中国扶贫工作的实践脉络与反思

2018-03-23杨恒王慧娟

学理论·下 2017年12期

杨恒王慧娟

摘要：当前，我国正处于“精准扶贫”的扶贫攻坚阶段，能否完成当下的扶贫任务，关乎2020年全面建成小康社会目标的实现。而自新中国成立以来至今，在扶贫领域开展了许多探索和实践，形成了自己独有的历史脉络。本文通过对我国六十多年的扶贫实践的回顾，梳理出其脉络，反思其经验和教训，希望为当前更好地开展扶贫工作提供一些经验参考。

关键词：贫困；扶贫；实践；实践脉络

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0115-04

贫困一直是个世界性难题，无论哪个国家都不能回避。中国作为一个人口多、底子薄的发展中国家，其反贫困任务更为艰巨。我国政府一贯重视反贫困工作，并将之作为政府一项重要职能来实践。自新中国成立特别是改革开放以来，我国在反贫困领域进行了许多卓有成效的探索和实践，使得贫困人口大幅减少，取得了举世瞩目的反贫困成就，但仍有相当一部分人民生活在贫困当中。2013年以来，为了实现2020年全面脱贫、全面建成小康社会的目标，全国掀起了精准扶贫的热潮，扶贫工作进入了攻坚克难的关键时期。在当前“精准扶贫”和“扶贫攻坚”的关键节点下，回顾和梳理新中国成立68年（1949-2017年）尤其是改革开放38年（1979-2017年）来的扶贫工作实践历程，不仅有助于总结我国扶贫开发的经验和教训，而且能够为当前的扶贫工作实践提供经验参考和必要的启示。

一、我国的扶贫工作实践脉络

早在1949年新中国成立之初，我国的扶贫工作便已开始。从新中国成立到改革开放前的这段时间，由于经济基础薄弱、技术落后，在计划经济体制下，社会有发展但人民收入水平整体较低，尤其在农村。这一时期扶贫实践主要是救济式扶贫。改革开放后，我国由计划经济体制转向市场经济体制，从此，我国开始了真正意义上的大规模、有计划、有组织的扶贫实践，并在之后的实践中因应现实需要，进行了多次调整，历经多个阶段，进入今天的“精准扶贫” “扶贫攻坚”阶段。

（一）1949—1978年：土地改革+社会救济式扶贫阶段

新中国成立之初，我国一穷二白，社会整体处于贫困水平。为改善人民生活境遇、发展经济，我国实行了一系列工业化和现代化的经济政策，并在农村推行土地改革政策。这一举措极大地调动了农民自身的生产积极性，促进了农村生产力的发展，在极短时间内有效改善了农民的贫困状态。这一时期，由于追求充分就业和平均分配，城市的贫困问题并不突出，贫困人口以无收入、无赡养人或抚养人、无劳动能力的三无人员为主[1]，实行城市社会救济制度。这一时期，政府作为资源配置的唯一渠道，其扶贫主要通过紧急救济计划和依托自上而下的民政救济系统来发放生活物资和生活补贴以暂时缓解困难，是一种单纯的输血救济式扶贫[2]。农村则实行针对“三无对象”（无依、无靠、无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿），由集体对他们实行生活救济，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（教）的五保制度，并最终在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中予以正式确认[3]。这些制度在当时特定历史背景下起到了一定的扶贫作用，但并不能提升贫困人口的自我发展能力，无法使其最终摆脱贫困。

（二）1978—1985年：经济体制改革+小规模区域扶贫阶段

计划经济体制挫伤了人民的生产积极性，造成改革开放前我国大面积贫困现象的出现。邓小平提出“中国应该将改革开放作为消除、缓解贫困的根本途径”[4]121，改革开放在农村主要体现为：对制度进行了多方位改革，以家庭联产承包责任制代替“大锅饭”的集体生产，以农产品自由交易流通体制取代统购统销的流通体制，改变劳务输出限制、允許农民进城务工或经商，这些改革有效推动了农村经济的增长，缓解了农村的贫困现象。从1978年到1985年，我国农村的绝对贫困人口从2.5亿下降到1.25亿，贫困发生率也下降到14.8%[5]。

这一时期，因为单位体制依然作为保障职工的就业、生活水平和解决职工困难的主要屏障，城市贫困问题仍然不太明显。城市贫困人口仍以三无人员为主，针对他们的救助依旧是在城市社会救济制度指导下以派发物资、生活补助等物质救助的形式来进行。

除了上述制度层面的改革所取得的扶贫效果外，这一时期政府及相关部门还开展了一些小范围有明显区域指向的扶贫实践，如：1980年开始的支持“老、少、边、穷”脱贫致富和社会发展的扶贫项目[6]，1982年开始的针对甘肃河西、定西和宁夏西海固地区的“三西”地区农业建设项目[6]，1984年开始实施的“以工代赈”项目[6]，1985年开始的针对18个集中连片贫困地区的专项扶贫项目[5]。

（三）1986—1993年：大规模开发式扶贫阶段

20世纪80年代中期，随着“让一部分人先富起来”所带来的经济社会地域发展不平衡，中国的贫困状况也发生了新的变化：贫困人口集中到经济发展相对滞后、生活水平依然偏低的中西部、偏远山区和少数民族地区，这些地区无法在短期内通过经济增长的方式来实现脱贫致富。针对这一新情况，1986年全国人民代表大会第四次会议决定将贫困地区的发展问题列入“第七个五年计划”，并在当年正式成立国务院扶贫和开发领导小组，各贫困地区也纷纷跟进成立扶贫领导小组，共同推进农村扶贫工作[5]。我国扶贫工作由此跨上一个新台阶——由小规模区域扶贫到大规模开发式扶贫。到1993年，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到483.7元；农村贫困人口由1.25亿减少到8 000万，贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%[7]。

20世纪80年代，城市也开始经济体制改革。伴随改革的深入，城市贫困问题逐步显现，成为一个突出社会问题。但政府并未在一开始便做出有效制度回应。20世纪90年代初，由于下岗、失业人员增加以及社会保障体系的不完善，城市形成了不同于传统“三无人员”群体的新贫困群体。在此背景下，有的一线城市，如上海开始探索城市贫困人口扶贫新路径，尝试从制度层面解决此问题，并于1993年首创了城市居民最低生活保障制度[8]。这是城市扶贫实践领域一个具有突破性意义的尝试。

在这一时期，扶贫重点仍在农村地区。在专门扶贫机构的推动下，扶贫策略将瞄准对象放在了县域，确定了以县作为扶贫开发基本单位；制定了贫困县衡量标准，划分了国家级贫困县、省级贫困县，并将331个国家级贫困县作为国家专项扶贫资金的重点投放对象[6]。以项目为依托，利用当地资源进行开发性生产与建设，增强贫困地区自我积累与发展的能力，实施开发式扶贫。但从实际执行看，资源重点放在基础设施建设上，这虽改善了当地的基础设施和生产生活条件，但由于忽略了农村人力资源和综合发展能力的开发，其对贫困人口贫困状况的改善和自我发展能力的提升依旧较为有限。此外，将瞄准的对象放在县域这个行政层级上，只针对整体投入扶贫资源，实际运行中可能会出现偏离，导致资源并不能达至真正的贫困人口。

（四）1994—2000年：项目开发+多元参与的扶贫攻坚阶段

进入20世纪90年代，伴随改革深入和国家扶贫力度加大，农村贫困人口数量逐年减少，但贫困问题的复杂性以及新贫困问题的出现，如：中西部贫困高发、贫困内涵扩大、贫困人口结构改变等，使得扶贫工作难度不断加大。鉴于此，1994年国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划》，计划用7年左右的时间，到2000年底基本解决农村8 000万贫困群众的温饱问题[6]。这是我国从国家层面颁布的第一个具有实际指导性意义的扶贫开发工作纲领性文件。在此之后，国家又于1996年、1999年两次召开扶贫工作会议，以加大对农村扶贫工作的支持，确保“八七攻坚计划”順利完成。到2000年底，我国农村的贫困人口从8 000万下降到3 000万，贫困发生率从8.7%降到3%左右，基本解决农村贫困人口的温饱问题[9]。

这一阶段的农村扶贫实践，纠正了上一阶段出现的瞄准偏离并结合当下农村贫困人口分布的变化重新确定了592个国定贫困县作为扶贫攻坚的主战场[7]，将瞄准区域从县一级缩小到村一级、户一级，将贫困农户作为扶贫工作的主要对象和工作重点[10]；扶贫工作中实行扶贫目标责任制，加大了扶贫资金投入并优化了资金投放结构；实行对口帮扶，鼓励国内外各方社会力量参与扶贫，出现了幸福工程等[11]民间力量开展的独具特色、富有成效的专项扶贫项目。此外，农村在低保制度方面也进行了一些探索，如：广东省从1997年开始在全省范围内试行农村最低生活保障制度。但这种探索仅限于地方层面，并无中央财政支持[8]。

在城市扶贫实践方面，主要是延续由上海开始的城镇居民最低生活保障制度的探索和实践。自上海之后，厦门、武汉、兰州、沈阳等城市也开始试点建立城镇居民最低生活保障制度[8]，此后，城市低保试点城市不断增加，到1997年8月底已涵盖全国三分之一的城市。这些探索和实践得到了中央政府的认可，故国务院在当年9月发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发【1997】29号），要求全国所有城市和县政府所在地的城镇须在1999年之前建立起城市最低生活保障制度，城市低保制度实践由此进入普及阶段。1999年9月底，《城市居民最低生活保障条例》正式出台，我国城市低保制度正式走上法制化轨道[12]。由此城市低保制度实践进入落实阶段，低保保障对象逐步增加，保障标准逐步提高。以广州为例，其低保保障标准从1995年的200元提升到1999年的300元，还于2000年尝试建立了广州市低收入困难家庭认定标准，探索低收入困难家庭的扶贫。

（五）2001—2010年：综合扶贫+全方位推进阶段

进入21世纪，我国农村贫困状态呈现新特点：贫困人口越来越分散在不同贫困村，致贫因素多元化、复杂化，贫困群体需求多元化[13]。鉴于此，2001年党中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》。纲要实施的10年间，农村贫困人口大幅下降。以2010年的农村扶贫新标准测算，农村的贫困发生率已从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%[14]。

农村扶贫实践不断改善瞄准机制，明确将瞄准对象聚焦到贫困村，并于2005年开始对贫困户“建档立卡”，以将扶贫资源更精确地传递到需要它的人手里。在扶贫实践中，将扶贫政策引导与加大资金投入有机结合，取消农业税费、实施农村义务教育阶段“两免一补”政策、推行新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度，为农村贫困群体构建最后的安全网。除此之外，农村低保制度的建设也取得较大进展：从2006年十六届六中全会提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”到2007年9月各地普遍建立起该制度仅用了一年时间。两年后，国家开始在11个省市区近6 000个行政村推行农村低保和扶贫开发有效衔接的试点。

这一阶段的城市扶贫实践仍以城市低保制度的实践为中心，以2001年11月下发的《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（国发办【2001】87号）为始，城市低保制度实施迈入提高阶段——摸清低保对象，尽快把所有符合条件的城镇贫困人口纳入最低生活保障范围，做到应保尽保、规范低保。截至2002年，享受城市低保的人数达1 960万，基本实现“应保尽保”的目标[8]。但低保的配套救助、规范化及工作机构等问题也随着低保制度的实施逐渐凸显出来。为此，各地进行了一些有益探索。以广州为例，该市从2003年起实行“两免一补”（免书杂费、寄宿生补助生活费）政策，扶助低保家庭子女在义务教育阶段的学习，避免贫困代际传递[15]；2005年12月，全市统一了低收入困难家庭认定标准，规定“凡是符合低收入困难家庭认定标准的家庭，其虽不能享受低保，但可享受其他社会救助的减免政策”[15]；2006年7月起实施低保分类救济，根据低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等的不同，实行多元化的特殊补贴标准[15]；2007年又在贫困家庭调查分析的基础上，制定了《关于对特困人员实行“分类救济”的方案》，规定“低保、低收入困难家庭在原领取一般补贴和享受各项优惠政策的基础上可根据不同情况领取特殊补贴”；其他有关部门也不断创新举措，帮助和激励贫困人员主动就业，如：劳动保障部门开展的“零就业家庭”就业援助项目，民政部门实施的低保家庭劳动收入差额救济，市总工会的社区工会就业协助服务等。这些做法完善了低保制度的配套救助功能，变物质救助为能力救助，关注贫困人口的可持续性发展，增强贫困人员自身造血功能，使其在发展中走出困境。

（六）2011年至今：精准扶贫+巩固成果的扶贫冲刺阶段

2011年，国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，这是指导2011到2020年这10年扶贫开发的重要指导性文件。《纲要》指出我国农村扶贫工作已经从解决温饱的扶贫攻坚阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段[16]。这一阶段的农村扶贫实践，主要有2011—2013年组织实施的《扶贫开发整村推进“十二五”规划》，启动实施了1.5万个村；组织实施《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，对生存条件恶劣地区的212万农村贫困人口实施扶贫搬迁；坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困。2013年在习近平总书记提出“精准扶贫”思想后，全国掀起了精准扶贫的热潮，对14个连片特困地区的精准扶贫战略不断推进，扶贫进入“精准、综合、可持续”[17]的精准扶贫发展阶段。该阶段的农村扶贫工作已经从单纯的开发式扶贫进入了开发式扶贫和保护式扶贫相结合的新阶段[18]，各项惠民政策和开发式扶贫的结合使得贫困人口生存状况和生活质量得到了进一步的改善和提升[6]。

这一时期的城市扶贫实践，主要体现在低保等制度的实践上。2013年中央一号文件提出把“城乡发展一体化”作为三农发展的中心要求，推进城乡各项社会事业的协调发展[19]。城乡低保制度一體化，也被提上日程，各地进行了一些探索和实践。此外，城市也广泛引入多元社会力量参与扶贫实践，取得了不错的效果，如广州通过政府购买服务的形式，让社会服务机构参与到扶贫中来，所开展的社区营造项目、城乡可持续生计项目、就业技能培训项目、贫困儿童抗逆力提升项目等都在一定程度上起到了减贫的效果。

二、对我国扶贫实践的反思

纵观我国扶贫工作的实践历程，可以看出，我国的贫困实践在减少贫困人口、改善贫困人口生活方面取得了巨大的成绩。但近年来贫困人口减速放缓，甚至出现部分贫困人口返贫的现象，说明我国的扶贫实践仍然存在一些不足。

贫困内涵急剧扩展，扶贫实践回应相对滞后。贫困的内涵已经由单一的“相对较少的收入”和“生活必需品的缺乏”的经济贫困变成多维度和多元化的“权利和机会的被剥夺”“发展的自由缺乏”的人类贫困[20]。随着贫困内涵的扩展，贫困人口的需求呈现出多样化，扶贫实践也需要回应贫困人口包括基本生存、教育、健康、就业等在内的多样化的发展目标。我国的扶贫实践，尽管在回应贫困人口需求上已逐步从单一的物质生存需求扩展到其他需求，但其扩展与贫困人口需求的快速变化相比，仍显得有些滞后。如何因应贫困内涵的变化，在扶贫实践中做出有效的回应，需要在精准扶贫政策中进一步厘清。

扶贫实践长期分隔运行，减贫效率低下。我国的扶贫实践包括以城市低保、农村低保等为主要内容的社会救助和以政府为主导推动的农村扶贫开发两个方面的实践，在它们共同作用下，中国的扶贫工作才能取得今天的成就。但在实践中，两者在覆盖人群上有重合、在功能上有交叉，仍长期处于分隔运行状态，并未形成有效衔接，一定程度上存在资源浪费和减贫效率不高的情况，对反贫困政策效果的实现产生了一定不利影响。如何推动两者的有效衔接，有赖于对反贫困政策框架的整体设计，也需要从信息建设、家计调查、社会力量参与、政策评估等多方面予以考虑[8]。

资源传递中的瞄准偏离与内部资源否定阻碍扶贫效果的可持续性。从扶贫实践的资源传递来看，我国的扶贫实践实际上是围绕着扶贫资源的传递来开展的，扶贫过程就是扶贫资源自上而下进行传递的过程。而在扶贫实践中，政府作为掌握扶贫资源最多的主体，拥有扶贫资源的绝对分配权。在扶贫资源的传递过程中，不同层级的政府，甚至村民出于各自的利益考量，会相互博弈，导致扶贫资源实际获益者与真正贫困者之间存在偏离甚至背离的情况。这种瞄准偏离也是困扰我国扶贫实践的难题之一。此外，这种自上而下的资源传递，其潜在假设是认为贫困人口自身并不拥有资源，资源只能由外部输入。这是对贫困人口价值和能力的否定，其扶贫效果将难以长期维持。因此，如何改变单纯的外部资源输入为内部优势和外部资源的有效整合，合力实现贫困人口的精准脱贫，成为我们必须思考的问题。

脱贫激励机制缺乏，诱发“常态贫困人口”。长期以来我国的扶贫实践都较为注重物质投入和经济发展，对贫困人口的能力提升和精神脱贫关注不足，缺乏脱贫激励机制。通过对贫困者设定相应的贫困线标准，规定符合贫困标准的贫困者在获得物质帮助的同时，还可享受其他福利政策；但凡高出贫困标准一点点，在失去物质扶持的同时，其他福利也一并消失。这使得部分贫困人口不是想尽办法脱贫，而是想尽办法留在贫困线内，成为“常态贫困人口”。针对这种情况，如何增强贫困群体的脱贫激励，同时合理评估其能力和优势并予以引导，关注贫困人口的抗逆力，提升其应对风险和贫困的能力，是我们需要思考的一个课题。

三、小结

新中国成立以来的扶贫工作实践，经历了从输血式扶贫到造血式扶贫，从单纯政府扶贫到民间力量参与扶贫，从区域粗放式扶贫到聚焦到户的精准式扶贫，从单纯物质扶贫到关注多元需求，从单纯将贫困人口作为需救助弱者到逐渐重视挖掘扶贫对象自身能力的转变历程。在这个历程中，扶贫从摸着石头过河，到逐步形成自己的独特经验，并因应贫困形势的各种变化，不断改进贫困策略，提升扶贫精准度，巩固扶贫成果。厘清我国在扶贫领域的历史经验，有助于在当前形势下更好地开展扶贫实践，改善贫困人口的处境，使其未来得到可持续发展，最终实现2020年的全面建成小康社会目标。

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