非营利组织与社会管理创新

杨华涛

摘 要：在传统的社会管理体制中，政府往往是唯一的国家权力中心，但是随着社会治理理论和民主政治运动的不断发展，传统的政府与市场的二元结构管理模式已难适应社会发展的需要，各种社会组织正日益成为公共事务的直接參与者，非营利组织的存在对于弥补市场缺陷、改善政府的公共管理活动、协调国家与社会的关系方面正发挥着日益重要的作用。但非营利组织在蓬勃发展的同时，其运行过程中产生的一些诸如志愿失灵等问题也日益引发社会的关注，对于这些问题的研究以及提出相应的建议对于我国非营利组织的不断健康有序发展具有重大的理论与现实意义。

关键词：非营利组织；社会管理；公共产品

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0101-02

随着我国公共管理现代化水平的不断提高，非营利组织作为非传统的公共治理主体正日益受到上至政府部门下至公民个人的关注。它们作为社会管理的多元化力量之一，分别致力于种种社会问题的解决，它们在维持社会秩序的稳定，参与对政治、经济等社会事务的管理与调节等方面发挥着重要作用，承担着传统上属于政府的一些责任和职能。关于非营利组织的概念以及特征等基础性问题，学术界已是汗牛充栋，在此不再赘述，只给予简短的介绍。后文主要探讨非营利组织作为一种社会管理力量的作用，以及其在发展中需要注意的一些问题。

一、非营利组织概述

德国社会学家哈贝马斯在其广为学界推崇的《公共领域的结构转型》一书中首次概念化地提出了“公共领域”（public sphere）一词，哈贝马斯所言的“公共领域”指的是一种游离于政治权力之外的，不受政府干涉的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间或公共场所，其范围包括团体、俱乐部、党派、沙龙、通讯、交通、出版、书籍、杂志等等。根据侧重点的不同对其称谓也不尽相同，有的为了有别于政府组织将其称为非政府组织，有的为了突出它与市场组织的区别将其称为非营利组织，有人为了强调它相对于政府和市场部门的地位将其称为第三部门，另有诸如志愿者组织、慈善组织、免税组织等。其中非营利组织、非政府组织和第三部门是较为学术界所认可的称谓。

非营利组织一般满足以下特征：组织性，即有一定的内部制度，有负责人，有经常性活动；民间性，即在制度上与政府相分离，独立于政府，但可以接受政府的资助；非营利性，即不以营利为目的，不向所有者和管理者提供或分配利润；自治性，即独立控制和管理自己的事务；自愿性，即自愿参与而不是法律的要求，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐助[1]。非营利组织的出现是社会历史发展的必然产物，它的出现更是公民民主发展的必然诉求，它在替代一部分传统上由政府和市场提供的服务的同时，也能克服国家——市场二元框架的弊端，从而在公共组织和私人组织、政府和市场之间达成某种程度的均衡。

二、非营利组织与我们

（一）拓宽就业渠道，实现个人价值

非营利组织作为一种重要的社会治理力量，其提供的服务涉及科学、教育、文化、卫生等方方面面，在填补国家政权在治理方面的空白之余，也创造了巨大的就业机会。政府相信“私人组织提供的服务花费少效率高。而在财政紧张的年代，私人组织的这种管理优势就更明显。”[2]正是在这样的背景之下，非营利组织向社会提供了大量由政府“让渡”出来的就业机会。改革开放以来，随着经济体制的重大变革，我国的非营利组织也同样处于一个蓬勃发展的阶段，“截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%；吸纳社会各类人员就业682.3万人，比上年增加7.2%。”

我国的社会组织囊括了教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介、法律服务等方方面面，它为缓解我国当前的就业危机发挥着日益重大的作用。传统上，我国劳动人口就业的主要途径是政府和企业，非营利组织这一广阔的就业领域往往被我们所忽略，如果能够充分发挥非营利组织的活力，那紧张的就业形势便可以得到极大的释放。

此外，非营利组织所提供的工作并不仅仅在于满足人们的生活需要，很多非营利组织，诸如一些环保公益组织，成员往往是由一批极具志愿精神的人们组成，促使他们共同合作的并不仅仅在于物质利益的驱动，对他们而言，参加非营利组织的工作也是一种实现个人自我价值的途径。

（二）完善公共产品的供给，满足公民需求

传统公共产品的供给主要以政府和市场这两种形式存在着，从亚当·斯密开创的主张政府作为“守夜人”的古典自由主义到极端市场崇拜的新自由主义再到主张国家积极干预宏观经济的凯恩斯主义，直至主张在国家与市场中达成某种平衡的“第三条道路”，关于政府与市场在资源配置中的作用问题，西方学术界已经争论了几百年。以上理论要么过度崇拜霍布斯所言的“利维坦”式的无所不包的“巨兽式”政府，要么主张政府从经济的“私人领域”和公民自由讨论的“公共领域”中完全退出，二者观点都甚为偏激。

政府作为一种凌驾于社会之上的强力虽然能解决公共资源的供给问题，但是也存在极其严重的缺陷，比如公共资源的供给效率低下，公共产品的供给质量不尽如人意。公共资源由于其产权难以界定，往往会被过度利用，因为理性的行动者不会为了不完全是自己的东西而去节制自己的利用欲望，而个人和企业也不会为了事关他人的利益去花费自己的资源。

非营利组织作为第三部门的存在对于解决公共资源的配给方面似乎有着得天独厚的条件，首先它是通过志愿提供服务的公民共同体，驱动其成员行动的并不是权力和利润，人们在一种志愿精神的联结之下共同开展行动。此外，与企业等市场化的力量相比较，非营利组织由于不会考虑组织自己的私利，所以其行为便具有“利他”的性质，这便使非营利组织在行动时更多考虑的是能否帮助那些需要帮助的人，自己的使命感是否得到了实现，所以它们能够在其开展业务活动的过程当中为受助者提供更具针对性和人性化的服务，这是政府和市场服务所无法比拟的。

（三）社会矛盾的“缓冲器”

在我国传统的社会结构当中，缺乏一种集体机制来反映自己的利益诉求，人们为了吸引决策者的注意，往往通过非法集会等形式表达利益诉求，由此酿成的群体性事件也不在少數。如果能在政府与公民之间加入非营利组织这件“缓冲器”，那么就可以形成一种自下而上的利益集中机制，社会组织就是整体利益的代表，它在实现非营利组织利益的过程中具有更大的话语权，能集中更多的相关资源，也更具有效率，这对整个社会的自愿配置都是一种优化。

我国近几年一直广泛存在的上访现象很大程度上就是因为公民个体不能通过合理的有组织的形式表达自己的利益要求，只能通过这种极端的方式以期满足自己的某种要求，这对于我国分级管理的行政体制是一个极大的冲击，政府的统治权威也往往因此被动摇。就社会成员之间的关系而言，市民社会是一个具有市民认同的社会，市民认同渗透到个人之间的行为以及个人与国家之间的行为中，它规范着个人对社会的行为，也调节着不同集体之间的关系、集体与国家的关系以及国家内部个人之间的关系。所以非营利组织的存在对于整个社会的良性、和谐发展是至关重要的。

此外非营利组织对于整个社会资源而言是“第三次配置”，如果说市场化的“第一次配置”会导致收入分配不均，激化社会矛盾，那么政府作为“第二次分配”的介入则旨在减轻公民在收入分配方面的差距，但政府通过税收和转移支付等手段能做到的公平所惠及的群体是很有限的，这时就需要有非政府组织的进入，将公平的理念一以贯之，从而实现整个社会的公平和公正。

三、非营利组织何去何从

（一）政府的努力

我国宪法当中虽早就有了公民结社的相关规定，但尚未得到积极落实，公民参与非营利组织的活动仍然受到层层审批的束缚，我国虽先后出台了《社会团体登记管理条例》（1998年），《民办非企业单位登记暂行办法》（1999年），《公益事业捐赠法》（1999年） ，《基金会管理条例》（2004年）等有关非营利组织的法律，这些法律对于使非营利组织及其活动步入法制化的轨道意义重大，但其中纰漏诸多，不甚完善，已不能适应当前社会组织蓬勃发展的需要，相关不足之处亟待完善。

政府在非营利组织发展中的作用也并不仅仅限于制度供给，在我国当前第三部门的发展过程中，政府既是管理者，也是诸多非营利组织的“孵化者”，政府通过对那些在资金等方面有困难的组织提供帮助，进而以此推动市民社会的不断发展。但由此也产生了一些问题，政府参与到非政府部门的建设的诚意也值得怀疑，很多非营利组织的出现只是做做表面文章而已，它们只是政府的政策工具抑或是安排闲散人员的臃肿机构，这样它便完全没有起到凝聚公民行动、推动整体社会发展的作用。所以政府应该努力转变自己的观念，遏制自己的权力欲望，敢于将自己手中的一部分权力交给社会，并尽量不要进行干涉，使公民社会真正成为能够发挥自己作用的独立主体。

（二）非营利组织的自我管理

正如“政府失灵”在政府部门，“市场失灵”在市场部门中的存在，非营利组织也会存在失灵，即所谓的“志愿失灵”。非营利组织并非完美的道德主体，它和其他两个部门一样存在着某种缺陷，非营利部门的失灵主要表现在慈善不足、代表缺陷、专业性不足、独立性不足、决策缺陷等几个方面。

非营利组织的上述运作“失灵”如果不能得到很好的纠正，那么其运行效率将大打折扣，也会进一步破坏其募捐机制，其活动也会日益偏离组织目标，由此产生的社会危害可能比政府失信要更大，因为我们对于自己与政府的相对地位并无多大的选择，政府往往以一种强力存在，而非营利组织的失信则是对整个社会资本的一种破坏，公民在非营利组织中的活动也会极大地收缩，整个社会也会爆发出一场“信任危机”。

四、结语

综上所述，非营利组织在拓宽就业渠道、实现个人价值、构建社会资本、助推公民社会发展、完善公共产品供给、满足公民需求、缓解社会矛盾等方面具有十分重要的作用，但非营利组织发展过程中的独立性、民主性、代表性、专业性等等问题也十分突出，需要从政府和非营利组织的角度去不断完善。

马克思曾说过，人即使不是天生的政治动物，无论如何也是天生的社会动物。非营利组织的存在不仅是民主政治发展的必然结果，也是人作为社会动物的本能需求，所以政府要做的并不是压制，而是对其发展给予恰当的引导。只有这样才能在公民与国家之间搭建起一座合作的桥梁，既能充分发挥非政府组织的积极作用，也能使政府的行政管理活动更为公民和社会所认可和接受。

长期以来，我国市民社会的发展水平很是有限，其中既有中央集权体制下强国家弱社会的政治格局掣肘，经济发展也暂时难以培育起一个广泛而稳定的市民阶层，也缺乏具有底蕴的市民社会文化，所以难以培育出真正的市民社会。纵观欧美各国，公民社会之所以会如此发达也都是经历了一个长期的过程，一定的政治文明总是建立在经济和文化发展的基础之上的，随着我国经济社会和民主政治的不断发展，非营利组织也必将得到公民、政府及整个社会的认可。但在当今经济全球化的时代，政府在社会管理这一领域对市民社会开放的同时，也应该警惕其可能产生的不良影响。

参考文献：

[1][美]莱斯特·萨拉蒙.全球公民社会：非营利部门视界[M].贾西津，魏玉，译.北京：社会科学文献出版社，2002.

[2][美]菲利克斯·A.尼格罗，等.公共行政学简明教程[M].郭晓来，等译.北京：中共中央党校出版社，1997.