我国煤炭资源整合问题及政策建议

王绍臣

（山东省煤田地质局，山东 泰安 271000）

所谓煤炭资源整合主要指的是国家颁布一系列政策和文件，通过兼并重组、整顿、引导、监督等形式，以现有的合法煤矿作为基础，合并两座以上的煤矿或者统一规划已关闭煤矿的资源以及其他零星边角空白资源，以全面提高矿井的技术、生产、安全保障等能力。近年来，煤炭行业资源整合风起云涌，在整合过程中也暴露出了很多问题，研究这些煤炭资源整合问题并提出政策建议具有重要意义。

1 我国煤炭资源整合的必要性

当前，我国煤炭企业主要可以分为国有大型煤矿企业和地方煤矿企业两类。前者在技术、资金、管理以及人才方面均占有优势，但是由于经营时间较长，以至于可供开采的煤炭资源有限，而地方煤矿的情况正好与国有大型煤矿企业相反。所以，将两者进行整合，能够实现优势互补，实现双赢。整合煤炭资源应该围绕产权改革，将项目建设作为重点，将资本运营作为手段，结合煤炭企业的优势，实现产业链条的延伸，积极打造出矿石—矿粉—冶炼—铸造、煤—电—粉煤灰—水泥、煤气层—陶瓷—建筑安装—房地产开发这三条产业链，全面提升煤炭企业的市场竞争力，因此对我国煤炭资源进行整合势在必行[1]。

2 我国煤炭资源整合主要问题

2.1 缺乏对煤炭资源整合政策的清楚认识

煤炭资源整合是优化煤炭资源、淘汰落后产能、提高煤炭产业集中度的重要手段，实现煤炭资源的整合必须遵循“以大并小、以优并差”的原则。但是就现实情况而言，还有很多县（区）政府部门在制定煤炭资源整合方案时，硬性的将一些优质的小矿井作为整合对象，这种强制性做法，不仅影响了政府部门在群众心目中的公信度，还阻碍了煤炭资源整合的有序开展。

2.2 整合审批所需时间长，办理流程繁琐

由于煤炭资源的特殊性，整合难度较大，建设过程缓慢，从而导致审批的流程繁琐，耗时较长。另外，煤炭生产企业涉及的许可证照多，证件的适用周期较短，审批程序多，常常出现一个证件刚好办下来却又要重新办理另外的证件，影响了煤炭资源整合进程。

2.3 地方利益问题未得到妥善解决

企业兼并重组的小煤矿企业往往跟当地的县乡村有着密切的关系，遗留下来的村民安置、土地处置以及社会责任等重大问题均需要由新企业承担，而绝大部分的新企业属于国有控股企业，被整合成规模的矿井后，其机械程度极大提高，用工数量骤减，村民就业困难。另外煤炭资源整合还常常跟村级利益补偿相关，但是因为缺乏明文规定，无法签订劳动合同协议，以至于乡镇、村委等无法及时得到补偿，引发群众不满[2]。

2.4 农民失业问题未得到解决

由于地方性煤矿企业的劳动力主要为当地的农民，因此一旦这些小煤矿企业被整合后，会导致大量的农民不得不务农，从而增加了“三农”问题，影响社会的稳定和发展。

2.5 遗留的环保问题未得到解决

由于被关闭小煤矿企业的水文地质条件、煤炭储存情况以及巷道走向资料不详细，导致今后的环境处理措施缺乏科学依据，例如：采空区可能聚积大量的瓦斯和窿水，从而存在很多安全隐患，另外采空带来的地表塌陷、水利设施和房屋裂纹等均可能给当地带来较大的损失。

2.6 小煤矿企业退出机制有待完善

关闭淘汰煤矿和煤矿资源整合是一项系统性、复杂性工程，假如相应的配套措施和补偿政策不到位，可能会对煤矿投资者、政府部门、工人以及矿区所在的农村及农民的利益造成影响。

3 解决我国煤炭资源整合问题的政策建议

3.1 进一步完善煤炭资源整合相关的政策

政府部门应积极制定并出台相应的法律法规和政策，主要用于支撑大型煤炭企业对中小煤炭企业的整合，在该政策中，要明确指出煤炭资源整合涵盖的区域、产权关系的变更情况以及有偿使用制度；应完善中小煤矿企业退出机制，鼓励并引导中小煤矿企业积极参与到煤炭资源的整合中。通过政策的出台对煤炭资源整合后的相关问题进行指导，保证煤炭资源整合的顺利开展。

3.2 进一步简化煤炭资源整合审批程序

要实现煤炭资源整合程序的简化，全面提高工作效率，政府部门应该对与煤炭资源整合相关的矿井建设、资源价款、用地指标、采矿权出让等制定统一规范，简化现有的矿井审批程序，缩短审批时间。国土资源部门要承担起矿井下实测的工作，认真核实煤炭储量，按照相关的标准征收采矿权价款，组织并协同其他部门制定煤炭资源整合实施方案，做好审批采矿权的变更登记工作。作为煤炭行业的管理部门，则需要承担起审批整合后矿井的设计、核定企业生产能力的职责。作为工商管理部门则应做好审核采矿权人变更的煤炭企业的股份构成情况，核对企业名称，做好工商登记。作为财政部门则需要承担起采矿权价款的入库和分成工作，并且协同省国土资源部门对采矿权价款转增国家资本金进行审核报批。作为国资监管部门则主要承担起监管煤炭资源形成的国有股或者资本金，以防国有资产收益流失的职责；作为行政监察机关则需要全程监测煤炭资源整合和有偿使用具体情况，一旦发现违规违纪情况，要立即处置。

3.3 建立利益调解的法律政策机制

要根据煤炭的区位、资源以及规模的差异分别看待，分类管理，采取不同的改制方案，以此最大程度保证煤炭资源所有权人、国家、参与整合的国有大型煤炭企业、集体以及所在地区的群众的合法权益。在整合煤炭资源时，小煤矿必须淘汰，而剩余的煤炭资源采矿权价款则应该全部返还。情况允许的条件下，要尽可能保证整合前的利益格局维持不变[3]。

3.4 帮扶关闭破产煤矿企业职工再就业

由于煤炭资源的整合跟无数煤炭职工的就业息息相关，政府部门应通过财政手段，帮扶关闭破产煤矿企业职工再就业；通过制定优惠政策，积极鼓励关闭破产煤矿企业职工采取集资回购的途径购买本煤炭企业的清算资产，然后再开发资产；还可以制定异地安置政策，来解决远离城镇的职工的再就业问题。

3.5 建立生态补偿机制，加强环境治理

在环境治理方面要遵循“谁开发谁保护，谁污染谁治理”的原则。一方面要实现生态保护和防治污染双管齐下，进一步修订和完善现有矿区环境保护和综合治理规划，并且要抓好关闭、整合矿井所在地区的生态恢复和重建工作。另一方面要建立起生态补偿机制，可以在国家财政转移支付项目中新增生态补偿项目，并建立起相应的财政转移支付支付机制，主要用于生态环境的保护和建设。

3.6 建立合理退出机制

在评估被兼并煤矿的资产以及论证其资源后，还应该按照既定的方式补偿被兼并的煤矿企业，确保各项款项数额足够，到位及时，保证补偿价款足额、按时发放。作为政府部门，还应该监督并催促拖欠补偿资金的企业迅速兑现，针对拒不足额支付的企业，政府应该对其进行严格处罚，以充分保证被兼并煤矿企业的合法权益。考虑到退出的煤矿企业的经营者中拥有高额的资金，假如投资不当，稍有不慎便可能给自己带来损失，对此政府部门应该对其的资金流向进行合理引导，并适当地在其转产经营时涉及到的税费、用地以及手续审批等方面给予方便和优惠，确保其转产工作顺利完成[4]。

4 结语

综上所述，煤炭资源作为我国一类特殊的资源，其容易引发各类资源耗竭、安全事故等资源型经济问题，煤炭资源整合势在必行，要实现煤炭资源的整合，需要相关部门站在政策的角度上给予一定的引导和扶持。煤炭资源整合作为一项系统性和复杂性工作，在整合过程中常常会涉及很多问题，因此还需要制定很多相应的配套性和辅助性政策，从而保证煤炭资源整合工作的顺利开展。