从店招安全看城市精细化管理

2018-03-24汤啸天

城乡建设 2018年21期

■ 汤啸天

2018年8月12日晚，上海南京东路“奇遇城堡”店招脱落，导致行人3死6伤。事件发生以后，政府有关部门反应迅速。灾害发生后的第二天，上海市人民政府办公厅就发布了《关于全面开展空中坠物安全隐患专项检查的通知》，对强化城市精细化管理，确保城市运行安全进行了专题部署。这些工作的迅即开展无疑是正确的，但是，汲取教训重在举一反三，而不是“就事论事”。如果店招脱落抓店招，玻璃幕墙坠落抓玻璃幕墙，城市的安全运行管理就永远是被动滞后的。店招具有分散、量大、涉及面广、情况复杂等特点，实际上反映了现代城市管理的共性难点。除了店招之外的广告牌、灯箱、玻璃幕墙、空调外机等建筑附属物悬挂物、搁置物等也随时可能发生危及公共安全的灾害事故（为了便于行文，以下概括统称为“店招”）。店招脱落致人伤亡的背后隐藏着必然性，反映了城市管理的精细化还有漏洞。任何人都不要怨天尤人或者把平安无事的希望寄托在“幸运”上，面对现实，自我反省，补齐“短板”，才是真正的精明。

一、店招安全管理的责任归属

店招是商家为了展示店名招揽顾客所设置的建筑附属物，理所应当由商家承担安全管理责任。我国《侵权责任法》第85条规定：“建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。”这里涉及到“所有人、管理人或者使用人”三个责任主体，即所有者、管理者、使用者,均在“证明自己没有过错”的前提下，才能免除责任。针对“奇遇城堡”店招脱落致人伤亡事件，8月14日，上海市黄浦区人民政府在官方微博发布情况通报称：经查，“奇遇城堡”店招设置于2015年7月，今年防台防汛期间，黄浦区南京路步行街管理办公室向沿街单位下发了《关于做好南京路步行街地区2018年户外广告、招牌设施防台防汛安全工作的通知》，该店工作人员作了签收。之后，南京路步行街管理办公室工作人员又两次提醒沿街单位加强检查，但该商店未按照要求自行自查，未履行企业安全主体责任。现“奇遇城堡”商店相关责任人李某、陈某已于8月13日被依法采取刑事强制措施，该店其他涉案人员正在进一步追查之中。

我国《侵权责任法》第86条规定“建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任。建设单位、施工单位赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。因其他责任人的原因，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由其他责任人承担侵权责任。”据上海市黄浦警方发布通报：经查，“奇遇城堡”店招于2015年6月进行最后一次装修，由上海荣静实业有限公司施工。该公司未取得相关资质认证，法人系王某（男，35岁，安徽省庐江县人）。在施工过程中，该公司未充分预估存在的安全风险，在未拆除原门头上的铝塑板及其他构件的情况下，直接又安装了新的铝塑板（共7-8张，每张长2．44米、宽1．22米），并在店招底部安装了一排射灯。在“8．12”事件中，店招支架上的多层门头铝塑板及其他材料脱落，并非相关报道中所述店招底部支架脱落。由此可见，店招脱落致人死亡还可能涉及到施工方的责任。换句话说，安全责任主体不仅仅涉及到所有者、管理者、使用者、设计者、施工者也属于法律规定的责任人。

二、不要再搞“统一店招”工程

所谓“统一店招”工程，是由政府出资、统一设计、免费安装商店招牌。曾有政府职能部门的官员陈述“统一店招”的缘由：“首先是设置无序，有的未经许可设置，有的不符合技术规范、用材不当、粗制滥造，还有违规装上屋顶的超大店招。这些都带来了安全隐患。”部分小店的招牌成本便宜、制作粗劣，用细木工板、角铁、膨胀螺丝和喷绘布制成，挂在户外两三年后就腐烂生锈。若业主不及时维护保养的话，店招就会成为行人头顶上的“定时炸弹”。此次统一设计、更换店招是由街道财政出钱的，共涉及400多家商铺。仅河南北路这条路上的店招更换，政府就要投入100多万。

从全国范围看，政府出资“统一店招”的做法也引起了争议。2018年，包括昆明在内的很多城市纷纷统一临街店铺招牌，甚至有的地方直接用政府财政代替商家制作招牌，应当说初衷是好的，主要是为了提高城市形象，美化市容市貌。但结果却事与愿违，南辕北辙，不仅饱受社会诟病，没有得到商家和市民的理解，而且制造了一场堪称是灾难性的城市美学泥石流。2016年，绍兴市下发了《“美丽示范街”创建工作方案》，越城、柯桥、上虞等各区县市均明确了创建任务。各地陆续出现的“统一店招”改造也在网络引发热议。80%的网友认为，“统一店招”难以辨认，毫无生气，失去了各店特色。“统一店招”的做法似乎也有几分为民“办实事”的味道，但是，为什么没有得到商家和顾客的支持和肯定呢？我国在改革开放之前确实有许多令人哭笑不得的“统一行动”，甚至人们的衣服也只有“黑白灰+军装绿”几种色彩。时至今日，再搞“统一店招”，不就像要求市民穿统一色彩的衣服、背统一样式的包包，让人感到难以接受吗？

从法律意义上说，设置店招是商家为招徕顾客所采取的经营行为，不设置店招也是应当允许的。设置者必须对店招的安全性和内容的合法性负责，政府以一定的程序进行前置审查是必要的，而监管工作的重点和难点在事中和事后，即店招设置以后应该怎么管。如果政府职能部门觉得事中、事后的监管很困难，简单化地搞“统一设置”就难免事与愿违。

设置店招无疑应当贯彻“安全第一，美观第二”的原则，上海在2013年6月21日颁布了《上海市户外招牌设置管理办法》，地方标准《户外招牌设置技术规范》，从2016年6月1日起实施。从管理办法和技术规范的规定看，设置店招必须是经营人向市容和绿化管理局提出申请，经批准后设置。政府出钱出力。“统一店招”是用实际行动取代了商家的申请者、设置者地位，实质上是一种违法行为。有业内人士认为，统一设置规范店招，不仅是对市容市貌的提升，更是为了减少安全隐患。当沿街商户自己设计制作的个性化店招被强行拆除，换上具有同一尺寸、同一底色、同一装饰的店招，就一定能够确保安全吗？政府“统一店招”的做法，随之而来是安全责任的落实。店招设置在商店外墙立面上，在风吹、日晒、雨淋的作用下，锈蚀、老化到一定程度就必然发生脱落、坠落。政府统一设置的店招一旦脱落后的责任由谁承担呢？

店铺招牌作为店铺商业文化的一部分，是一种个性化的东西。如今的社会强调的是多元化的东西，政府统一“包办”是“越俎代庖”的行为。商家设置的店招在安全、美观方面存在问题，政府的责任是依法监管，而不是“大包大揽”。有效防范、化解、管控各类风险，必须不断提高维护公共安全能力水平。其中，首要与关键都是政府带头守法。以“统一店招”为例，即便是街道财政出资统一设置店招也是“既当裁判员，又当运动员”。不仅在文化上有违“百花齐放”方针，也在法律层面留下隐患。一旦“政府出资、统一设计、免费安装”的店招出现安全事故，责任的落实就会出现争议。假设“被设置”者提出：“设置时我对结构设计、材料选用、施工质量并不知情，设置后无法由我承担责任”，事情就很可能陷入僵局。至于在“统一店招”时采取“商家出资51%，政府出资49%”或者“以奖抵资”的做法，都是权力的任性。《上海市户外招牌设置管理办法》明确提出了“谁设置，谁负责”的原则，并就设置店招申请人的权利义务作出了明确的规定。政府出资、统一设计、免费安装店招的做法明显不利于落实“谁设置，谁负责”。目前，有关职能部门已经认识到“统一店招”的法律风险，委婉地表示“不再鼓励统一店招”。笔者认为这是可喜的进步，但还需要进一步努力。设置店招是经营行为的一部分，对经营行为政府的职责是指导、指引、监管，而不是替代。政府插手经营行为有害无益，应当立即停止“统一店招”工程以及诸如此类的做法。

三、安全管理责任重在落实到位

2017年3月5日，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。笔者认为，店招的设置必须在确保公众的人身财产安全的前提下力求美观。为此，必须正确处理好市场活力和公共秩序的关系，政府对诸如店招等量大面广的建筑物、构筑物、搁置物、悬挂物既不能大包大揽，也不能放松监管。在实现“必须管”与“要管好”的目标中，一定要把人民的利益放在首要地位，像绣花一样精细地实施管理。特别是对已经设置事前审批的事项，决不能“一批了之”，工作的重点要切实转移到事中、事后监管上。

笔者认为，麻痹、侥幸是人的天然弱点，制度设计必须以刚性的力量迫使人们认识和克服自身的天然弱点。在南京东路“奇遇城堡”店招脱落事故发生前的7月16日，上海市绿化和市容管理局公布了在全市随机抽取店招店牌、户外广告设施进行安全检测的结果。在抽检的588块店招店牌中，状况良好可正常使用的310块，存在一般缺陷需要进行整改的126块，存在严重缺陷需要尽快整改的152块。上海约有38万块店招店牌，在抽检的588块店招中，存在缺陷或严重缺陷的达到47%。如此之大需要整改数量说明，接近半数的商家对店招安全疏于管理，政府的监管漏洞较大。在人的思维中，“往好的地方想”与“往坏的地方想”是截然不同的两个方向。而且，只有“往坏的地方想”才能向好的方面努力。否则的话，每个人都以为好的结果会自热而然地降到自己头上。排查隐患、消除隐患就是要强制人们“往坏的地方想”。在人的向善动力中，褒奖与惩罚的力量同样重要。特别是侥幸中的“不出事”总是多于“出事”，即便别人“出事”了，也难以达到警醒的作用。为此，在引导人们向善向上的过程中，必须既有惩罚措施，又有不可逃避的监控手段。

四、落实安全管理主体责任的建议

（一）调查研究启动修订现有立法与技术规范

作为风险的主动管控者必须正确地认识风险，与时俱进地完善管控措施。目前，《上海市户外招牌设置管理办法》只是上海市绿化和市容管理局下发的通知，其位阶过低是不利于执行的。特别是，随着市场竞争的激烈，店招“广告化”的倾向也开始抬头。应该在立法中明确店招中允许出现的内容、不同构造材质的选择、施工的质量标准、日常管理的责任落实等内容。特别是，未来的立法一定要明确店招与外墙立面的关系等细节，凡是足以影响公共安全、公共利益、公序良俗的都应当严格禁止。又如，上海市《户外招牌设置技术规范》规定，店招店牌由所属商家负责检查和维护，并根据不同部件、结构，提出了检查频次的要求。随之而来的问题是，如果商家不按照规定进行检查整改，又该怎么办呢？笔者认为，此规定除细化外，还应当增加“如果经营者拒不按时进行安全检测或不及时整改的，列入严重失信名单予以惩戒。”总之，随着大数据、人工智能等技术的普及，《上海市户外招牌设置管理办法》和《户外招牌设置技术规范》的滞后已经十分明显，应当在充分调查研究的基础上，尽快启动修订和立法位阶的提升。

（二）运用人工智能等高科技手段消除管理“盲点”

随着各种城市的发展，安全隐患的数量极为庞大，在若干因素叠加时就可能构成灾害或事故。在公共安全管理中，必须采取一切措施，想方设法，消除一个又一个隐蔽在管理“盲区”的隐患。有人把城市地面窨井盖的缺失比作“随时可能踏入的陷阱”，把高空坠落物比作“悬在头顶上的定时炸弹”。这种比喻既说明了隐患存在的数量之大，也暗示了许多隐患处于管理的“盲区”，一般的街面巡查难以发现。窨井盖缺失与高空坠物容易危及路人安全，是城市运行中的一项重要隐患。如何运用人工智能等高科技手段减少管理“盲点”是现代城市管理亟待突破的难题。目前，上海的静安区已经研发了窨井盖的主动监控系统，装置在窨井盖下的传感器能够向“社区大脑”主动报告问题窨井盖的位置和实时状态。包括窨井等各类数据在指挥中心实时更新、实时显示，指挥中心可以准确定位到问题窨井，继而协调安排紧急处置。根据这一成果的原理，对店招等可能坠落的设置也可以主动监控、实时更新数据、实时显示。当店招列入“社区大脑”的监控范围，各种感应设备互相联通，管理平台对逾期未进行安全检查、有隐患未整改的商户就可以立即发出检查或者整改通知书，并及时跟踪落实与否。

（三）充分发挥严重失信名单的惩戒作用

笔者认为设置店招是经营行为的组成部分，主要依据是店招是用于表明单位名称、字号、标识的特定设施，设置店招就是一种无声的“吆喝”。既然是经营行为，商家必须负责而为。我国侵权责任法所指称的建筑物、构筑物、搁置物、悬挂物都与店招有关，作为经营行为的管理，不能等到建筑物、构筑物、搁置物、悬挂物致人伤害才追究责任。对经营而言，必须将足以影响公共安全、公共利益、公序良俗的行为纳入禁止之列。例如，商家必须对店招进行定期检查，由人工智能辅助的管理平台发出的检查、整改通知必须如期执行。商家拒不执行的，政府职能部门可委托第三方进行强制检测，检测费用由商家承担。对于屡教不改的商户，纳入严重失信者“黑名单”，依法联合各方面的力量予以惩戒。目前，我国失信惩戒的制度体系还不够完整，还需要进一步细化惩戒范围和惩戒期限。但目前的惩戒威慑力已经初步显现。对于商家而言，由于惩戒涉及到金融、信贷、出行、消费等各方面，一旦纳入严重失信者“黑名单”，其“痛感”的强烈与持续，一定能够促使绝大多数人改过自新。