发挥移民安置规划设计的龙头作用保证移民安置工作规范有序进行

董泽辉

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

水利工程建设通常会涉及征收、征用土地的问题，尤其是大中型水利水电工程的建设，往往会淹没大量的土地，因而产生大量的搬迁、安置人口，不仅搬迁安置的工作量十分巨大，补偿、补助的资金数额也十分巨大，工程建设导致的征地拆迁与移民安置对移民区和移民安置区的社会经济以及百姓的生产、生活产生较大的影响，因此切实做好移民的安置工作，实现移民“搬得出、稳得住、能致富”的目标显得尤为重要。而移民安置规划设计的质量对于移民安置的实施和安置的效果起着至关重要的作用，直接影响着移民安置的质量，是完成“以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求”工作要求的基本保证。

1 严格资质要求，保证设计质量

水利水电工程建设征地移民安置规划设计是水利水电工程设计的重要组成部分，因此水利水电工程建设征地移民安置规划设计应按照《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程勘察设计资质管理规定》和《工程设计资质标准》的要求，由取得相应资质的企业在相应等级范围内承接设计业务。在实际工作中，从事移民安置规划设计的单位因为时间紧、任务重、技术人员数量有限以及经验不足，管理不够规范，迫于各方压力等各种原因，造成基础工作不扎实、基础数据不可靠，设计成果达不到相应设计阶段的深度要求，安置方案也不符合实际，无法实施。

严把设计质量关、严格从业人员管理，是设计单位的义务和责任，也是监管部门对设计单位资质管理的内容。因此应该引起设计单位和管理部门的足够重视，加强内部管理和市场监管，维护设计市场健康发展。

2 认真做好补充调查和实物复核工作，正确执行政策

大中型水利水电工程建设项目审批周期一般较长，虽然工程占地和淹没区所在地的人民政府发布了禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告，但在移民安置工作启动后，工程占地、淹没区的实物和人口数量仍可能会与原调查结果不一致；另外，在上一阶段审查移民安置规划设计时可能会针对不完善的地方提出在下一阶段应补充完成一些设计工作。根据审查意见在技施设计阶段立即组织开展对初步设计阶段的实物进行补充调查和复核是顺利完成移民安置实施工作、签订移民安置补偿协议的重要保证，在实际工作中也比较多见。

由于参加技施设计阶段补充调查和实物复核的设计人员并非是原调查的参与者，即便同是技施设计阶段的补充调查和实物复核通常也是分为若干不同的小组，由不同的设计人员分别完成各自的调查后汇总的，因此不同的设计人员在调查过程中对政策、标准的理解并不完全一致，在保持政策的延续性、政策的尺度、执行标准的精度方面都存在着一定的误差，加之对于大中型水利水电工程建设项目，在短时间内完成补充调查和实物复核工作，需要有相当数量的技术人员参与，但实际工作中往往因为投入的技术人员数量不足，导致补充调查和实物复核工作的周期较长，影响了移民安置实施进度。因此，在移民安置实施环节，项目法人和地方人民政府积极参与，监督评估单位全程监督，完善技施设计阶段补充实物调查和复核成果的验收程序，是保证补充调查和实物复核成果质量的有效手段。

3 及时进行移民安置规划设计交底

大中型水利水电工程建设项目移民安置规划设计的内容丰富、涉及面广、投资巨大，成果复杂、技术含量高，设计单位有必要在移民安置工作启动后，及时开展移民安置规划设计交底工作，并对确认的实物成果进行分解，按权属分解各项实物(项目)及补偿投资。移民安置规划设计既是地方人民政府组织实施移民安置和资金兑付的依据，也是监督评估单位进行监督评估的依据。

但在实际工作中，移民安置规划设计交底工作往往被忽视，或者流于形式、走过场，并没有全面、完整地将移民安置规划设计内容，尤其是实物调查的本底资料向项目法人、监督评估单位进行交底，这在很大程度上不利于监督评估单位正常开展监督评估工作，也不利于项目法人在移民安置实施过程中准确掌握移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的使用情况。移民安置规划设计交底工作既是SL290-2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》的要求，也是移民安置实施工作有序推进不可或缺的重要环节，应引起项目法人、设计单位和政府有关部门的重视，共同促进移民安置规划设计交底工作的认真开展。

4 确定水库淹没影响范围，埋设永久界桩

大中型水利水电工程建设项目淹没影响范围广、审批周期长，规划设计阶段确定淹没影响范围在现场测量定线所设置的临时标志大多在移民安置实施阶段不见了踪迹，在很多大中型水利水电建设项目移民安置的实施过程中，几乎都出现过移民群众，甚至参与实施移民安置的地方干部不清楚水库淹没范围最终确定在哪里、某栋房子拆不拆、某块地淹不淹的疑问，这其中不排除原先开展的调查是按不同设计阶段和不同蓄水方案进行等原因，但主要原因还是初步设计批复以后，没有及时启动测设水库征地界限工作。

在实际操作中埋设永久界桩的工作不一定包括在移民安置规划设计合同里，但不管是谁负责实施，为了移民安置工作的顺利开展，都应在初步设计获得批复以后抓紧时间开展。

5 编制符合实际的实施总进度及切实可行的年度计划

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》要求签订移民安置协议的地方人民政府应当组织编制并下达本行政区域的下一年度移民安置计划。SL290-2009也要求移民安置规划设计单位在项目建议书、可行性研究和初步设计阶段要编制年度投资计划；初步设计阶段还要求确定移民安置实施总进度，编制分期分年实施进度计划；在技施设计阶段，如有必要应对进度计划进行调整，移民安置规划设计单位还应配合地方人民政府编制移民安置实施计划。

大中型水利水电工程建设移民安置工作虽然在移民安置实施的过程中充满变数，但是移民安置进度计划及投资计划依然是移民安置任务有序开展的重要抓手，也是移民监督评估单位对移民搬迁进度进行监督评估的重要依据，同时也是衡量移民安置协议完成情况的重要内容。因此，作为设计任务的一部分，编制详细、切合实际、具有可操作性的移民安置进度计划不仅十分重要，而且具有很高的技术含量。

在实际工作中，地方人民政府对移民安置搬迁计划往往重视不够，常以目标考核代替移民安置年度计划、以年度资金计划代替移民安置年度计划，这些都是导致移民安置实施工作开展无序、移民搬迁工作进度滞后的原因。因此，项目法人依据合同和有关规范，积极协调移民安置规划设计单位与地方人民政府相互配合，及时编制移民安置进度计划，是引导移民安置工作有序开展的有效手段。

6 严格审批程序，处理移民安置设计变更

大中型水利水电工程建设项目影响范围大、淹没土地多，涉及的搬迁人口也众多，采取调剂土地的生产安置方案难度也相对要大很多。虽然《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》都要求对农村移民安置应当坚持以农业生产安置为主。但是随着社会经济的发展，农民外出打工、向城市等其他经济条件相对较好的地区流动的人口增多，不仅农村土地有撂荒的现象，农民的思想也在发生变化，即便在经济相对落后的地区，移民的意愿也逐渐呈现出希望将土地补偿款补偿给个人，用于增加居住面积、提升建筑质量，甚至异地、进城购房，以改善住房条件和生活环境的倾向。

为了充分照顾移民的意愿、考虑移民区和移民安置区的实际情况，同时降低移民安置工作的难度，有些项目正在做新的尝试。不少项目在技施设计阶段所采用的主要生产安置方式与经批准的移民安置规划发生了较大改变，由于生产安置方式的不确定，对移民签订补偿协议、选择安置方式都可能会产生影响。因此，对于确需调整或者修改的安置方式的改变，应按《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的要求抓紧规定重新报批，以免耽误移民搬迁的进度，而且这种耽误的时间往往较长。

大中型水利水电工程建设项目移民搬迁安置也有多种选择，移民在不同的时期可能会选择不同的集中安置点，而集中安置点的选址或者规模也可能在技施设计阶段有所调整，有条件的地方，还会结合小城镇建设、脱贫解困、避险搬迁等项目，整合资金，提高移民安置点的建设标准。移民安置点建设滞后往往是造成“水赶人”、不得不采取临时过渡搬迁安置的重要原因之一。因此，及时按程序进行设计变更，尽早完成居民点基础设施施工图设计非常关键，既可以避免移民的生活质量受到较大不利影响，也减免了不必要且不好处理的开支。

在实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的人民政府会发布停建令，由于大中型水利水电工程建设项目的审批周期相对较长，由此导致了工程占地和淹没区的地区经济发展停滞，各项基础设施也相对比较落后，由于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》都要求工矿企业和专项设施的迁建或者复建，应当按照“三原”原则进行补偿，因此经批准的移民安置规划设计在专业项目的恢复改建设计上往往不能满足移民安置实施阶段社会经济发展的需要。在移民安置实施过程中，地方人民政府从发展地方经济的长远角度考虑，也有意愿从建设征地移民补偿资金之外追加一定的投资，用以扩大规模、提高标准(等级)、调整路线，从而为改变当地的落后面貌、增加发展的后劲打下基础。专业项目的调整或者修改，有时也会影响到移民的搬迁去向、影响到水库阶段性验收，因此，专业项目的改(复)建如有调整，也需要及时进行变更设计。

7 结语

大中型水利水电工程建设的移民安置是一项政策性强、利益错综复杂、充满矛盾纠葛、组织实施困难繁多的艰巨的工作，参建各方应对移民安置规划设计给予高度的重视，真正重视移民安置规划设计的作用，充分认识经批准的移民安置规划设计的严肃性，并在移民实施过程中严格执行经批准的移民安置规划设计。在移民安置实施过程中，对于确实需要调整或者修改移民安置规划设计的，应当及时报原批准机关批准，切不可为了回避矛盾、加快进度、甚至在地方财力不足的情况下为了一步到位的谋发展而脱离原经批准的规划设计，任意实施。