浅议铁路建设工程Ⅱ类变更设计的审查要点

李 其 俭

(中川铁路有限公司，甘肃 兰州 730000)

变更设计是铁路建设管理中的一项重要工作，原铁道部发布《铁路建设项目变更设计管理办法》(铁建设[2012]253号)文件后，对变更设计的管理模式进行了调整，明确了由建设单位负责审批可以调整施工合同额的Ⅱ类变更设计，这对建设单位依法合规组织变更设计审批工作加大了管理难度。如何真正依法合规做好变更设计审批工作，有效控制工程投资，是每个建设单位思考和探索的命题。现就如何做好Ⅱ类变更设计的审查工作进行相应阐述。

1 铁路建设工程变更设计的内涵

根据FIDIC条款，工程变更是指合同实施过程中由于各种原因所引起的设计变更、合同变更。包括工程量变更、工程项目的变更、进度计划变更、施工条件变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的新增工程等。变更范围包括：增加或减少合同中约定的工程量；省略工程(被省略的工作不得转由业主或其他承包人实施)；更改工程的性质、质量或类型；更改一部分工程的基线、标高、位置或尺寸；实现工程完工需要的附加工作；改动部分工程的施工顺序或施工时间；增加或减少合同的工程项目。在我国《建筑工程施工合同(示范文本)》中，通常将工程变更分为设计变更和其他变更两大类。在铁路建设工程管理中，变更设计是指铁路工程建设项目施工图审核合格后至工程初步验收合格后半年以内变更设计的活动。

2 铁路建设工程变更设计的管理现状

部分铁路建设项目受设计深度所限，或地方政府部门规划调整等因素影响，导致发生较大数量的变更设计。铁建设[2012]253号文件发布后，取消了变更金额在300万元以上属于Ⅰ类变更设计的规定，Ⅱ类变更设计的审批权限仍留在建设单位，但根据文件规定和施工合同约定，对于增减费用在合同约定限额以内的Ⅱ类变更设计纳入风险包干费由施工单位承担，增减费用在合同约定限额以上的Ⅱ类变更设计由建设单位在基本预备费中列支并调整施工合同额。

目前对于Ⅱ类变更设计费用的处理与之前规定相比出入较大，主要变化为由原来的Ⅱ类变更设计全部纳入施工单位风险包干费的规定变化为达到合同约定额度的Ⅱ类变更设计可以调整施工合同额。这样一来就进一步突出了建设单位在变更设计方面的主体管理责任，使建设单位在Ⅱ类变更设计管理方面的压力、权限和管理风险均大幅增加。

3 变更设计审查的重要性

可调整施工合同额的变更设计审批权限下移至建设单位后，变更设计合规合法性成了各级审计部门和检查单位关注的重点内容，在项目建设过程中，办理竣工财务决算或财政部门审批竣工财务决算时，均把变更设计作为审计的重点。

加强变更设计审批过程中的审查和监督，将可能发生的问题在过程中消灭，规范变更设计审批环节，防止部分参建单位通过采取不合规手段人为地搞虚假变更设计套取建设资金，从而对工程投资控制带来困难，对建设单位造成潜在的审计风险。

4 变更设计审查的依据

1)中国铁路总公司和建设单位制定的变更设计管理相关规定。

2)铁路建设项目设计概(预)算编制办法。

3)已核备的施工图招标预算和已批复的初步设计核备概算。

4)相关文件规定和会议纪要等资料。

5)建设单位与施工单位签订的施工承包合同。

6)变更前施工设计图和变更后施工设计图。

5 变更设计的审查要点

5.1 变更设计合规性审查

合规性审查是指变更设计是否符合铁路总公司发布的变更设计管理规定。主要包括两个方面：

1)审查变更设计的分类是否准确。铁建设[2012]253号文件对变更设计的分类进行了明确规定，不符合Ⅰ类变更设计范围的应全部划分为Ⅱ类变更设计。在审查时要将变更设计的变更内容与铁建设[2012]253号文件进行对照，检查Ⅱ类变更设计是否属于铁建设[2012]253号文件规定的Ⅰ类变更的情形，防止建设单位为了规避上报铁路总公司审查批复Ⅰ类变更设计难度大，而将Ⅰ类变更设计按Ⅱ类变更设计批复的问题。

2)是否存在合并或拆分变更设计。Ⅱ类变更设计不同于Ⅰ类变更设计的是，Ⅰ类变更设计以变更设计原因划分，一项变更设计原因为一个变更设计。而Ⅱ类变更设计以工点划分，同一工点或同一病害引起的不可分割的一次性变更为一个变更设计。同一工点中的不同变更内容、同一病害类型的不同工点、同一变更内容的不同段落应分别划分为不同的变更设计。在实践中，经常出现因相关人员对变更设计管理办法理解认识不到位，出现合并或拆分变更设计的现象。合并变更设计导致的后果，就是可能将应由施工单位总承包风险费承担费用的Ⅱ类变更设计被人为合并为一项由建设单位承担费用的Ⅱ类变更设计，导致费用承担主体发生变化，增加工程投资。如果存在拆分情形，可能导致某项Ⅰ类变更设计被人为拆分为多项Ⅱ类变更设计，由于Ⅰ类变更设计由中国铁路总公司审查批准，拆分后直接由建设单位按Ⅱ类变更设计自行审批，在一定程度上规避了上级单位监管。

5.2 变更设计真实性审查

真实性审查是指变更设计是否真实存在，以及变更设计中的工作量是否存在虚假。就目前铁路建设现状而言，变更设计管理工作中还存在对变更设计“先批准、后实施，先设计、后施工”这一要求执行不到位的情形，往往是部分Ⅱ类变更设计在工程实施过程中或实施完成后才完成审批工作，这样变更设计的真实性审查就显得很有必要了，避免相关单位通过搞假变更设计、虚增工程量的方式来处理一些建设过程中发生的不好解决费用。对于现场已实施的变更设计，可增加现场核查工程量的内容。

对变更设计真实性的审核，主要是核对实际施工内容与变更设计图纸是否对应，变更设计图纸中的工程量是否与变更设计预算对应，以及是否在变更设计预算中扣减了变更之前的工程量等。

5.3 变更设计责任审查

责任审查是指通过审核产生变更设计的原因，以分析确定变更设计的责任主体，从而判断变更设计增加费用是否应由建设项目来承担。

因建设单位、设计单位或施工单位过失导致的变更设计，应由建设单位组织分析确定责任单位承担全额或部分比例的变更设计费用；若因客观原因、非责任单位原因等因素产生的变更设计，费用一般由建设项目承担。在合同中约定了可以调整施工合同额的Ⅱ类变更设计额度，额度以下的变更设计费用由施工单位总承包风险费承担，额度以上的由建设项目预备费承担，可以调整施工合同。

5.4 变更设计程序审查

铁建设[2012]253号文件规定了Ⅱ类变更设计的程序为：提出变更设计建议、进行现场核实、确定变更设计方案、审核下发变更施工图等环节。变更设计管理须执行“先批准、后实施，先设计、后施工”的原则。

变更设计程序决定了变更设计是否合规合法，是决定变更设计是否成立的依据。严格按照规定履行变更设计程序，可以确保施工图变更的科学性、合理性和严肃性，对控制工程变更、节省工程投资有着积极的作用。

建设单位在审批变更设计时，应对照铁建设[2012]253号文件要求，重点对变更设计提议、变更设计原因及方案、变更设计范围和内容、变更设计资料的时间顺序和签字盖章、各环节基础资料完整性等方面重点审查，确保变更设计依法合规。

5.5 变更设计费用审查

费用审查包括变更前预算和变更后预算两部分。

审查变更前预算主要是审查是否与向铁路总公司核备的施工图招标预算一致，预算的范围是否与变更设计范围相符。

变更后预算审查是变更设计费用审查的重点，具体为：

1)变更设计预算是否与初步设计概算编制原则一致。

2)工程量是否与变更施工图一致。

3)预算定额套用、设备费单价确定、各项取费等是否合理。

6 变更设计审查过程中常见的问题

6.1 程序方面

1)变更设计程序不完整，主要程序缺失。

2)各环节时间顺序先后矛盾。

3)变更理由不恰当或不正确。

4)变更设计图纸不完整或不正确，变更后施工图未经施工图审核单位审核。

6.2 工程内容方面

1)变更设计概预算中的工程内容与实际不符。

2)任意扩大变更设计范围，把一些与变更设计无关的项目或费用包括进来。

6.3 工程数量方面

1)施工图与变更设计预算中的工程量不一致。

2)存在变更设计项目合并与拆分情形。

3)变更设计概算中虚列工程数量。

6.4 费用方面

1)预算定额套用不规范。

2)变更设计预算中相关取费不合理。

3)变更设计预算与初设批复概算的编制原则不一致。

7 结语

铁路建设项目Ⅱ类变更设计管理作为一项综合性很强的工作，涉及建设、设计、施工、监理、施工图咨询等多家参建单位，管理难度相对较大。加之部分建设项目的变更设计审批手续滞后，往往在未完成变更设计审批手续时就已组织施工，或施工已完成但变更设计还未审批，存在变更设计数量积压、集中审批的现象，致使审批过程仓促，容易出现变更设计审批过程不规范的问题。加强Ⅱ类变更设计审查工作，可以促进变更设计审批的规范性、合法性，从而有效控制工程投资，依法合规组织工程的建设。