新型城镇化过程中政府的角色定位

张舒雯

摘 要：新型城镇化是党的十八大提出的一项战略决策，是关乎未来中国发展命运的重大抉择。由于历史的规制和现实的要求，政府将在新型城镇化过程中扮演关键角色，而政府的角色定位将直接影响城镇化的质量和成败。在新型城镇化过程中，政府不应该是无所不包、无所不揽的管制者和建设者，而应该是全新理念的提倡者和实践者、科学规划的制定者和执行者、公共服务的提供者和完善者、公民权利的守护者和仲裁者。这些既是对政府角色的基本要求，也是新型城镇化健康发展的根本保证。

关键词：新型城镇化；政府；角色；定位

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0060-02

21世纪是城市化的新纪元。美国的经济学家、诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨曾断言：“21世纪有两件大事影响了人类进程，一件是美国的新技术革命，另一件是中国的城镇化。”[1]由此可以看出，中国城镇化规模之大、影响程度之深。党的十八大以后，新型城镇化作为一项国家战略被提高到前所未有的高度，成为全社会关注的焦点。城镇化是我国现代化建设的历史任务，是扩大内需的最大潜力所在。积极引导城镇化的健康发展，是我国经济社会发展的必然选择。按照徐勇教授的观点，当前的城镇化有三种类型，即市场推动型的城镇化、工业推动型的城镇化以及政府推动型的城镇化[2]。无论这三种中的哪一种，政府在其中都发挥着极为重要的作用。城镇化战略的日益凸显，意味着原来主要由市场（企业）推动的城镇化，将更多地转变为政府推动的城镇化；意味着政府将在城镇化过程中扮演关键角色。因此，政府的角色如何定位，直接关系城镇化的质量和成败。为此，笔者认为，新型城镇化过程中政府的职责应该有明确的界定，政府的权力应该有清晰的边界。也就是说，新型城镇化过程中政府应当致力于全新理念的提倡和实践，致力于科学规划的制订和执行，致力于公共服务的提供和完善，致力于公民权利的守护和仲裁。

一、新型城镇化过程中政府的角色定位

（一）全新理念的提倡者和实践者

理念是指导思想，是行动指南。新型城镇化要有新的理念。党的十八大报告首次提出坚持走中国特色“新型城镇化道路”。所谓“新型”城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化的核心是人的城镇化，城镇化的本质是城乡基本公共服务的均等化，城镇化的支撑是产业化，城镇化的根本目的是农民变市民，是实现农村人口的“市民化”。新型城镇化不是片面的城镇化，不是简单的造城运动，不是粗暴地逼农民上楼；而是以提升城镇的基础设施、公共服务等为中心，真正使城镇成为高品质的宜居之所。作为新型城镇化的引导者，政府应该大力提倡这种理念，让这种理念成为全社会的共识和政府自身的行为准则，在城镇化的过程中实践这种理念，并且贯穿城镇化的始终。

当前，无论是公众还是基层干部，对城镇化的认识上存在一些偏差。在调研中笔者发现，不少基层干部对城镇化缺乏正确的认识，由他们主导的城镇化难免会走弯路。作为新型城镇化的重要组成部分，新型农村社区建设在广大农村如火如荼地展开。新型农村社区建设和正在进行的新农村建设虽然并行不悖，但两者又有一些较为明显的不同。仅从二者的内涵来看，新农村建设突出的是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，简单来说，就是让农民忙活起来、富裕起来，让村庄和谐起来、干净起来、有序起来。可以较为明白地看出这里面缺少基础设施、公共服务等方面的内容。而新型农村社区建设则不仅仅强调农民就业、农村发展，更多的是关注农民的市民化，让农民在农村也能享受到同城里人一样的基础设施和公共服务。因此，我们可以发现新农村建设偏重于建设，较少关注服务；而新型农村社区建设则是建设与服务并重，建设为基，服务为本，既要农民上楼，又要农民“进城”，这里的“进城”是就享受公共服务而言的。笔者所调研的村庄从2007年开始新农村建设，至2017年建起了两排40栋两层楼房，从开始建设起，村民一直称其为“新农村”。所谓新农村，仅有住房，却没有任何基础设施，更别提公共服务。但是在近些年“新农村”又改称为“社区”。村里干部以新社区自豪，乡镇干部也拿它作为典型宣传。当问及为什么改称社区时，干部们颇为自信地说，上面现在这么叫，咱也这么叫。至于什么是社区，怎么建设社区，他们根本说不出来。这不得不发人深思，干部们的思路仍然停留在原来的认识上，这种“村庄化的社区建设”仍然着眼在“建设”，而不是“服务”。把新型农村社区建设简单地理解为盖房建楼，忽视了它的实质，离新型城镇化的主旨相去甚远，令人担忧。

（二）科学规划的制定者和执行者

规划是城镇化的根基，也是保持城镇化生命力和可持续发展的核心[3]。新型城镇化作为一个战略举措首先在规划。城镇化是一场革命性的社会工程，它意味着社会要素的重新配置和社会关系的重新组合，由此需要统筹思考和规划。科学的规划是确保城镇化质量的前提，没有好的规划，在具体建设中就很难达到很高的水平。所以，推进城镇化的第一步就是要按照统筹衔接、合理布局、完善功能、辐射带动的原则，高起点、高标准、高品位地编制好城镇化建设规划。规划先行可以避免“有新房而无新村”的尴尬困境，使新型城镇化更有前瞻性和科学性，避免资源的浪费和盲目建设，提高效率和质量。

政府部门作为规划的制定者和执行者，要统筹兼顾，全盘考虑。一是总体布局规划，坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化的质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子；二是建设运营规划，城镇化不仅是要建设新城，更需要建成后的管理运营，对此要着眼长远，科学谋划；三是产业发展规划，城鎮化与产业化应该同步推进，着力推进城镇化内生增长模式，注重产业布局优化、产业转型升级、产业发展与城镇化的内在协调联动，为城镇有序、健康、可持续发展注入内在活力；四是基础设施规划，加大城镇化建设推进力度，尤其是要做好道路、饮水、电力、住房等基础设施的规划；五是公共服务规划，明确政府对农民工及其家庭成员的基本公共服务职能，合理安排公共支出，拓展投融资渠道，提高社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务能力，促进农业转移人口融入城镇。

（三）公共服务的提供者和完善者

前面提到，城镇化的本质是城乡基本公共服务的均等化，城镇化的根本目的是农民变市民，是实现农村人口的“市民化”。长期以来，我国存在两个“二元结构”，一个是城乡二元结构，一个是城内二元结构。第一个二元结构是城乡之间的巨大差别，基础设施无法惠及农村，基本公共服务无法覆盖农民；后一个二元结构是由于农民人身市民化滞后于身份非农化，大量外来农民工不能与城市户籍居民享有同样的公共服务。随着外出农民务工的不断增多，第一个二元结构正在向第二个二元结构演化。传统的城镇化对农民工采取“经济性接纳，社会性排斥”的功利主义态度，仅把农民工当作生产者而不愿接受其成为市民，结果导致城镇化滞后于工业化，人口城镇化落后于土地城镇化，农业人口转移进城工作居住，却无法真正融入城镇生活。这两个二元结构的共同点都是城乡公共资源配置严重不均衡、城乡基本公共服务严重不均等。所以，新型城镇化就要改变以往这种“有选择”的提供公共服务的缺陷，让公共财政的阳光普照四方，让公共服务的雨露遍洒大地。

作为公共服务供给的主体，政府应该在新型城镇化的过程中通过一系列的改革措施和制度安排，通过户籍制度、土地制度、社会保障制度、住房制度、财税制度等的变革实现公共服务均等化和农业转移人口的市民化。同时需要注意的是，政府供给公共服务的方式可以有多种，政府亲自提供只是其中的一种。一方面政府可以建立企业等直接提供公共服务，另一方面政府也可以通过预算安排或政策安排等某种适当方式将公共服务委托给私人部门或民间组织提供。政府部门可以根据实际需要做出选择[4]。

（四）公民权利的守护者和仲裁者

“让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化的成果”是党的十八大对人民做出的庄严承诺。可以说，新型城镇化在一定程度上就是党和政府对广大民众权利诉求的回应。不管是三农问题，还是农民工问题，本质上都是权益问题。解决这一系列问题，归根结底要在新形势下重新调整国家、企业和农民个人三者之间的利益关系，切实保障农民的合法权益。因此，经济学家陈志武教授提出，尊重个人的选择和权利才是城镇化的核心。

政府作为公共权力的代表，在城镇化的过程中应当扮演公民权利的守护者，城镇化的一系列变革，户籍制度、土地制度、社会保障制度等都与公民的权利和利益相关。城镇化的目的是造福于民，因此政府应该以公民的权利和利益作为自己行动的出发点和落脚点。同时，城镇化的过程是一个利益重新调整的过程，必然会伴随着众多的利益矛盾和纠纷，这就需要政府超然于具体的利益之外，以一种公正的姿态化解矛盾、仲裁纠纷，维护公民的权利和利益。

二、结语

从城市化到城镇化、从城镇化到新型城镇化，中国开始对自己的发展精准定位。城镇化的每一步，既是城市经济社会深度现代化与集约化的过程，更是深刻改变人类社会组织方式、生产方式和生活方式的历史进程。李克强总理曾指出，13亿人的现代化和近10亿人的城镇化，在人类历史上是没有的，中国这条路走好了，不仅造福中国人民，对世界也是贡献。新型城镇化的大幕已经拉开，能否演绎出精彩的剧目，取决于我们选择怎样的城镇化。而政府角色的有效发挥，将深刻影响城镇化的进程和人民的前途命运。

参考文献：

[1]黄烨.新型城镇化“蛋糕”该咋切[EB].http：//sc.stock.cnfol.com/130221/123，1764，14434336，00.shtml.

[2]徐勇.深化对农村城镇化认识七题[J].农村工作通讯，2013（4）.

[3]宋希斌.保障性安居工程是哈尔滨市改善民生的一號工程[EB].http：//lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0309/c357183-20733610.html.

[4]郭小聪.政府经济学（第2版）[M].北京：中国人民大学出版社，2008.