公共视频监控图像信息利用与保护的基本法律问题与立法规制

童 彬

(重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041)

一、引 言

现代社会治理面临社会矛盾和社会风险不断增加与现代科学技术不断创新的时代挑战。随着互联网和物联网的创新发展，现代社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化持续推动着国家治理体系和治理能力的现代化。“所谓社会治理体系和治理能力的现代化，就是使社会治理体系制度化、科学化、规范化、程序化、精细化，使社会治理者善于运用法治思维、法治方法、法律制度治理社会，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理社会的效能。”[1]与此同时，从整体性社会到多元化社会的时代转型需要建立共建共享共治的社会治理格局。社会治理模式需要从政府监管向社会协同治理、法治化治理、智能化治理和专业化治理转变。对此，中央提出构建“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共视频监控体系。习近平总书记指出：“分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”在公共视频监控系统建设联网后，公共视频监控图像信息将存在于公共视频监控联网共享平台中。在社会治理和城乡管理中，公共视频监控系统建设有助于维护社会治安稳定和服务民生，尤其是立体化社会治安防控体系。然而，个人信息存在被泄露和被侵犯的法律问题，因此个人信息安全保护和隐私权保护需要从制度上加以规范。此外，公共视频监控法律规定落后、视频图像信息联网不规范和图像信息管理机制不完善问题日益凸显。从行业标准和技术标准而言，公共视频图像信息的合理使用存在行业标准和行业技术的乱象，因而需要政府部门的制度约束、行业领域的行业规范和法律法规的规定。

二、问题的提出

在信息化和智能化时代，社会治理智能化和法治化已成为党委和政府重视的社会治理方式。在社会治理方式中，公共视频监控图像信息综合应用已成为社会综合治理的重要方式之一。党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”2015年5月，发改委等部门联合发布《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》。该意见提出：“到2020年，基本实现‘全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控’的公共安全视频监控联网应用，在加强治安防控、优化交通出行、服务城市管理、创新社会治理等方面取得显著成效。” 从现实来看，公共视频监控图像信息综合应用有着广泛的适用空间，如人像比对、车辆识别、预测预警、快速检索。在公共视频监控建设综合应用中，视频监控图像信息联网后可以实现图像信息的多部门共享和一体化的社会协同治理。公共视频监控图像信息应用智能化和联网建设法治化有助于提升社会治理现代化水平和保障社会秩序安定有序。

与此同时，公共视频监控图像信息综合应用需要实现图像信息综合应用法治化和规范化以及民事权利保护的社会治理法治化目标。“法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。社会关系的调整与社会利益的表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。”[2]事实上，在公共视频监控图像信息联网应用中，不可避免地出现了视频图像信息公开使用与个人信息安全保护之间的冲突。“现代科学技术无限扩张的可能使得政府巨型数据库不受法律约束的现状激起了人们对公民隐私权的普遍担忧。”[3]30针对个人信息安全保护，《民法总则》(2017)第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”《重庆市公共安全视频图像信息系统管理办法》(2016)第七条规定：“任何单位和个人不得利用公共安全视频图像信息系统非法获取国家秘密、商业秘密或者侵犯个人隐私。”为保护公共安全和公共利益，行政机关在合理预期内可以依法合理使用公共视频监控图像信息，但必须有效限制视频图像信息的使用范围和图像信息的公开范围。因此，在公共视频监控体系下，公共视频监控图像信息联网综合应用与信息安全保护、隐私权保护之间的法律制度需要审慎构建。

三、公共视频监控图像信息的现状

(一)公共视频监控图像信息的类型

从公共视频监控功能上看，公共视频监控图像信息可以类型化为社会治安防控类视频图像信息、交通出行类视频图像信息和城市管理类视频图像信息。

1.社会治安防控类视频监控图像信息

作为民安工程，公共视频监控图像信息综合应用推动了社会治安防控体系建设。《关于加强社会治安防控体系建设的意见》指出：“高起点规划、有重点有步骤地推进公共安全视频监控建设、联网和应用工作，提高公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量。”在信息化和智能化背景下，传统社会治理模式和措施难以面对复杂的社会治安形势。在信息化和立体化社会治安防控中，公共视频监控图像信息综合运用可以实现人像对比、车牌识别、即时通信、无线射频、智能预警等视频监控图像信息技术集成。在城区干道、背街小巷、单体楼、社区周界、城郊结合部、农村地区等社会治安复杂地区的公共安全视频监控覆盖可以实现社会综合治理信息化和智能化。在智慧社区建设上，公共视频监控在雪亮社区、雪亮网格、雪亮门栋中的建设有助于社会治安防控群防群治全民化和社区服务的有机结合。就社会治安防控现实而言，公共视频监控图像信息综合应用对城市和农村治安动态实时监控,可以实现全覆盖和多行业的综合治安防范体系。因此，在确保图像信息安全和公民合法权益的基础上，公共视频监控图像信息的互联互通共享机制已成为公共视频监控图像信息综合应用平台建设的重要环节。

2.交通出行类视频监控图像信息

智能城市交通出行将是智慧城市和物联网建设的重要内容。在信息化和物联网社会中，公共视频监控系统已成为交通管理部门道路巡查、交通事故处理、交通预警以及交通违法行为处理的重要手段。在视频监控系统中，违法停车、超速行驶、逆向行驶、违法转弯、闯红灯等违法行为证据收集成为交通管理部门依法行政的重要依据。在智能交通时代，公共视频监控图像信息综合应用将改变交通信息孤岛现象和提高图像信息应用的效率。视频监控图像信息的智能化应用可以对车辆减速超速、车辆逆行、道路堵塞、交通事故等情况进行智能监控和分析，进而对道路安全运营和道路应急救援提供图像信息。在大中型城市公共交通中，城市轨道交通已成为市民出行的重要方式。因此，轨道交通视频监控的车内监控、线路监控、车场监控和车站监控等可以有效保证行车安全和乘客安全。可见，公共视频监控图像信息综合应用可为智能交通系统提供交通状况的准确信息，从而便于交通管理部门对交通秩序进行规范和管理。

3.城市管理类视频监控图像信息

城市化进程的加快带来了城市管理的复杂性，尤其是城市管理工作越来越需要公共视频监控图像信息的综合应用。从本质上来讲，城市管理主要涉及到市政、环卫、应急管理、环境监测、安全生产、行政执法等职能部门和街道乡镇的管理职责。公共视频监控图像信息综合应用为城市管理智慧化提供了图像信息基础。在城市主次干道、广场、河流、公园等城市管理的重要区域建立公共视频监控是数字化城市管理和智慧城市的重要组成部分。在城市管理行政执法中，行政执法人员依据公共视频监控进行全过程、全方位和全时段的执法监控。以流动摊贩巡查为例，流动摊贩流动性较大往往难以查证和处罚。在公共视频监控下，实时监控流动摊贩的销售行为和实时采集图像信息便利了执法部门的行政执法。此外，在面对暴雨、暴雪、台风等极端天气时，城市应急管理指挥中心可依据公共视频监控图像信息掌握动态并做出应对措施，从而使指挥调度扁平化。从社会治理创新而言，公共视频监控图像信息综合应用可实现社会治理智能化和专业化。

(二)公共视频监控图像信息的主要特点

在采用数字视频处理技术、网络传输技术和自动控制技术后，高清晰度的视频监控技术正在逐渐成熟，并且在公共安全领域得到大量推广和应用。公共视频监控图像信息具有如下特点。第一，公共视频监控图像信息具有实时性强和信息量大的特点。从技术特性而言，公共视频监控本身是一种技术探测手段。数字化视频监控结合多媒体技术、流媒体技术、网络技术于一体，可以实现视频监控图像信息远程传输、智能控制和视频切换等技术功能，从而保证视频监控图像的实时性。第二，公共视频监控图像信息的主要价值在于完整和真实地记录图像信息和语音信息等信息。通过摄像、传输、控制、显示和记录保存等程序，视频监控管理部门可以有效获得图像信息、声音信息、身份信息等数字化信息。在信息记录上，视频监控图像信息的记录具有实时性、真实性和直观性的特点，因而可以作为事件发生的证据和调查的依据。在视频监控运行方式上，视频监控不容易受到外界干扰也不易被发现，因此在图像信息采集上存在无侵扰性。第三，公共视频监控图像信息兼具公共性和隐私性。尽管公共视频监控系统安装在公共区域，如校园、广场、街道、公园、道路，但是涉及到公民隐私的图像信息和声音信息等信息应当受到法律的严格保护。第四，公共视频监控图像信息可以实现资源共享和安全防范自动化。在数据采集和传输过程中，视频监控图像信息可以实现互联互通和自动化应用，视频检索、车辆检索、人脸检索等均可以与大数据、云计算相互结合应用。第五，公共视频监控图像信息的综合管理性。以公共视频监控系统建设、公共视频监控图像信息联网、公共视频监控综合应用为主要特点的公共视频监控体系建设将实现公共领域的全覆盖。

(三)公共视频监控图像信息的制度价值

在社会治理智能化和法治化时代，公共视频监控系统建设有助于社会的综合治理和实现国家治理现代化。经过全模拟监控、准数字监控、全数字监控阶段后，全面构建立体化、信息化、智能化的现代社会治理体系需要公共视频监控图像信息平台的综合应用。公共视频监控图像信息及其综合应用的制度价值表现在四个方面。第一，公共视频监控所形成的图像信息成为社会治理智能化和法治化的重要表现。通过对公共视频监控图像信息进行联网综合分析后，可以在重大活动安保、突发事件处置、特殊人群管控等公共领域实现社会治理的全覆盖和提供预警信息。《“十三五”国家信息化规划》提出：“建设社会治安综合治理信息系统和公安大数据中心，加强公共安全视频监控联网应用，能够有效提升对自然灾害等突发事件和安全生产、社会治安的综合治理水平，推进多元矛盾纠纷化解信息化平台建设，有效预防和妥善化解各类矛盾纠纷，为社会风险防控提供支撑。”第二，公共视频监控系统在社会治安防控上有突出作用。公共视频监控系统可以有效防控社会治安问题并创新社会治理机制，因而受到党委政府和人民群众的高度认可。在社会综合治理领域中，公共视频监控系统被俗称为“雪亮工程”“综治系统”。作为公共视频监控建设联网应用内容之一，“雪亮工程”“综治系统”以全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控为目标推进公共区域、重点领域和行业的视频监控系统联网建设。“雪亮工程”“综治系统”的基本功能有助于通过公共视频监控图像信息的联网互动来实现社会治理的智能化和专业化，如治安防控、智能交通、生态环境保护、城乡社会治理。第三，由于公共视频监控系统在社会治理中具有重要作用，政府可以直接建设或者通过购买公共服务的方式建立和健全公共视频监控系统。第四，综合运用视频数据结构化描述、数据挖掘、人像比对、车牌识别、智能预警、无线射频、地理信息、北斗导航等高新技术，公共视频监控系统集成应用将有效提高视频图像信息的智能运用和综合应用。通过网络信息安全传输、基础信息安全管理等技术处理，可以加强公共视频监控图像信息的安全性能。

四、公共视频监控图像信息的技术问题和法律问题

(一)公共视频监控图像信息的技术问题

为确保公共活动场所的安全，视频监控系统在政府机构、银行、交通、商场、写字楼等公共活动场所都被广泛使用。由于视频监控图像信息的技术特性，政府部门和社会需要在建设视频监控系统时引入集成化综合性平台并构建图像信息整合与共享机制。第一，公共视频监控图像信息整合共享不够，存在“信息孤岛”问题。在公共视频监控图像信息联网建设中，存在多元建设主体和视频监控图像信息“信息孤岛”的问题，从而导致公共视频监控图像信息联网综合应用协调难、费用高。由于管理体系分割、信息格式差异等因素的存在，部分管理部门的视频监控图像信息难以得到共享，因而导致图像信息的重复收集，严重影响工作效率。部分党政系统业务存在涉及国家秘密、涉及维护稳定等因素并未开放图像信息接口，因此公共视频监控图像信息的大数据平台全面无缝录入存在诸多困难。第二，公共视频监控图像信息的技术标准化工作推进不平衡。就视频监控技术层面而言，公共视频监控图像信息缺乏国家统一标准。信息化法规、行业标准建设比较滞后，政府相关部门对信息化建设和使用的认识不统一致使信息化的推行存在明显差别。第三，公共视频监控系统的新技术开发问题。公共视频监控图像信息应用的主要技术包括计算机视觉技术、智能分析技术和数字图像处理技术等。但现有的公共视频监控系统主要采用人工查看视频监控图像信息，因而直接影响到视频图像信息的智能化和应用效率。以公共视频监控图像信息的移动物联为例，视频监控系统存在系统稳定性、数据孤岛、智能数据分析、视频数据的信息挖掘、海量视频检索等问题。因此，公共视频监控图像信息及其综合应用需要加强数据采集的深度整合、网络传输的主动性和图像信息综合应用平台建设。第四，在公共视频监控管理中，公共视频监控系统存在重复建设、责任不明、运行不规范和监管缺失的问题。在公共视频监控联网建设中，一些技术薄弱环节存在制约视频监控系统作用发挥的问题，其中，部分薄弱环节甚至存在信息泄露和隐私保护的问题。

(二)公共视频监控图像信息的法律属性

从现有法律法规、政府规章和规范性文件来看，公共视频监控图像信息的法律属性，如权利归属、权利利用和法律效力并未得到法律认定。“当前，我国尚未出台有关大数据安全保障方面的政策法规，在数据的收集、存储、管理、使用、可获取和再利用等方面，都没有一整套完善的规则。”[4]《公共安全视频图像信息系统管理条例(征求意见稿)》(2016)第二条规定：“本条例所称公共安全视频图像信息系统，是指为了维护公共安全，利用视频图像采集设备和其他相关设备，对涉及公共安全的区域或者场所进行视频图像信息采集、传输、显示、存储和处理的系统。”事实上，该条例的征求意见稿并未明确公共安全视频监控图像信息的法律属性。《重庆市公共安全视频图像信息系统管理办法》(2016)第二条规定：“本办法所称公共安全视频图像信息系统，是指利用视频图像采集设备和其他相关设备，对涉及公共安全的区域或者场所进行视频图像采集、传输、显示和存储的系统。”同样，该地方政府的管理办法也并未明确公共视频监控图像信息的法律属性。在视频监控图像信息采集、传输、显示、存储和处理中，必须要以图像信息的权利归属和权利利用法律规则为基础。然而，公共视频图像信息的所有权、使用权及衍生的权利问题都尚未得到应有的重视。从法律属性而言，公共视频监控系统属于依法行政的范畴，因而行政机关对公共视频监控系统所采集和存储的图像信息应具有控制权。但是，在视频监控图像信息使用中，不能任由政府轻易使用，而必须有严格的法律规则和法律程序机制。

(三)公共视频监控图像信息使用的法律困境

在公共视频监控系统建设及图像信息综合应用中，图像信息安全保护和个人隐私保护之间的冲突问题成为法律规制的核心难题。第一，现行法律制度体系缺乏对公共视频监控系统的法律规定。在视频监控系统规定上，《安全技术防范产品管理办法》《安全防范工程技术规范》等尚不足以规范视频监控系统的信息采集、传输、使用、存储等行为。“我国目前没有专门的立法对摄像监控资料的适用进行规范。对于摄像监控资料的使用，当务之急就是要确保其使用目的的正当性，预防该资料的占有者滥用权力从而对公民的合法权益造成不必要的侵害。”[5]第二，公共视频监控系统建设中的公共领域的合理界定问题。公共视频监控系统以社会治安、公共交通、社会稳定和应急管理等公共事务为使用目标，因而视频监控安装必须在符合公共领域特点的公共场所。《公共安全视频图像信息系统管理条例(征求意见稿)》(2016)第十条规定：“社会公共区域的视频图像采集设备，应当设置提示标识，标识应当醒目。”尽管征求意见稿提到社会公共区域，但并未明确界定社会公共区域的范围和界限。第三，公共视频监控图像信息的信息安全法律问题。在公共视频图像信息采集中，高清晰度和联网化的图像信息在前端采集、网络传输和平台处理等环节中存在信息安全的法律风险。第四，公共视频监控图像信息的隐私权保护问题。公民在进入社会公共领域后需要放弃部分隐私利益，但是并不意味着公民放弃了所有的隐私权利。“当技术的进步使得政府可以24小时警惕地盯着我们时，我们有必要维护我们在公共空间下的个性正义，维护我们的信息受我们控制地被部分披露，捍卫我们在公共空间的隐私利益。”[6]事实上，在信息采集、传输和使用的过程中，公共视频监控图像信息的法律监管存在法律真空，并存在大量侵犯公民隐私权的法律问题。“有中学公布教室监控摄像头拍摄到的中学生情侣接吻录像，给青少年心理和精神造成损害的。”[3]28第五，国内公共视频监控图像信息缺乏行业标准问题。在政府购买公共服务中，大量民营企业参与公共视频监控体系建设，但是民营企业之间并未形成行业标准。事实上，在现有框架下，社会主体或行业协会针对公共视频监控图像信息的行业标准处于缺失状态。

五、公共视频监控图像信息的比较法分析

(一)美国公共视频监控法律制度

在公共视频监控法律规制上，美国司法机构对公共领域中的摄像监控与隐私权之间的法律关系有着明确的态度。在个人权利保护上，相关的法律主要是《美国宪法第四修正案》《隐私法》《录像隐私权保护法》《电子信息隐私法》等法律。“在美国，联邦法律并未对视频监控做出专门规定，因此，有关视频监控的法律问题主要以联邦宪法第四修正案为分析的基础。不过，联邦最高法院的要求逐渐严格化，从最初认为事实上的侵入才构成违宪，逐步发展到违反隐私权的合理期待即为违宪。”[7]在早期判例中，电子监控的法院裁决已类似地适用于视频监控。在Torres v.United States(托里斯诉美国)案中，法院早已认识到摄像监控对隐私权具有侵害性。但是，“侵犯个人隐私权的合理期待”的行为只要不在住宅和庭院便不受联邦宪法第四修正案制约。因此，在刑事诉讼程序中，侦查人员在公共区域运用视频监控进行监控无需获得司法授权。美国1974年《隐私法》(Privacy Act)主要规范了政府机构处理个人信息的行为以及平衡隐私保护和公共利益之间的关系。在该法案中，主要涉及到个人信息决定权、个人信息知情权以及个人信息更正修改权。“在对于个人信息和隐私的关系方面，美国法采取了以隐私统一保护个人信息的模式。从美国相关法案的名称也可以体现出来。”[8]因此，美国政府机构和司法机构在运用视频监控系统时必须在保护个人隐私和个人信息安全的前提下进行。

(二)欧盟公共视频监控法律制度

作为图像信息保护的重要组成部分，公共视频监控系统的使用需要遵守欧盟的相关法律规定和本国本地区的相关法律规定，主要包括个人信息保护、隐私权利、通信和谈话内容、图像信息处理、住宅权利等内容。与公共视频监控系统相关的欧盟法律法规，主要包括《欧盟数据保护通用条例》《保护人权和基本自由保护公约》《关于私人信息自动化处理的个人保护公约》《个人数据保护指令》《欧盟基本权利宪章》《欧盟数字基本权利宪章》等法律文件。《欧盟数据保护通用条例》对数据主体、数据控制者和数据处理者做出规定，尤其是针对图像信息采集、使用和保护做出明确规定。《保护人权和基本自由保护公约》第八条规定：“1.人人有权享有使自己的私人和家庭生活、家庭和通信得到尊重的权利；2.公共机构不得干预上述权利的行使，但是，依照法律规定的干预以及基于在民主社会中为了国家安全、公共安全或者国家的经济福利的利益考虑，为了防止混乱或者犯罪，为了保护健康或者道德，为了保护他人的权利与自由而有必要进行干预的，不受此限。”就欧盟而言，大部分国家都专门制定法律规范个人信息保护和隐私权。“随着网络信息化的不断发展，以德国为代表的欧洲国家纷纷制定了个人数据保护法。”[9]德国数据保护立法区分为联邦立法和州立法。以《联邦数据保护法》为例，该法的主要立法目的在于保护和防止公民个人数据在使用中被侵犯。 “《联邦数据保护法》只针对个人展开保护，法人、合伙不在保护的范围之内。法律适用范围包括个人数据的收集加工和使用等环节；调整对象包括了联邦公共机构、州政府的公共机构以及私法主体。”[10]该法第6b条将视频监控定性为光电设备的监察，因而公共领域视频监控的目的必须属于公共任务、家宅权(即公产主体对公共设施的管护权)和维护合法权益。作为较早使用视频监控的国家，英国建立了视频监控系统相关的法律法规、认证机制和行业管理标准，如《数据保护法》《信息自由法》《调查权力规范法》。“英国政府在视频监控系统建设的同时也非常重视视频监控系统相关法律法规的建设，在应用中同步制定法律法规，确实做到有法可依。如使用视频监控系统的地方必须有清晰易见的警示标志，监控摄像头必须安装在显眼的位置，公共场所的视频监控系统不允许由私人建设，必须由政府负责实施。”[11]

六、完善公共视频监控图像信息法律制度的若干建议

(一)构建公共视频监控图像信息安全和隐私权保护机制

在信息安全日益严峻的形势下，保护信息安全和隐私权成为公共视频监控系统法律规制的重要目标。第一，从观念上树立公共视频监控系统联网建设中自然人的信息权保障理念。从法律属性上，应当明确视频监控系统所采集的自然人的图像信息是个人信息的重要组成部分。“我国将个人信息保护法制的根本价值取向厘定为‘信息保护基础上的人格保障’，对于塑造信息主体权利观念、推动信息主体参与控制个人信息进而落实我国权利本位导向至关重要。”[12]第二，在统一规划、统一标准、联网共享、合法使用的原则指引下，应当明确公共安全视频监控建设不能设置图像采集的公共区域和私人领域。公共领域可以类型化为：政府机关、司法机关、军事机构、学校、医院、银行、酒店、机场、公园、街道等所处的公共空间。私人领域可以类型化为：个人住宅、公共卫生间、公共浴室、公共更衣室、集体宿舍、酒店客房、选举箱、投票点等涉及隐私的场所和空间。第三，自然人的图像信息使用的合理限制和程序机制。在公共视频监控采集、传输和储存自然人的图像信息后，需要建立视频图像信息整合和共享的应用机制和程序机制。为保障信息安全和隐私权利，行政机关采集和使用公共视频图像信息需要经过法定程序方能合理使用，并且需要合理保护自然人的隐私权利。在公共传播或者新闻报道中，应当对自然人的肖像特征和机动车号码等隐私信息采取合理的保护举措。第四，自然人隐私权被侵犯的救济方式。如果行政机关、商业主体或者其他主体违法披露公共视频监控图像信息有损于自然人隐私权利，则自然人可通过民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼等方式依法维护自身合法权益。

(二)建立公共视频监控图像信息的政府监管机制

在全面推进依法治国的背景下，加强公共视频监控图像信息综合应用的法律监督和政府监管具有现实意义。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“实施大数据安全保障工作，加强数据资源在采集、储存、应用和开放等环节的安全保护，加强各类公共数据资源在公开共享等环节的安全评估与保护，建立互联网企业数据资源资产化和利用授信机制。”因此，公共视频监控图像信息的法律监管科学化和规范化成为视频监控系统建设的制度基础。第一，明确公共视频监控系统的主管单位和责任单位。许多政府职能部门和企事业主体都在参与建设公共安全视频监控系统。在公共视频监控图像信息整合和联网共享上存在“信息孤岛”和各自利益问题，因而需要明确主管单位和责任单位。在现有体制下，可以考虑将政法委作为主管单位，而公安部门作为责任单位。第二，公共视频监控图像信息的安全防护机制。在大数据和物联网时代，公共视频监控图像信息在采集、传输、储存、应用和开发使用中都存在大量社会风险和法律风险，因而需要构建专门的图像信息安全保障机制。第三，公共视频监控图像信息的政策引导机制。政法委、公安部门、财政部门等需要在公共视频监控系统建设上以管理模式、技术标准引领视频图像信息的整合和应用，尤其是鼓励社会主体积极参与公共安全视频建设和联网应用。第四，公共视频监控图像信息的综合应用平台建设。在平台建设上，可探索建立公共视频监控图像信息综合应用长效机制和共建共享共治管理制度。公共视频监控图像信息联网共享可运用于社会治安防控、刑事案件侦查、道路状况、行政执法、社会综合治理等公共服务。

(三)形成公共视频监控图像信息的行业机制

从行业和产业角度看，公共视频监控行业已经成为持续增长的潜力产业和高科技行业，且视频监控系统运用的领域越来越广泛。公共视频监控图像信息的行业自律机制成为视频监控产业的重要基础。第一，制定公共视频监控的统一行业标准。视频监控行业的发展需要统一的评判标准，如果视频监控行业缺乏统一行业标准，则产品质量混乱会阻碍行业发展。尽管存有《视频安防监控系统工程设计规范》《安全防范视频监控摄像机通用技术要求》《安防监控高清电视摄像机测量方法》PSIA协议、ONVIF标准、国内标准GB/T 28181等部分行业标准，但是现有行业标准在大数据和智能化时代不能满足现实需要。因此，公共视频监控行业需要针对数字化、智能化和网络化的视频监控系统建立统一的行业标准以便实现视频监控图像信息的数据传输、视频流编码、图像信息储存和应用等目的。第二，视频监控产业结构优化。由于经济持续发展和重点行业基础设施的大量建设带来了公共视频监控建设的大量需求，如高铁、高速公路、机场、城市轨道交通、航道、小城镇，同时，公共视频监控正在经历由政府特殊部门需要向社会公众需要转变的时期，教育、医疗、金融、社区等社会领域对视频监控系统建设的需求不断增加，因此，视频监控产业需要整合现有资源并创新智慧城市、雪亮工程等视频监控产业体系。第三，视频监控运营商提供公共视频监控图像信息公共服务。政府部门和社会领域可通过购买视频监控运营商的视频监控图像信息的方式来实现安全保障的目的。由于公共视频监控建设前期投入巨大并且专业化程度较强，因此视频监控运营商应作为企业参与公共视频监控建设并提供视频监控图像信息共享和交换机制。与此同时，视频监控运营商还可作为视频监控图像信息的监测认证和第三方评估机构。

(四)关于公共视频监控图像信息的立法建议

在社会治理社会化、智能化、法治化和专业化的背景下，公共视频监控建设已经成为社会治理智能化和法治化的重要组成部分。在法律法规上存有《产品质量法》《安全技术防范产品管理办法》《认证认可条例》《强制性产品认证管理规定》《认证技术规范管理办法》等，但是缺乏专门规定公共视频监控图像信息的法律法规，如《公共视频监控图像信息管理办法》或者《公共视频监控图像信息管理条例》。

1.合理界定公共视频监控图像信息的法律主体和基本原则

第一，合理界定公共视频监控图像信息的法律主体。就公共视频监控主体而言，公共视频监控图像信息的控制者包括行政机关主管部门、视频监控建设单位(包括行政机关和社会主体)以及视频监控运营商等第三方主体。第二，明确界定视频监控图像信息使用的基本原则。公共视频监控图像信息使用的基本原则可以类型化为：图像信息安全原则、图像信息权利保障原则、图像信息目的限制原则、图像信息合法使用原则、图像信息合理公开原则等图像信息采集、传输、储存和应用的基本原则。

2.构建公共视频监控图像信息的权利体系

第一，合理规定公共视频监控图像信息的产权归属。在产权归属上，应当严格区分视频监控设备产权与视频监控图像信息产权，即拥有视频监控设备产权并不等于拥有视频监控图像信息产权。从法律主体上看，行政机关和社会主体都可以获得视频监控图像信息的产权，但此种产权应当受到非常严格的限制。第二，明确规定公共监控视频图像信息的使用权和处分权。“明确管理者和使用者在数据收集、整理、分析和共享过程中的责任和权利。”[13]公共视频监控图像信息的使用权和处分权包括查阅、传输、调阅、整合、复制、删除、保密等内容。第三，公共视频监控图像信息的权利救济体系。作为信息权利，一旦公共视频监控图像信息受到非法侵犯，如违法查阅、复制和调取，则可以通过行政方式、民事诉讼方式和刑事诉讼方式保障公共视频监控图像信息的基本权利。

3.明确对公共视频监控图像信息的法律监管

第一，应当加快推动公共视频监控图像信息安全保护机制。在公共视频监控建设和运行中应当构建图像信息安全机制，如园林绿化、架设管线、户外广告等禁止妨碍视频监控运行以及网络运营商应当保障视频监控图像信息传输的安全性。第二，个人隐私保护和公共视频监控图像信息综合应用的法律规定。尽管《民法总则》《侵权责任法》《刑法》等法律已经有关于侵犯个人隐私权的法律规定，但是，在信息安全立法中，也应当明确涉及到公共视频监控图像信息的保护机制。与此同时，公共视频监控图像信息综合应用平台应当在行政机关主管单位的法律监管下运行，必要时可考虑赋予司法机关和监察机关以必要的合理期待可能性。

4.完善公共视频监控图像信息使用的法律责任

在公共视频监控图像信息立法中，需要明确视频监控图像信息的收集范围和使用原则，并且明确视频图像信息泄露后的法律后果。第一，规定法律责任的归责原则。在民事责任方面，侵犯公共视频监控图像信息权利可采用无过错责任原则，即排除不可抗力等因素外无需考虑过程便将承担责任；在刑事责任方面，侵犯公共视频监控图像信息需要造成足够的社会危害性方能形成刑事责任。第二，侵犯公共视频监控图像信息的主要法律责任。侵犯公共视频监控数据的法律责任可以类型化为违法安装公共视频监控设备的法律责任、违法损害公共视频监控设备的法律责任、违反公共视频监控建设使用和合理运行的法律责任、妨碍公共视频监控图像信息整合的法律责任、违反禁止性规定的法律责任、国家机关工作人员的法律责任。

七、结 语

在社会治理的智能化和法治化时代，公共视频监控系统建设及其图像信息的联网应用是社会治理社会化、法治化、智能化和专业化的重要方式。在公共视频监控系统中，图像信息、声音信息、身份信息等信息都可能成为公共监控视频图像信息的组成部分，因而需要平衡视频监控图像信息与信息安全、隐私权保护之间的利益冲突。因此，研究公共视频监控系统的信息整合、智能应用、信息安全和隐私保护的法律制度已成为信息法学的重要内容。