浅谈《四川省震后城乡重建规划编制管理标准》编制

丁 睿, 阮 晨, 卓 想

(1. 成都市规划设计研究院， 四川成都 610000; 2. 四川城乡规划设计研究院, 四川成都 610000)

中国是世界上地震灾害严重的国家，而四川又是我国地震灾害最严重的地区之一，近年来连续发生“5·12”汶川特大地震、“4·20”芦山地震、“8·8”九寨沟地震等多次地震。在震后救灾重建的特殊时期，既有规划管理标准难以适用，而我省在历次抗震救灾工作中总结了大量的规划经验。

本标准将历次震后重建规划管理的经验与相关法律、法规，以及震后城乡规划管理研究成果相结合，旨在规范四川省震后城乡重建规划编制和管理工作，以确保城乡重建规划的科学性、可操作性，尽快安置受灾群众，促进震后城乡基本功能恢复，保障城乡恢复重建有力、有序、高效地开展，促进灾区经济社会的恢复和可持续发展。本标准由西南交通大学、四川省城乡规划设计研究院主编，四川农业大学、成都理工大学、成都市规划设计研究院参编，由四川省住房和城乡建设厅批准发布并负责管理，自2018年8月1日开始实施。

1 编制历程

为规范四川省震后城乡重建规划管理，提高震后城乡重建规划编制成果质量，强化震后城乡重建规划实施监管，促进震后城乡基本功能恢复，保障城乡居民安置重建有力、有序、高效地开展，四川省住房和城乡建设厅结合四川省实际情况，启动《四川省震后城乡重建规划管理标准》编制工作，于2017年9月22日下发“关于下达四川省工程建设地方标准《四川省震后城乡重建规划管理标准》编制计划的通知”(川建标发[2017]790号)。

通知下发后各单位立即组建联合编制工作组，研讨工作大纲，确定工作方案。

2017年9月至2018年2月，编制组对标准编制有关内容进行了调研。四川省住房和城乡建设厅组织城乡规划处、标准定额处和编制组对初稿进行了深入研究和反复讨论，形成征求意见稿，广泛征求20余家设计研究机构及行政管理部门相关意见。

2018年2月下旬编制组根据征求意见修改完善形成送审稿，于2018年3月15日顺利通过专家和部门审查，修改后上报四川省住房和城乡建设厅批准。

2 标准主要内容

本标准以《城乡规划法》《突发事件应对法》《防震减灾法》《汶川地震灾后恢复重建条例》《四川省城乡规划条例》及其他相关技术标准为依据，同时吸收前沿性科研成果和我省在历次抗震救灾工作中总结的规划经验，力求突出本标准对震后城乡恢复重建规划的直接指导意义。主要内容包括总则、术语、规划编制、规划管理、监督与实施评估五章。

(1)总则明确了四川省震后城乡重建规划管理标准的目的意义、适用范围、共性要求以及与相关标准的关系。

(2)术语对所涉及的震后城乡重建规划、灾害范围评估、地震灾害损失评估、震后恢复重建资源环境承载能力评价、并联管理等特定名词，进行了概念界定。

(3)基本规定确立了震后城乡重建规划的理念方针、工作流程、管理结构、推进模式等原则性内容。

(4)规划编制明确了震后城乡重建规划的一般规定、评估调查、规划重点内容，并提出了城镇体系规划、城市总体规划、镇(乡)总体规划、村庄规划等法定规划的重点内容要求。

(5)规划管理明确了震后城乡重建规划管理过程中的一般规定、规划审查、规划实施的相关内容。

(6)监督与实施评估明确了震后城乡重建规划管理过程中上级政府及其城乡规划主管部门实施监督检查的相关内容要求。

3 编制创新

本标准为全国首个灾后规划管理标准，是我省震后重建规划经验集成，其主要特色创新总结为“四个明确”和“三个首创”，即明确法定地位、明确编制主体、明确技术导向、明确编审机制和首创规划设计“总负责”、首创震后规划“民主决策”、首创规划管理“一个漏斗”。

3.1 明确法定地位

本标准明确界定震后城乡重建规划的概念和内涵，指出“震后城乡重建规划”是震后恢复重建规划下层次的一个专项规划。如“4·20”芦山地震后，在国务院发布的《芦山地震灾后恢复重建总体规划》基础上，四川省政府组织编制了住房建设、城镇体系建设、农村建设、基础设施建设、公共服务设施建设、产业重建、文化旅游、生态环境修复、防灾减灾、土地利用、地质灾害防治等11个芦山地震灾后恢复重建专项规划，其中涵盖和涉及城乡规划的部分均作为震后城乡重建规划。

同时本标准明确提出经依法审批的城乡重建规划是震后城乡恢复重建的依据，任何单位和个人都应遵守，服从规划管理。特别是明确了震后城乡重建规划是在有权机关授权下对原有城乡规划进行调整、修编，原有城乡规划在恢复重建期间暂停使用。待震后重建结束后，应及时结合震后城乡重建规划及实施情况，开展对震前法定规划的评估工作，并将相关成果纳入新版法定城乡规划中。

3.2 明确编制主体

针对震后城乡重建规划的突发性、应急性和全面统筹的要求，本标准提出由有权机关授权，组建由跨区域、跨层级、跨部门、跨学科的人员组成震后城乡重建规划管理临时机构，作为总体协调指导城乡规划管理部门开展工作，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作为编制主体应负责本行政区域内的震后城乡重建规划管理工作。

按照“5·12”汶川特大地震、“4·20”芦山地震恢复重建规划管理经验，综合管理组织机构分为四级。顶层是综合管理组组长，即顶层功能管理者，职责是制定工作计划、分配工作任务、明确任务承担人员责任、组织完成任务所需资源。第二层级是综合管理领导小组及其所领导的功能管理者，职责是接受综合管理组组长的工作计划及任务分配，与功能部门协商确定综合管理人员。第三层级是综合管理核心工作团队，由功能部门授权的综合管理组成员构成跨专业项目小组，代表功能部门决策，按计划执行工作任务。第四层级是基层团队，即综合管理组成员，具有专业技术能力，参与团队工作。

3.3 明确技术导向

3.3.1 安全导向

(1)安全第一，必须将安全作为规划的前提条件放在首位，落实保障安全的各项措施，保证震后恢复重建各项工作有序地、安全地开展；将震后城乡重建规划选址与布局安全作为前置条件，可依据“三避让”“两评估一评价”进行震后城乡空间规划，确保选址和用地布局的安全性。

(2)“三避让”是指震后城乡重建规划选址应避让地震断裂带、避让地质灾害隐患点和避让泄洪通道的总称，是确保震后城乡空间规划安全性的重要原则。

(3)“两评估一评价”是指震后对灾区开展的灾害范围评估、地震灾害损失评估和震后恢复重建资源环境承载能力评价等调查评估工作的总称，是编制震后城乡重建规划的重要依据。

3.3.2 应急导向

震后城乡重建规划具有以下特点，一是应急性。一般来讲，灾后恢复到原有生产生活水平需要三年左右时间。震后重建规划是以灾损为现实背景，以重建为当前任务，以恢复重建期为重点，更加注重规划的时效性。

3.3.3 问题导向

震后城乡重建规划是一个全社会关注、各阶层参与、多专业协作、多部门共建的复杂规划，各类震后城乡重建规划需要解决的问题也不同，在具体的技术环节上需要突出问题导向和重点内容。

3.4 明确规划编审机制

3.4.1 评估先行

本标准提出震后城乡重建规划“调查评估—发现问题—明确重点—技术内容—解决问题”的技术路线，突出安全第一、生态文明、文化传承、城乡统筹和远近结合的规划原则，明确震后城乡重建规划不追求“大而全”，应在对灾区开展的灾害范围评估、地震灾害损失评估和震后恢复重建资源环境承载能力评价的基础上，针对灾区既有法定规划展开评估，以确定编制的类型和规划编制重点。

如“8·8”九寨沟地震虽然震级较高为7.0级，但经过评估地震对城乡规划的影响较小，因此在《九寨沟地震灾后恢复重建总体规划》仅设城乡住房恢复重建、基础设施和公共服务设施重建专章，对城镇体系规划、城市总体规划、控规并无较大调整。

同时提出震后重建规划应“尽力而行、量力而为”，坚持“功能恢复、标准适度”的原则，因地制宜确定适宜的规划目标和恢复重建标准。

3.4.2 并联编制

本标准提出以并联方式组织编制震后城乡重建规划，各编制机构应协同合作，保障规划编制的进度及质量要求。根据灾区实际需要，编制住房、历史文化、基础设施、应急避难等方面的震后城乡重建专项规划，可与城镇体系规划或总体规划合并编制；详细规划可与总体规划合并编制。

3.4.3 并联审查

本标准提出宜采用并联审查的方式审查震后城乡重建规划，以协调各部门专项规划，协同推进灾后恢复重建，提高重建效率。其中重灾区及重要地区的城乡重建规划审查，宜由上一级或上级审批机关组织。

3.4.4 动态调整

本标准提出震后城乡重建规划实施应建立“规划设计—实施—反馈纠错—改进实施”的动态调控机制，按照震后恢复重建的实际情况依法对规划设计方案进行修改、调整。

3.5 首创规划设计“总负责”制度

规划设计总负责，即选定甲级设计机构作为片区“规划设计总负责”单位，履行“总设计”职责，对片区内所有设计单位提交的建筑设计方案进行总把关，确保建筑设计的质量和水平，为规划项目的最终落地提供技术保障，破解了设计单位各自为政、设计成果互不衔接的难题。

“规划设计总负责”脱胎于“五总”模式。“五总”模式指在芦山地震灾后恢复重建中实行的灾后重建推进模式，除“规划设计总负责”外还包括建设施工总承包、项目建设总管理、工程建设总督导、组织领导总指挥，可在今后的抗震救灾恢复重建中根据实际情况选择使用。

3.6 首创震后规划“民主决策”制度

本标准在城乡规划工作中首创“民主决策”制度。强调震后城乡重建规划不但要求“公众参与”，还要求“民主决策”，充分反映与尊重民意，努力提高震后重建规划的公众参与度，调动公众参与规划编制和实施监督的积极性，确保了规划成果得到当地群众的支持和接受，实现了规划成果的有效落地。

如北川新县城规划编制通过公众参与，为陷入困境的选址问题寻求到了解决之道，结果以高达95 %的民众意愿顺利通过了异地选址方案，保证了新县城选址的顺利落实。

3.7 首创规划管理“一个漏斗”制度

“一个漏斗”是汶川地震城乡重建中首创的以城乡规划牵头，统筹各相关部门协同工作的技术协调机制。其在“5·12”汶川特大地震、“4·20”芦山地震两次震后重建规划的组织工作中广泛应用并发挥了有效作用。

如芦山震后城乡重建中，雅安市重建委成立了以市长为主任、厅总规划师为总顾问、主要规划设计单位技术专家任委员、省内规划专家为后备的规划委员会，并在此基础上报请省重建委批准成立了芦山地震灾后恢复重建规划指挥部，专门负责震后城乡重建规划的落地把关工作，协调跨区域各项事项。

规划指挥部组建后，加强了对交通、产业、生态、环保、医疗、教育等重大重建项目的选址落地的严格审查把关，对龙门乡、芦山县城、飞仙关镇、宝兴县城灵关片区等重点地段的建设质量、生态保护、风貌塑造等工作进行了跟踪指导。

同时，指挥部还在督促各地严格执行规划、防止违规建设等方面开展了大量工作。规划指挥部的组建不仅理顺了灾后规划管理机制，大大地强化了地方规划管理力量和专业技术水平，也在提高灾后重建的质量和水平方面起到了不可替代的作用，实现了地震灾区全部重建项目必须通过规划，以类似“一个漏斗”的方式完成重建项目的空间落地，确保了灾后重建严格按规划科学实施。

4 结束语

震后城乡重建规划在我省多次抗震救灾和恢复重建中发挥了重大作用，在总结这些经验和做法的基础上编制的《四川省震后城乡重建规划编制管理标准》，提出编制过程中“四个明确”和“三个首创”，为我省应对未来仍有可能出现的地震灾害的抗震救灾和恢复重建规划工作提供了基本的工作导向和编制标准，并为其他兄弟省市的相关规划应对工作提供借鉴。

同时以建设安全城市、韧性城市为基本理念，做好应对各种重大自然灾害频发、极端气候现象肆虐的准备，不断完善应对地震、泥石流、洪涝等非常态救灾重建规划技术标准和编审规程，应当成为规划业界的共识。

本文主要内容来自于《四川省震后城乡重建规划编制管理标准》及其研究成果，对编制组表示感谢。