新型城镇化背景下农村土地制度改革思考

殷 慧 君

(1.太原理工大学，山西 太原 030024； 2.太原市城乡规划设计研究院，山西 太原 030002)

1 新型城镇化的时代背景

“城镇化”字面理解其意即是农村人口向城镇集中的过程，这一过程中往往伴随着农民的失地现象。自我国改革开放以来，城市空间不断扩大，普遍扩大了2倍～3倍。通过货币补偿方式，征收集体土地并进而将农用地转为城市建设用地，成为过去几十年以来支撑城镇化发展的重要途径。但由于单纯的货币征地补偿方式没有考虑农民今后生计、再就业、户籍转变等诸多问题，因此造成了城乡二元结构现象长期存在甚至不断加剧。

新型城镇化则注重在城镇化的基础上突出新型二字，根本目的是要突出处理好城镇化当中农民、土地、资金三者的关系。农民不仅是解决其安置，更重要的是要解决其就业，给其安身立命之场所，使其真正融入到城市生活当中。土地要素则不再是以征地卖地为目标，根本目的是促进城乡土地利用效率提高。资金则是要拓展城镇化资金投融资渠道，引导社会资金广泛参与城镇化建设。

新型城镇化建设重点要解决好人往哪里去、土地怎样流转的问题。土地是农民的根，延续了祖祖辈辈的心血和付出。土地承载着农民生活和就业保障的双重功能，是农民祖祖辈辈的依靠。处理好土地问题，许多问题便可迎刃而解，因此这项工作过程中加快土地制度改革是新型城镇化的必然选择。

2 货币征地补偿方式存在的突出问题及原因

2.1 货币征地补偿使农民政治权益得不到保障

货币补偿征地往往由政府主导，具备强制性，农民较为被动，征地违反农民，征地过程中甚至出现武力抗争的情况。在征地过程中，征地的具体细节如是否征地、何时征地、征地多少均由地方政府和用地企业共同决定，农民只能是被动的接受，根本上没有尊重农民的意愿。地方政府往往没有真正向农民征求被征地意见，乡镇和村委会在村集体土地被征地前的宣传力度也不足，导致农民对征地的相关政策、征地程序和补偿程序缺乏了解。

农村地区比较熟悉征地背景、补偿标准和程序的人少之又少，即使知道征地事项的农民对征地和补偿办法往往也不能充分表达自己的意见和诉求，不论是在征地知情权，还是在补偿方式方面，货币补偿征地使农民政治权益均得不到保障。

2.2 货币征地补偿使农民经济权益得不到保障

多项研究表明，货币补偿标准与失地农民之间的心里预期差距太大，失地农民认为补偿标准没有与当前社会经济发展情况紧密结合，认为补偿标准太低。另一方面在征地补偿安置中，货币化补偿是支付给被征用土地的农村集体经济组织。这就容易导致征地补偿资金在支付农民的环节中出现问题，如部门截留资金、挪作他用、克扣资金等现象经常发生。

货币补偿资金本应专款用于针对失地农民的补偿，并及时支付到位，但是失地农民往往不能及时足额的得到补偿费用，这些克扣截留行为严重损害了农民的利益。农民普遍认为补偿标准太低，未达到自己的心理价位。不论是从征地补偿标准还是从补偿进度、额度方面，货币补偿征地使农民经济权益均得不到保障。

2.3 货币征地补偿使农民社会权益得不到保障

货币补偿之后，农民赖以生存的土地被一次性征用，由于很多被征地农民文化素质较低，文化程度不高，没有一技之长，普遍缺乏对市场竞争的适应能力，导致再就业难度不断加大。货币化补偿无法解决大多数失地农民的长远生计，对失地农民的再就业问题考虑甚少，将极大的损害失地农民的社会权益。

3 三权分置并行土地流转方式的设置优势

三权分置明确了所有权是根本，承包权是权力，经营权是选择。三权分置影响到每个农民的切身利益，通过三权分置，既可解决拥有土地承包权的农民财产权益保护，又可通过经营权的流转推动农业现代化、规模化发展，保障经济持续发展基础，成为新的增长动力。同时对于新型经营主体的经营热情亦有所鼓励。

3.1 企业在发展的过程中，充分尊重农民的意愿，不再强行征地

以往企业在发展的过程中通常只有两种模式，一种是长期私下的租地，另一种是通过征地将集体土地转为国有建设用地之后再行建设。第一种模式一是造成企业和农民租地双方均不合法，二是造成农民没有议价权，经济收入低。第二种模式直接导致农民丧失了土地承包权，也即丧失了长期赖以生存的基础，给征地农民再就业造成难度。三权分置之后，即从法律层面破解了上述问题，既解决了企业发展的问题，又解决了农民的收入问题，盘活了农村的土地经济发展，充分尊重农民的承包权，解决了农民的后顾之忧。

3.2 通过搭建平台，可为企业发展和农民流转土地提供便捷的服务

在明确三权分置之后，仍需一个合法共管的平台来为多方服务。长期以来一直没有合法的程序确认农村的土地流转，各种流转模式在现实中受到我国土地制度和运行机制的制约等,现今可以以政府信用为担保，在符合相关法律法规的前提下，通过搭建平台，可为参与流转土地的用户提供信息发布、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务事项，为企业发展和农民流转土地提供便捷的服务，使土地经营权流转高效规范运行。

3.3 以市场价格为导向，对经营权进行定价，使农民取得合理的财产性收入

三权分置的实施使相关的租地行为具备了法律基础，平台的建立则真正使三权分置具备可行性和实践性，平台建立之后，将充分发挥市场经济的作用。使身处集体经济组织中的农民加大议价权，平台将以市场价格为导向，对经营权进行了市场定价，使农民在市场价格的指导下取得合理的财产性收入。

4 三权分置发展道路上的关注点和解决思路

4.1 土地使用规划解决思路

需要重点说明的是并不是所有的农村用地均可以入市，进入流转平台，必须在满足发改、国土、规划等部门要求的基础上方可规范化入市。目前城乡规划部门规划工作已在开展全域覆盖、多规合一工作，未来将在多规合一的指引下确立集体组织内可流转土地，使流转土地的建设、经营内容与城乡规划工作紧密衔接和融合。

4.2 经营权时限问题解决思路

经营权时限制定既不能太频繁，也不能时限太长。一是要约束拥有，本身是一个博弈的过程，企业经营期和农民承包期应对应，对于拥有承包权的农民而言，一是要尊重农民本人的意愿，允许参与流转土地的农民在承包期限内一直持有;二是要建立承包权退出通道机制，让一部分不再愿意承包土地的农民可以自愿退出。这种可以顺畅退出的通道机制是完善本次三权分置土地制度改革的重要一环。

4.3 “双补贴”制度的建立思路

政府部门对于农村每年要进行大量资金补贴，这些补贴资金是分配给拥有土地承包权的农民。这是对种地农民的一种补贴行为，根本的说是对土地使用补贴的一种惠农政策。承包土地的农民土地流转之后，土地将流转到经营者手中，我国农业的现代化也需要这些规模化经营。而对于这些经营者，特别是符合城乡规划、和国家产业政策深度融合的规模化经营者，应给予充分的鼓励，必要时应采取补贴政策予以引导。

4.4 尽快理清、修改相关法律法规

三权分置的最大特色是承包权与经营权的分离，因而处理这二者的权力关系是三权分置的核心和关键。为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要尽快理清，适时修改相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位。

4.5 对于流转土地进行长效监管

流转平台运行中应充分考虑地方实际情况，建立健全农村土地流转管理制度，对于参与土地经营权流转的交易进行长效监管和风险防范，防止出现风险事件。同时可根据交易过程中出现的各类问题，积极完善相关规定，严格土地经营权的监管和监督程序，堵住风险隐患。

5 结语

三权分置对现有土地问题较好的进行了处理，客观上使愿意流转土地的农民在毫无顾虑的情况下从种地中解放出来，并作为增量劳动力主动进行了就业方向的转移，或是进行创业，或是进城务工就业，从根本上加快了新型城镇化的步伐。

发展是解决一切问题的思路和出发点，三权分置并行，积极的解决了如何在和谐尊重农民意愿的基础上，对于农村的发展做出全盘考虑，同时也对于积极的新型城镇化从本质上，从人治上做出回应。

当然就目前三权分置进程而言，其制度建立健全在发展的道路上总有其局限性，总会出现很多问题，如对三权分置出现用益物权属于农民还是属于经营者的法律阐述，对农民承包期到期后的规定，农民变成“地主”之后的积极性问题等还有许多需要去破解，但只要本质是为人民服务，为广大农民服务，遇到问题能够积极的去解决，应以发展的眼光来解决面临的问题。