论检察职能的调整与完善——以优化诉讼监督职能为核心

哈 腾

(中国政法大学 司法文明协同创新中心，北京 100088)

一、问题的提出

一般认为，法律监督职能是我国检察机关的根本职能，这一职能定位根植于我国《宪法》第一百三十四条的明确规定(1)。在法律监督这一根本职能基础之上，又派生出诉讼监督、审查批准逮捕、审查起诉以及职务犯罪侦查职能。长期以来，检察机关存在重职务犯罪侦查职能，轻其他职能的倾向，原因一方面在于检察机关承担着法律所赋予的反腐败的历史使命，另一方面则在于其他检察职能效果的发挥很大程度上依赖于职务犯罪侦查职能。包括公安机关在内的其他权力部门之所以会采纳并履行检察机关提出的检察建议，除了其自身的合法性和公正性之外，一定程度上源于其他部门对不履行该建议所引发的职务犯罪侦查部门“介入”后果的担忧。可以说，职务犯罪侦查职能之所以受到“青睐”，某种程度上因其为法律监督职能的行使提供了强有力的支撑和保障。然而随着国家监察体制改革全面铺开所带来的对检察机关职务犯罪侦查职能的影响，如何保持和保障法律监督的效果和权威，就成为了检察机关不得不需要面对的重大理论和实践课题。

二、检察职能调整与完善的必要性

(一)应对以审判为中心的诉讼制度改革的必然选择

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“推进以审判为中心的诉讼制度的改革，确保侦查、起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。这既是对近年来纠正的冤假错案的理论反思和制度回应，同时也是对现行侦、诉、审三方诉讼结构的重大调整。我国宪法规定，公安机关、检察机关、法院是分工负责、互相配合、互相制约的关系。而在长期的司法实践中，由于侦查权的过于强大导致三者之间配合有余而制约不足，检察机关对侦查机关违法诉讼行为的监督刚性不足，甚至“缺位”，检察官客观义务有所“失守”，由此导致侦查机关通过违法诉讼行为获得的非法证据，可以“畅通无阻”地进入审判阶段。而侦查权的强势又导致了审判沦为对侦查机关收集的证据的简单确认过程，庭审被寄予的发现事实真相的功能被“消解”，从而大大提高了冤假错案发生的几率。审判作为防范冤假错案、维护公平正义的最后一道防线彻底“沦陷”。以审判为中心的诉讼制度改革的目标之一就是要纠正司法实践中长期存在的侦查中心主义的偏差，将刑事诉讼的中心转移到审判阶段。而此项改革也对检察机关的职能提出了更高的要求，尤其是要强化和完善检察机关对侦查机关诉讼行为的监督，充分发挥检察机关作为“过滤装置”所应起到的排除非法证据、制裁违法行为的示范作用，从而坚持以审判为导向，调整检察职能的重心，完善检察机关各项职能，尤其强化和优化诉讼监督职能。

(二)因应国家监察体制改革的必要之举

国家监察体制改革对检察职能的影响主要有以下几个方面：(1)对职务犯罪侦查职能的影响。以往，我国查处职务犯罪奉行检察机关立案侦查与纪检监察部门调查取证的双轨制[1]。国家监察委员会的成立，实现了职务犯罪侦查权由二元化构造向一元化构造的转型。随着反贪污贿赂局、反渎职侵权局等部门的转隶，检察机关的职务犯罪侦查职能也逐渐退出了“历史舞台”。(2)对与职务犯罪侦查职能相关的其他业务和制度的影响。监察体制改革不仅导致了检察机关职务犯罪侦查权的“剥离”，同时对与此权力行使相关的其他业务和制度也带来了一些“附带性”影响。如控告、举报业务、人民监督员制度、司法警察职责、技术部门同步录音录像业务、甚至办案工作区的使用等，都会因此受到一定的影响。虽然这样的影响是“附带性”的，但同样应该引起检察机关的重视。(3)对其他检察职能的影响。虽然检察机关的四项职能内容不同且分工明确，但在实践中，审查批准逮捕、审查起诉、诉讼监督职能的发挥却在一定程度上依赖于职务犯罪侦查权这把“利剑”。因此，很多人担心检察机关失去这把“利剑”之后，其他职能是否还能正常发挥。面对这样的担忧，检察机关需要重新思考检察职能重心的定位以及如何保障其他职能更好的发挥。

(三)刑事诉讼目的转型的必然要求

2012年我国对《刑事诉讼法》的修订，从立法上应该说完成了刑事诉讼目的的转型，实现了惩罚犯罪与保障人权的二元目的，结束了刑事诉讼只是为了惩罚犯罪，实现实体真实的单一目的论。刑事诉讼目的的转型，要求我们从另一个角度，即人权保障的角度来重新诠释检察机关法律监督职能的内涵与功能。长期以来，我们把诉讼中的法律监督，习惯地理解为对公权力的制衡，即通过制约和监督侦查权、审判权和执行权来履行法律监督职责，很少从人权保障的角度来看待法律监督。公权力必须受到制衡，这是现代法治国家权力配置和权力运作的重要特征，更是现代法治的重要内容，其失去监督必然走向擅权与腐败，这是无可置疑的，但保障人权同样是法治国家的显著特征和重要内容。一个国家在刑事诉讼领域刑讯逼供猖獗、冤假错案丛生，会给这个国家的司法公信力和法治权威的构建带来极为消极的影响。因此检察机关要像重视对公权力监督、制约那样，重视尊重和保障人权，要像对侦查、审判、执行所采用的监督措施那样，采取得力措施，把人权保障落实在诉讼的各个环节中。刑事诉讼目的的转型赋予了法律监督“司法救济”这一新的“历史内涵”，为了顺应这一重要转型，法律监督职能需在功能及对象上作出调整：(1)把法律监督功能的单一性调整为多元性，不能只限于对公权力的制约、制衡和监督；(2)把法律监督的单向性调整为双向性，以往的法律监督只是单向进行，如诉讼监督只能事后提出建议，新刑事诉讼法突破了这种单向监督的格局，即把诉讼救济制度引入监督过程；(3)把诉讼中法律监督的对象从对公权力的制衡扩大到对私权的法律保障，尤其对所有诉讼利害关系人的权利保障，都纳入法律监督的视野[2]。

(四)提升执法公信力的必经之路

检察机关的公信力是检察机关通过履行法律监督职责，维护公平正义，服务工作大局，回应和满足人民群众的司法需求而逐渐形成和积累起来的，在人民群众心目中享有的信任度、权威性和影响力。从本质上讲，公信力反映的是人民群众对检察机关的一种主观评价和价值判断，是衡量人民群众对检察机关满意程度、信赖程度和认同程度的重要标尺。目前检察机关执法公信力不高的原因，除了自身存在的执法不规范问题之外，还在于检察机关法律监督的实效性不强。实效性不强主要体现在对侦查机关违法诉讼行为监督不力，对诉讼过程中出现的侵害当事人、诉讼代理人和辩护人诉讼权利的行为打击力度不大，这主要源于有关程序性制裁后果的法律规定的“缺失”导致的法律监督缺乏威慑力，以及法律监督的封闭性导致的诉讼当事人参与度不高，进而影响了诉讼当事人对公平正义的感知度。以审查批准逮捕为例。虽然2012年刑事诉讼法的修改增加了检察机关在审查批准逮捕时，可以询问犯罪嫌疑人、证人等诉讼参与人，听取辩护律师意见，审查批准逮捕程序似乎多了一些“司法化”，但仍有进一步改造提高的空间，例如对重大、疑难、复杂以及犯罪嫌疑人对事实和证据多次表达疑义和异议的案件，可以尝试引入对审听证的方式，提高诉讼当事人的参与度，以“看得见”的方式让人民群众感受到公平正义。

三、调整与完善检察职能的核心——优化诉讼监督职能

(一)诉讼监督的功能

诉讼监督，作为一种实现公平正义、保障人权的法律监督职能表现形式，其实质在于对国家机关行使公权力的制约与制衡，通过司法程序的设置，从而实现对被侵害公民基本权利的救济。就此来看，检察机关的诉讼监督功能主要包括：控制权力功能和救济权利功能。“检察官制创设目的一方面乃为废除由法官一手包办侦查的纠问制度，制衡法官权力；另一方面也为防范法治国家沦为警察国家，控制警察活动。换言之，检察官扮演国家权力之双重控制的角色，既要保护被告免于法官之恣意，亦要保护其免于警察之恣意。”[3]以对侦查权的监督为例。在传统以侦查为中心的诉讼结构下，侦查机关长期处于主导地位，侦诉关系体现为警主检辅，而侦查权自身的主动性、行政性以及单方面性导致了其侵犯当事人尤其是犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的现象时有发生，因此2012年我国《刑事诉讼法》修订之前，法律对诉讼监督的功能配置更多指向对侦查权的控制，而对当事人诉讼权利受到侵犯之后产生的实体和程序上的后果以及救济途径，法律规定得并不充分，因此诉讼监督的效果并不尽如人意。而《刑事诉讼法》的修订实现了刑事诉讼惩罚犯罪与保障人权二元目的的转型，诉讼监督权利救济的功能才得以凸显，具体体现在《刑事诉讼法》第四十七条关于公、检、法机关及其工作人员阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利，第九十三条关于羁押必要性审查，第一百一十五条关于当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员侵犯其法定的人身权利、财产权利等行为的法律监督的相关规定中。“这些规定向我们昭示，人民检察院的法律监督已经被纳入正当法律程序的轨道，初步形成了法律监督体系。它不仅完善了我国刑事诉讼法在人权保障诉讼救济程序方面的空缺，更是检察机关法律监督程序的升位和提高，把法律监督提升到诉讼救济制度的位阶。”[2]

(二)目前我国检察机关诉讼监督职能存在的问题

1.“角色超载”导致监督的正当性与公正性受到质疑

角色超载是指一个主体承担多种角色使命，社会对该主体有着多种角色要求。角色超载往往会导致主体由于顾此失彼而引发角色紧张与角色冲突。“检察官作为一种职业化的社会角色，包含了不同社会规则的一系列期待：一方面要求检察官追诉犯罪，实现社会秩序的有序化，另一方面又要求检察官在追诉犯罪的过程中维护司法公正。质言之，检察官本身成为了多种利益的代表者。这一状况使得检察官承受比其他社会角色更为多元的压力，非常容易形成所谓的‘角色超载’。”[4]而检察官的“角色超载”反映在检察职能上就是控诉职能与诉讼监督职能的“角色重合”。这种运动员与裁判员的角色混同，一方面容易打破控、辩双方本应势力相对均衡的诉讼格局，冲击审判的权威性，间接影响了以审判为中心的诉讼结构的构建。另一方面检察机关“天然的”追诉倾向，也容易导致监督职能沦为控诉职能的工具和“附庸”。因为当法院的判决支持或者有利于控诉方时，即使法院在审理过程中存在一些程序性违法甚至实体性违法行为，检察机关往往会基于维持法检两家关系的考虑，“睁一只眼闭一只眼”；而当法院的判决不支持或者不利于控诉方时，即使法院在审理过程中不存在违法情形，检察机关一般也会启动法律监督程序。指控犯罪并实现司法的公平正义，作为检察机关追求的目标，与检察制度产生的历史背景及其法理基础具有内在的逻辑一致性和契合性，这个目标本身没有错，但问题出在了实现的方式上。“角色超载”引发的角色紧张与角色冲突，致使检察机关因不堪重负而无暇他顾，但按捺不住的追诉“冲动”又导致了检察机关为了追求自身利益的最大化而不得不选择性监督，而选择性监督的不良后果就是监督的正当性与公正性受到质疑。

2.“体制缺陷”导致监督的权威性与实效性有待提高

除了“角色超载”的问题之外，目前的诉讼监督体制也存在以下缺陷：首先，结构上，专门监督人员的配备不足、监督业务缺乏人、财、物系统性保障导致监督力量薄弱，监督的专业性和独立性不够。长期重视审查批准逮捕、审查起诉等传统业务导致的监督业务被“边缘化”，而以往监督业务的重心又更多地落脚于刑事诉讼活动，诉讼监督的业务结构过于单一，缺乏多样性。其次，程序上，诉讼监督线索发现及管理机制不健全，普遍采取“谁发现、谁启动、谁办理”的“办事”模式，对诉讼监督事项的审查过于随意，监督流程运行不畅，尚未形成“案件化”、规范化的“办案”模式，决定程序的单向性和封闭性有违程序公开原则，导致监督结论的正确性和合理性受到质疑。再次，方式上，看似种类繁多、轻重有别的诉讼监督手段，由于法律并未赋予其强制处分权，导致实践中实施违法行为的机关对于检察机关的诉讼监督建议和要求经常消极对待或者置之不理，甚至出现公然拒绝监督的情形。最后，机制上，上级检察机关对下级检察机关诉讼监督业务的领导和指导不力，审查批准逮捕、审查起诉、民事行政检察等其他业务部门与诉讼监督部门的监督线索移送、沟通渠道不畅。以往诉讼监督的考核指标往往重视监督数量的累积而忽视了监督质量的客观性、公正性、规范性、科学性评价，考核体系缺乏竞争“因素”，权责不清，责任未落实到人，导致监督主体的积极性不高，动力不足。

四、检察机关诉讼监督职能的优化

(一)“角色”适当分离

检察官的“角色超载”，导致检察官的负荷过重，无法兼顾控诉与监督职能。合理配置检察职权，实现机构、人员、业务等资源的适当分离与有序整合，保障检察官扮演好各自的角色，是优化诉讼监督体制的根本前提和逻辑起点。通过优化职能配置和业务机构上的科学整合，可以有效解决基层检察院机构设置过多、过细，一线办案力量不足，减少行政化管理模式和官本位意识对检察工作造成的影响，遵循了检察权运行的一般规律。这不仅有利于实现检察业务职权的均衡配置，更凸显了检察机关的法律监督属性，使检察机关法律监督专业化水平不断提高，适应强化法律监督的现实需要。

(二)诉讼监督体制的优化

1.诉讼监督结构的优化是基础

结构侧重于静态的布局。诉讼监督结构的优化，包括组织结构、人员结构及业务结构的优化。首先，组织结构上，有人主张应从基本职能出发，兼顾成本、效率、工作量及内部制约，初步设想为“五局”运行，即公诉局、廉政监督局、诉讼监督局、监察局和工勤局[5]。也有人主张借鉴行政机关“大部制”改革的经验，设置公诉局、诉讼监督局、检察事务部、政治部、案件管理部等部门[6]。机构部门的设置多种多样，但应坚守一条基本的主线：实现控诉职能与监督职能、案件办理职能与管理职能的适当分离。其次，人员结构上，在现行检察人员职务、职级管理不变的基础上，实行人员分类整合，各部负责人由副检察长或者党组成员兼任。每个部门确立以检察官为主体的执法办案模式，同时注意兼顾各部门不同层次人员的需要，优化人员配置，使办案力量向一线下沉。最后，业务结构上，拓宽诉讼监督线索来源渠道，除了完善刑事诉讼、民事诉讼以及行政诉讼传统业务的法律监督机制外，强化死刑复核、强制医疗、公益诉讼、行政行为以及未成年人案件的检察监督，加强羁押必要性，尤其捕后羁押必要性审查，常态化开展民事虚假诉讼监督，提升诉讼监督事项的丰富性。

2.诉讼监督程序的优化是核心

程序侧重于动态的流程。诉讼监督程序的优化，包括启动程序、审查程序以及决定程序的优化。诉讼监督程序优化的直接目的是完成诉讼监督事项案件化的改造，实现诉讼监督从“办事模式”向“办案模式”的转变。首先，启动程序上，需要建立和完善线索受理及立案机制。诉讼监督权是一项严肃的权力，程序的启动应当避免随意性，因此既要建立健全检察诉讼监督线索的发现和管理机制，也要明确监督案件的程序启动标准，一旦启动，就标志着诉讼监督案件办理工作合法开展，且必须有始有终，不可随意中断。其次，审查程序上，完善办案主体调查核实权。调查核实要坚持以证据为核心，坚持证据裁判原则，严格依法使用调查手段，获取证据材料。最高人民检察院侦查监督厅2013年制定的《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见(试行)》第五条明确规定了十种调查核实方式，应当根据案件的不同性质和情况，采取不同的调查核实的方式。最后，决定程序上，“未来检察机关在进行诉讼监督时，可以探索更加多元和科学的决定程序：如果对违法与否事实清楚、证据充分且争议不大，则在进行一般调查的基础上即可做出相应结论；如果对于行为违法与否事实不清或者争议较大，检察机关则可借鉴听证等程序模式，允许当事双方分别陈述其立场与理由并出示有关证据，适当时可以进行相互辩论，检察机关在此基础之上再对行为的合法性与否作出裁断并予以充分说理”[7]。

3.诉讼监督方式的优化是关键

诉讼监督的效果如何、权威能否建立，关键在于诉讼监督手段是否多样、后果上是否具有制裁性。一方面，我们应积极探索诉讼监督新方式，如建议更换办案人、建议更换办案机关、建议处分责任人、质询意见书等手段；另一方面，“一个法律制度，如果没有可强制实施的惩罚手段，就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪的因素，从而也就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能”[8]。“对于情节特别严重的违法行为特别是严重侵害当事人宪法权利的行为，检察机关作为对行为违法与否的确认者和监督者，如果能以一种更为主动的姿态适当行使一定形式的处分权以彰显司法公正、树立司法权威亦不失为解决监督乏力的另一有效选择。”[10]对于实践中存在的反复出错、屡纠不改以及对提出的合理意见置之不理的情况，应建立相应制裁机制。

4.诉讼监督机制的优化是保障

诉讼监督机制的优化包括了领导机制、衔接机制以及考评机制的优化。首先，领导机制上，强化上级检察机关对下级检察机关诉讼监督业务上的领导与指导，及时整理、总结下级检察机关汇报的有关诉讼监督业务存在的普遍性问题，对诉讼监督案件进行类型化分析，制定具有可操作性的、标准化的诉讼监督工作指南，建立诉讼监督一体化协作工作制度，实现检察机关对案件线索的统一管理、对诉讼监督工作的统一指挥、对检察资源的统一调配。进一步规范交叉办案、异地办案、联合办案等办案模式，优化办案资源。其次，衔接机制上，主要是指检察机关内部各部门以及外部检察机关与其他机关的信息共享。就内部而言，虽然2012年最高检已经在全国检察机关部署了统一业务应用系统，但仍存在案卡设置不清晰、功能设置不合理、监督事项不全面、监督流程不完善等问题，需要在办案模式的要求下对软件流程进行升级改造、对统计报表进行修改完善，打造契合诉讼监督事项案件化的信息平台，实现诉讼监督部门与其他业务部门的“无缝衔接”；而对于外部，进一步完善落实提前介入引导侦查取证制度，探索建立重大案件侦查机关听取检察机关意见建议制度，健全被监督者对检察机关监督意见的反馈制度，特别应当加快建设公安、检察刑事案件信息共享平台，实现检察机关对刑事案件立案、刑事强制措施、强制性侦查措施等关键信息的共享，切实解决知情难问题。最后，考评机制上，完善诉讼监督岗位目标制度，引入竞争机制，构建以质量为主兼顾数量的科学评估体系，加大检察诉讼监督工作实绩的奖惩力度，确保监督力度、质量、效率、效果的有机统一。

注释：

(1)2018年修订后的《宪法》第一百三十四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”