保障水安全的重要措施，要统筹水的新老问题，做到水资源短缺、水生态损害、水环境污染三大新问题与传统的水旱灾害问题统筹治理，三大新问题主要是人的因素，水旱灾害问题主要是大自然的因素，统筹自然生态各种要素，改变人的行为方式，实现山水林田湖草系统化治理，实现水利、环保、产业等协调发展。

1.4 两手发力

要充分发挥政府和市场的作用。政府要在落实严格的水资源管理制度、加强用水额定和计划管理、建立水生态补偿机制、强化水功能区监管等方面做好相关工作；发挥好市场机制作用，坚持公益性和经营性水利建设分离，吸引企业和社会资金参与水利项目建设和运营管理，充分发挥水价杠杆作用等，最近中央还进一步扩大开放范围，允许国外资本参与水利市场。

2 “放管服”对勘测设计的新要求

按照国务院“放管服”改革的要求，国家发展改革委2015、2017年两次改革政府投资水利项目审批程序，通过下放部分地方政府投资水利项目审批权限、加强规划约束性作用和事中事后监管，进一步提高审批效率，优化服务。水利部也作出了相应的政策措施。

2.1 流程再造的内容

2.1.1 减少中央审批事项

审批权限下放后，除新建库容10亿m3及以上或坝高大于70m的大型水库、大型引调水、大江大河(大湖)干流重点河段治理、重要蓄滞洪区建设，以及其他涉及跨国界河流、跨省(区、市)水资源配置调整和按规定需报国务院审批的重大项目外，其余项目一律由地方审批。

2.1.2 设计阶段变化

对按规定国家发展改革委审批或国家发展改革委核报国务院审批的重大水利项目，凡在国务院或国家发展改革委批准的水利发展建设规划中明确工程建设必要性和开发任务的，原则上不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告(代项目建议书)。也就是说由三阶段改为两阶段，即由项目建议书、可行性研究阶段、初步设计阶段改为可行性研究阶段、初步设计阶段。

2.1.3 取消初设概算审核

对所有安排中央预算内投资补助的地方项目，国家发展改革委一律不再复核项目初步设计概算；根据有关规定应由国家审批可行性研究报告的中央补助地方项目，在审批可行性研究报告时严格执行相关政策，合理确定中央投资补助额度，由地方包干使用，超支不补。

2.1.4 严格概算调整

因项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素等原因导致原核定概算不能满足工程实际需要的，可以向国家发展改革委申请调整概算；向国家发展改革委申请概算调增幅度超过原核定概算百分之十及以上的，国家发展改革委原则上先商请审计机构进行审计。

2.1.5 取消开工审批

文献[4]中指出，“取消将初步设计已经批准作为开展施工准备的条件。今后，水利工程建设项目可行性研究报告已经批准，年度水利投资计划下达后，项目法人即可开展施工准备、开工建设。”

2.1.6 环评不再作为可研审批前置条件

根据文献[5]中第九条规定：依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

2.2 对勘测设计工作的影响和对策

2.2.1 工程规模论证制约停建令下达

由于取消了项目建议书阶段，直接编制和审批可行性研究报告，造成水库枢纽项目淹没范围在审查前无法确定，工程建设范围封库令下达和编制移民规划大纲没有依据。对于可研报告，若前期投入不够，工程规模、移民实物调查等工作深度、设计质量难以满足可研阶段要求，按新的质量管理条例规定可对设计单位进行处罚。为了满足相关要求，在可研正式审查前，需提前介入，对工程建设的必要性、工程规模等进行专题讨论或咨询。待工程规模基本确定后，由地方政府组织下发停建令。

2.2.2 可研阶段成为关键阶段

国家发展改革委以可研投资作为国家投资的控制依据，不再进行初设核概，且初设增加的投资应由地方承担。从目前已经审查的项目来看，勘测设计工作尽可能提前深入开展，将各方的诉求尽可能在可研报告考虑的足些，初设时尽量少增加投资。对初设增加的投资，水利部批复时需取得地方政府对增加投资处理的承诺函。由此可见，可研前取消了项目建议书，其后又取消了初设核概，因而可研阶段成为勘测设计的重要阶段，而且可研报告一旦批复工程即可开工建设，对可研工作深度要求更高，可研阶段工作应达到初设深度要求，其工作压力是非常大，对设计的要求也是非常的高。从已经审查的项目和目前水利行业管理的现状，特别是在水利工作前期经费明显不足的情况下，要达到以上要求是十分困难的，设计质量和工程隐患存在非常大的风险。因而需要全行业共同努力，切实做好前期工作，把握工程特点和关键技术问题，前期工作经费的保障到位尤其重要。

2.2.3 环评批复影响工程可研报告成果

环境影响评价报告不再作为可研报告审批的前置条件，在开工前完成环评审批即可，造成生态环境部批复环境影响报告书迟于可研报告的批复。由此导致可研报告环境影响篇章内容与环境影响评价报告审批不一致的现象，有的甚至影响到工程建设规模和投资。如内蒙引绰济辽文得根水库、小台子水库和陕西东庄水库的环境影响评价报告书审批意见与可研报告中环评内容差异较大。引绰济辽文得根水库多年平均调水量减少了1.11亿m3，水库正常蓄水位下降1m。其主要原因是核减了煤化工用水量，和为满足下游湿地补水和鱼类产卵需要而改变了下游生态用水过程增加了生态用水量。东台子水库依据环境影响报告书的审查意见，灌溉面积由62.4万亩核减到40.16万亩，水库规模不变，将节省的水量用于生态补水，即在水量较丰时段考虑增加下游海日苏闸及台河口闸生态流量泄放，以及为满足下游鱼类产卵和下游河道漫滩需要改变了下游用水过程增大了河道内生态环境补水用水量。东庄水库也存在类似的问题，即水库规模不变，而将减少的供水量用于增加下游生态用水量。由此可见，需加强可研环境影响评价内容与环境影响报告书审批意见的协调，从目前实际操作来看，环境影响报告书的审批作为可研报告审批的前置条件可能会更有利于项目立项。

2.2.4 因地制宜把好项目审批关

审批权限下放后，坝高小于70m的大(2)型水库和大型灌区等工程由地方审批，而这些水利项目普遍存在建设条件复杂等问题。由于我国地域间差异比较大，各地的技术力量参差不齐，特别是西部地区目前的技术力量相对较弱，承担审查审批存在一定困难，因此更需要放开市场，引进内地实力较强的勘测设计单位，做好前期勘测设计工作，以保障勘测设计成果质量，同时加强市场管理，保障有序竞争。

3 工程项目特点和对策

3.1 工程项目特点

3.1.1 水资源配置项目多

工程任务以供水、灌溉、防洪为主，着力解决人民群众基本生产生活用水需求，为脱贫攻坚创造条件。调水工程多，且规模大，引江济淮、滇中调水、引绰济辽、新疆供水等都是几百亿的投资项目。

3.1.2 经济指标偏差

在西部省份，由于自然地理条件的原因，山高坡陡，河谷深切，人高水低，取水困难；居民分散、土地不连片，工程建设投资大，效益低，若仅从经济合理性论证建设的必要性是难以立项的。但这些项目大都关系到民生问题，关系到扶贫攻坚和脱贫后的可持续发展问题，因而仍然需要立项建设。

3.1.3 征地移民投资占比大

随着我国经济社会的快速发展，基础设施建设和农村生活水平的提高，部分水库工程淹没量较大，有些项目的征地移民投资占工程总投资的60%～70%，个别项目高达80%以上。

3.1.4 生态环境要求越来越高

有些项目涉及到生态环境问题，对此加大对生态环境影响的评价及投入，如对于水质不能满足供水要求的项目，要求先对影响水质的根源进行治理，要求加大治理的投入；又如对于鱼类生境的影响，一是须增设鱼类增殖站，二是有条件的项目需增设鱼道、升鱼机等过鱼设施；三是对于影响环境保护区的项目，增加工程投入，采取绕避、减缓等措施。

3.1.5 工程建设条件复杂

工程所处地形地质条件较差，河谷深切，交通不便，覆盖层深厚，高寒，高地震，筑坝材料缺乏，给工程建设带来了难度。如滇中调水工程，输水线路长、穿越山体的隧洞埋深达2000m、地质条件复杂、高地震区，给工程建设带来挑战；引鄂二期水库大坝为240m高的拱坝，是目前水利项目的第一高坝，年内绝对温差达81.5度，地震设防烈度为IV度，地质条件复杂，引水隧洞单洞长达283km，是目前世界上最长的隧洞，施工难度极大；古贤水利枢纽大坝是目前水利项目中最高的碾压混凝土重力坝，水库地质条件复杂，水沙条件复杂，工程附近缺乏混凝土骨料，生态环境影响敏感，需要加强重大关键技术研究等。

3.2 对策措施

3.2.1 加强筑坝技术研究

今后水库大坝建设大都向西部发展，工程技术方面面临着气候恶劣、地质条件复杂、地震烈度高等条件，筑坝风险和难度越来越大。因此，需加强高海拔、高寒、深厚覆盖层和高坝抗震等筑坝技术研究。

3.2.2 加强深埋长隧洞关键技术研究

加强深埋长距离调水工程建设关键技术研究，如深埋长隧洞探测技术和超前预报技术，应对高地应力、岩爆、突水、涌泥和瓦斯、不良地质缺陷等对施工安全、施工进度的影响，长隧洞通风、出碴技术，TBM施工和成套设备工艺等。

3.2.3 加强征地补偿和移民安置政策研究

二十世纪九十年代前，制约水利水电建设的主要因素是资金和技术，但现在制约的因素已经是征地移民和生态环境保护。移民问题解决不好，将成为影响社会稳定的不利因素。妥善解决移民问题是衡量水利工程建设成效的重要内容。水利工程移民安置方案应切实可行，保障移民的生产、生活条件得到改善，并有利于移民长期、稳定的发展。因此，需要进一步加大征地补偿和移民安置措施和政策的研究。

3.2.4 加强生态环境影响评价

生态环境影响已经成为制约水利工程建设的又一重要因素。工程立项中环境影响一票否决，即未通过环评的项目不允许开工建设。在规划设计阶段，要全方位、多角度评估水库建设可能对生态环境造成的不利影响，并制定有针对性的可靠措施。在施工阶段，必须采取周密、可靠的环境保护措施，尽量把施工期对生态环境的损害降到最低限度。

4 对规划设计工作的建议

面对目前项目多、任务重、时间紧，且项目建设条件非常复杂的现实情况，做好前期工作是保障勘测设计质量的重要环节，在此提出如下参考建议。

4.1 加强组织管理

要根据单位技术能力和工程特点，统筹协调上下、左右各种关系，再造工作流程，建立切实可行的质量保证体系，提高工作效能。

4.2 高度重视前期工作质量

始终把勘测设计质量摆在首位，严格执行水利行业强制性标准，确保前期工作能达到相应的工作深度。质量是永远的，责任是终身的，要讲科学，实事求是，对质量不高的项目，坚决要求返工，坚持高标准严要求。

4.3 大力推进BIM技术应用

BIM技术能让工程师从过去将大量精力花在CAD出图上转变到真正把时间花在工程设计上，通过协同设计，可有效避免错漏碰缺等设计缺陷，且可根据设计需要任意剖切，出图连动，从而大大地提高了勘测设计效率和成果质量。因而，需要加快勘测设计单位从CAD出图向应用BIM技术开展设计的转变。

4.4 加强技术标准的学习和执行

近些年，水利水电勘测设计行业修编了许多标准，如工程等级划分标准、混凝土重力坝设计规范、拱坝设计规范、溢洪道设计规范、水工建筑物抗震设计规范等等，在勘测设计中严格执行技术标准，强化强制性标准的落实。

4.5 认真落实国家政策

严格规划依据，加强项目必要性和建设方案论证；严格落实用水总量指标控制、生态基流和各项环境保护要求、移民政策等；坚持节水优先，合理论证工程规模和任务；根据水利工程特点，加强项目贷款能力和企业资本金测算，做好投资筹措方案论证工作；做好地质勘察、移民占地实物量现场调查等基础工作；加强对建设规模、设计标准、建设方案和重大关键技术问题进行比选、分析和论证。

5 结语

随着时代的变迁，治水思路也在变化，过去我们着重满足工程安全可靠、经济优先，现在要将治水思路转变到习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的可持续发展治水方针上来，水利工程立项要体现“确有需要，生态安全，可以持续”的原则，系统考虑、审慎决策。因此，我们要按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念要求，转变规划设计理念，切实做好172项目重大节水供水项目的立项和建设，为广大人民造福，特别是为打好“精准扶贫”攻坚战、脱贫致富创造条件作出水利方面的贡献。新时代新要求，勘测设计是水利工程建设的灵魂，要努力跟上时代的步伐，为实现中华民族伟大复兴建新功。