由一个市容管理条例引发的规划建设反思

徐伊萌 王林申 王本娟

(1.山东科技大学土木工程与建筑学院，山东 青岛 266590； 2.济南大学土木建筑学院，山东 济南 250022； 3.济南市城乡规划编制研究中心，山东 济南 250099)

济南市人民政府在1991年的时候发布了《济南市城市容貌管理办法》(在下文都简称为《办法》)，而在1999年该《办法》升级为《济南市城市市容管理条例》。至2016年，在新的形势下，结合新的需求，修订形成了新一版的《济南市城市市容管理条例》(以下简称《条例》)。该《条例》加大了管理对象范围，提出了创新举措，无疑将为加快提升全城形象提供了法制保障，也标志着济南市城市市容管理工作的进步。在一直以来的城市发展中，不重视规划而注重建设与管理的这种现象十分流行。正因如此，城市规划会因为存在偏差或遗憾而造成城市管理的“先天不足”。为了最大可能的做好前期工作，有必要通过学习《条例》来反思城市规划建设，谋求二者协同的路径。《条例》第6条指出：“市城市管理主管部门应当组织编制城市市容和环境卫生专项规划，经市城乡规划主管部门审查同意，报市人民政府审批后纳入城市总体规划。”[1]将两者协同是无法避免和必须实现的事情。但如何在两方面不同政府职能之间进行具有可操作性与可行性的工作则需要进一步讨论。

1 市容管理应纳入城市详细规划层次

从前述《条例》第6条可以看出，城市管理最迫切的是将市容和环卫两项内容纳入城市总体规划。根据《条例》，市容管理的内容为：城市建(构)筑物、道路、桥涵、公共设施、公共场所、照明、居住区、园林绿化、水域、广告标识等构成[1]；城乡规划的层次划分为总体规划与详细规划，后者进一步分为控制性详细规划与修建性详细规划。总体规划层次所包含的系统为：土地用途、空间结构、道路网络、绿地景观、配套设施、城市安全；控制性详细规划层次内的系统有：土地利用、建造管控、容量控制、城市设计、配套设施和交通行为；而修建性详细规划层次内的系统有：开发运作、建筑形态、配套设施、空间组织以及开敞空间[2]。

由此判断，由于市容管理的对象本质上是外在生活化物质环境的问题，对于城市整体而言，这是微观尺度上的问题。而在城市总体规划这一宏观尺度上，二者契合点难以寻找。以环卫设施为例，根据《城市规划编制办法》，城市总体规划需要完成的“明确能源、给水、排水和垃圾处理等区域性重大市政基础设施布局和建设要求”。而市容管理当中，建筑物外表的整洁、用地边界实体墙的完好、城市雕塑等的整洁美观与临街机动车辆清洗站(点)的环境清净才是关注重点。所以，市容管理中的构想向微观层次城乡规划的融入更为重要。

但是，从微观尺度入手也并不是全无障碍的，以环卫设施中的城市小型垃圾中转站为例。首先，它显然不属于“重大的城市设施”；其次，其占地面积的下限在CJJ 27—2005城镇环境卫生设施设置标准里也仅仅限制在800 m2。而在总体规划图纸里，图纸比例是1∶10 000，用人眼实在是无法分辨。在控制性详细规划1∶2 000的控规图纸中，也只是符号表达而难以在用地层面最后的环节中“显现”。到了具体操作的修建性详细规划，符号的位置很有可能因为上位规划没有明确的约束而出现重大偏差并带来环境影响问题。就现在的情况而言，垃圾设施、厕所等用地越小，人们越容易忽视规划层面上的选址意义，但在实际情况中，设施面积的减小并不意味着在绝大程度上减少了对环境影响的程度，特别是那些十分日常的小设施。因此，建议城市管理应该在城市规划审批中的后半部分入手，力争能在控制性详细规划中以更加确定用地形式而不是符号形式出现，并在修建性详细规划的方案审批中介入，全程参与环卫等邻避设施涉及的地块开发控制与具体设计中[3]。

2 城市建设中应注重自发空间的营造

城市是在不断演进的。即使处于城镇化快速阶段的过程中，城市空间演变或变迁的研究也只能是以一个时代尺度衡量。由于只是一种演进而不是演变或变迁，对于生活在其中的大多数普通市民来讲，城市空间似乎多多少少变成了一种既定感。而这种既定感，多是精英们(包括政治精英与技术精英)的产品。这种产品最大的特点在于将原本具有乡规民约的城市空间(如城中村)法定化、制度化、章法化。无论这是否能让居民喜爱与满意，被动接受都是城市及其发展要面对的现实。随之而来的，则是所有的城市空间都被拉大与提高了空间尺度。茶余饭后、宅前院后、乡里乡亲分别被建筑友好而非人与建筑的友好所代替。人与人还会拥有交换谈资的需求，但却因为建筑尺度的扩大而带来人与人的尺度的缩小；而随着身处面积的增加，人们也越来越少的面对面交流。特别是由于城市是因为建筑长高而在纵向上长高，而人与人的交流仍然更习惯于在平面上的面对面。这些都将最终导致城市俨然成为建筑的城市而非人的城市的局面，继而是让城市来塑造人的生活而不是让人作为主体来营造城市。也就是说，人非主动同时城市也非自发。

改变这种局面，可以让城市更加自发组织，留有更多的自发空间。这些自发空间并不是市容管理可以确定的，而是由规划建设确定的。不妨大胆尝试在城市规划建设中留有留白区域，也就是说，可以在用地规划布局中提出一种新的用地形式，这不属于目前的城市用地分类标准中的任何一类，既不是非建设用地也不是建设用地，而是具有很大实验性、开创性的特殊用地分类。在这类用地中，没有任何指定的用地功能，甚至就是裸露的土地。如果这处空间被市民“踩踏”用来锻炼身体，那将来就可以作为游园健身之用；如果某个角落经常出现商贩，那也在政策允许的范围内鼓励小型的经营。从市容整治角度看，这似乎是一种与其治堵不如治疏的新思路。在市民因为没有可以任意发挥之地之时的情况下，自然会在自己最为熟悉的一亩三分地中做出可能有违市容要求的行为。随着社会文明的进步，加上合适的宣传，想必这种创新式的空间也不会成为垃圾的藏污纳垢之地。

3 死角空间通过绿地控制深化而减少

《条例》写到，“任何单位和个人不得擅自在建(构)筑物、公共设施的外立面张贴、吊挂宣传品。”“禁止借用临街建(构)筑物或者树木在道路两侧拉绳晾晒物品、拉挂条幅。”“任何单位和个人不得擅自在城市道路两侧和公共场地堆放物料，搭建建(构)筑物或者其他设施。”[1]这些似乎是规范市民生活行为，但是并不是与规划建设毫无关系。如果想要从源头上就可以易于市容管理，那我们的城市规划建设中应该拒绝这样的“死角”。在现有的规划管理中，建筑“实体”从头到尾都是要严格把握、管理和控制的对象，从审批技术指标如建筑面积等到批后管理手段如放射线等，这些都需要严格把控。与此同时，除了绿地率控制以外，绿等等“虚体”鲜有监督和关注。

以前文中的环卫设施为例，当其自身因某些原因无法达成最优布局时，倘若在其周边明确适宜的绿地形态形成遮挡，周围公众也许会有较好的视觉感受并在此基础上进一步调整心理感受。如果还可以通过恰当的方式针对乔灌木搭配方法进行规范设定，公众则会因此获得更好的视觉感受。在这种情况下，绿地防护会起到优化环卫设施“品质”的决定性作用。此外，注重附属绿地与城市绿地的协同，使院墙内外一体化布局与配置也是合适的方法。而绿地环境与公共基础设施的一体化“两规合一”无疑是在规划制度层面上的一个优选方法，更利于环境的优化和用地的整合。

4 结语

城市管理与规划建设是可以在微观城市尺度下的某些方面取得协同的，而二者的协同也对市容管理和规划建设双方大有裨益，相互启发、共促城市美好是二者的同源动力。城市管理部门可以适时的根据城乡规划编制进度向城乡规划主管部门表达相应诉求并取得支持，尤其在环卫设施和绿地管理等方面，二者有很强的偶合性，应该最终形成制度上的设定；而城市规划应该从城市管理所带来的日常生活角度出发，谋求从对城市物质系统规划到对城市生活系统规划的关注变化。