改革开放40年我国教师教育政策价值取向的演变

卢小陶，丘 苑，吴译怡，卢美莲

（ 1.赣南师范大学 教育科学学院，江西 赣州 341000；2.赣南师范大学 教育经济研究中心，江西 赣州 341000；3.华南师范大学 心理应用研究中心，广东 广州 501631；4.清新区柏菲艺博幼儿园，广东 清远 511500）

中国改革开放40年来，党和国家高度重视教师教育，出台了一系列教师教育法律、法规、条例、规章、决定、指示和意见等政策文本。可以说，在教师教育政策的指导和推动下，我国教师教育事业总体上呈现良好态势，在多个方面取得了显著成就。党的十八大以来，在新的历史方位上，教师教育成为教育质量提升的关键一招和动力源泉，嵌入国家教育制度、行动和总体改革规划中，意味着教师教育将实现新的重大跨越。在此背景下，深入把握教师教育政策发展的演变和深层性结构因素，是新时代教师教育改革不可回避的问题。然而，从现有教师教育政策研究成果来看，较多的是从技术层面对政策文本进行解读，而较少的是从政策价值取向的角度进行研究。因此，文章将从政策价值视角出发，超越静态政策文本，深入透彻分析教师教育政策的变迁历程、动力要因以及继承与发展的内在关系，以为新时代教师教育内涵式发展与改革起到政策引导、规范和调控作用。

一、教师教育政策价值取向的内涵

任何时期的政策都有一定的价值取向。所谓“政策价值取向”，即政策制定主体对政策关涉领域的问题、矛盾和冲突所持的价值观念、价值态度及其表现出来的价值倾向［1］。简言之，政策价值取向是政策制定主体的价值倾向。美国政治学者戴维·伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。”［2］从这一定义可知，价值判断问题是公共政策研究中不可或缺的向度和本质性规定。换言之，公共政策是价值取向的集中体现，价值取向是公共政策制定的前提和基础，也是公共政策价值合理性评估的指标。教师教育政策作为公共政策的有机组成部分，同样有着公共政策的共性，但也有自身的特性。循此逻辑，教师教育政策则是国家公权力部门或教师教育主管部门对教师教育资源、利益作权威性的分配。也即，有什么样的价值取向就有什么样的教师教育政策。综上所述，教师教育政策价值取向就是教师教育政策制定主体的价值判断，它在一定意义上反映整个社会诉求，也是教师教育存在和发展的原因。

二、40年我国教师教育政策价值取向的回溯

我国教师教育的主体主要为政府（中央政府和地方政府）、学校（各级各类师范和非师范院校、教师进修机构以及中小学）和教师三大类。相应地，这三类主体在利益博弈建构的过程中对教师教育产生了不同的价值追求。从而导致我国教师教育在不同历史阶段也呈现出不同的政策价值取向。

1. 一元价值取向阶段（1978—1989年）

改革开放后，我国教师教育政策发展的一元价值取向阶段主要呈现为以经济建设为中心。这一时期党和国家的工作重心向“经济建设为中心”转移，教育战线的工作重心也随之转移，教师教育也迎来了发展的春天。坚持效率优先，加快培养人才，满足社会主义现代化建设的迫切需要，其以经济为中心的价值取向十分明显。例如1978年4月，教育部全国教育工作会议提出“大力发展和办好师范教育，为教育战线不断补充合格教师”。同年10月，教育部颁布《关于加强和发展师范教育的意见》要求“加快恢复和发展师范院校”，“满足社会主义建设的需要”。从此，我国教师教育事业更多地被赋予经济功能，为基础教育培养了大量师资，从根本上促进了市场经济的加速发展。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“教育就是要为社会主义经济建设培养人才”，其经济指向性十分突出。

综上所述，改革开放以来到20世纪80年代末，我国教育方针乃至教师教育发展的基本精神没有变化，基本围绕着“建设者”“接班人”和“四有”等目标培养社会主义经济建设的各行各业人才。

2. 二元价值取向阶段（1990—1997年）

1990—1997年，我国教师教育政策发展的二元价值取向阶段呈现为政治与经济并存。1990年，针对当时高等教育发展局面和社会主义经济建设的短暂危机，加之苏联解体带来的国际政治风波。中共中央在十三届七中全会上通过《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，提出“教育必须为社会主义现代化服务”，“教育必须同生产劳动相结合”，“把坚定正确的政治方向放在首位”。从中可知，这一阶段的教育方针既强调教育（包括教师教育）要把政治方向放在首位，又强调教育（包括教师教育）要为社会主义现代化培养建设者和接班人，更强调教育者和受教育者需兼具思想政治水平和业务素质，其政治指向和经济指向并驾齐驱。自1990年后到世纪之交前，我国教师教育在注重经济中心的价值取向上，丝毫没有减弱政治中心的价值取向。1993年《中国教育改革和发展纲要》（后简称《纲要》）提出，“坚持教育的社会主义方向，自觉地服从和服务于经济建设这个中心”［3］。从中可知，经济中心和政治中心依旧处于首要位置。此外，《纲要》和《教师法》都明确提出，“不断提高教师政治觉悟和业务素质”，更是强调了教师培养的政治方向。再如，1995年修订版《中华人民共和国义务教育法》再次规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务，为社会主义事业培养建设者和接班人。”

综上所述，这一时期教育（包括教师教育）既要坚持社会主义方向，又要服务现代化建设，教育（包括教师教育）的二元价值取向被清晰地呈现出来了。值得一提的是，无论是以政治抑或经济为中心的价值取向，二者皆以社会发展为旨归，遵循着我国传统文化的“社会本位”逻辑。因此，教师教育二元价值取向也可归结为社会价值取向。

3. 三元价值取向阶段（1998—至今）

官员摆谱会摆掉人心与民意，老板摆谱会失去客户和生意，明星摆谱会得罪观众和粉丝，可见，摆谱这事确实有点悬。而且，本事大值钱，架子大不值钱；水平高了让人佩服，调子高了令人反感。真正有能耐有作为者不会也不屑于摆谱，而那些刻意摆谱者，大都底气不足，色厉内荏，用百姓的话来说就是，卖豆腐的搭戏台——生意不大，架子不小。

1998年以来，我国教师教育政策呈现知识价值、社会价值和个人价值相融合的价值取向特征。世纪之交，面对国际教师教育变革新形势，终身教育理念的引入、以人为本的指导思想以及转型期社会经济发展对人才培养的新诉求，我国教育政策价值取向发生微妙但重要的变化。1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出：“教师要有终身学习的自觉性，积极参与教学科研，在工作中勇于探索创新；尊重学生人格，因材施教，保护学生的合法权益；加大对贫困地区和少数民族地区教师的扶持力度；继续关心和改善教师的工作条件和生活待遇。”［4］自此，我国教师教育二元价值取向格局被彻底打破，走向知识价值、社会价值和个人价值“三元”共存的格局，他们分别主张教师教育应该加强学术研究，明确知识创造和更新对教师教育发展的重要性，实现学术性和师范性的统一；教师教育应该促进社会政治、经济和文化的全面和谐发展；教师教育应该促进人的全面发展。这样的文本话语，同样可以从其他教师教育政策中窥知。1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：“加强中小学教师继续教育建设，构建终身学习体系，鼓励高校毕业生（包括非师范类）到边远贫困的农村地区任教，综合大学要在新师资培养培训中做出贡献。”［5］从《行动计划》中可知，构建“终身学习体系”将教师培养培训看作一个系统工程，教师教育应当回归教育本质，遵循教育规律，强调教师教育的人本价值；“边远地区任教”则强调教师教育的社会功能，促进教师教育均衡公平发展；“综合大学的参与”则强调教师教育不仅要坚守师范性优势，更要提升职业教师的学术品格，追求知识对教师教育的价值。再如，2007年《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》提出，“免费师范生要回生源地任教，鼓励免费师范生长期从教、终身从教”［6］。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“加强教师教育，构建以师范院校为主体、综合大学参与、开放灵活的教师教育体系；积极推进师范生免费教育，实施农村义务教育学校教师特设岗位计划；实施优待教师的政策，建立符合教育特点的教师工资制度”［7］。2015年《乡村教师支持计划（2015—2020年）》提出，“乡村教师计划有利于促进教育公平、推动城乡一体化建设、推进社会主义新农村建设，鼓励乡村教师提高学历层次，多渠道、多模式增强乡村教师培训的针对性和时效性”［8］。2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中，把教师教育发展提升到建设教育强国、决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的战略高度，提倡教师人人尽其才，遵循教师成长规律，教师综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升［9］。深入分析这四个文件精神，不难发现，我国在教师教育改革中极其重视教师教育知识、社会和个人相融合发展的价值取向，同时也透射出对教师个人价值、知识价值的重视，是为了更好地实现社会价值。

三、40年我国教师教育政策价值取向的演变特征

改革开放以来，我国教师教育经历了复杂的改革与发展，从改革开放初期的百废待兴到步入正轨，再到渐成体系与完善，可以说成绩有目共睹。纵观40年来我国教师教育政策演进历程，呈现出鲜明的演变特征：

第一，由注重社会需求向兼顾社会需求和个人需求转变。改革开放后较长时间内，我国教师教育发展突显为为“社会主义现代化建设服务”，培养“满足社会主义市场经济发展迫切需要的各级各类人才”，以及从科教兴国、人才强国的战略地位阐述教师教育对社会经济发展的作用。随着终身教育理念的引入，国际教师教育“以人为本”科学发展观的提出，教师的主体性和需求逐渐得到重视，教师教育“本体价值”逐渐回归、得到强化。

第二，由效率优先向兼顾效率与公平转变。改革开放伊始，教师教育领域百废待兴，基于基础教育师资严重短缺和质量下滑以及经济发展的需要，“效率优先”成为这一时期教师教育政策价值取向的核心，使我国教师教育在短期内取得可喜的成就，但也带来教师教育不均衡不公平发展的显著矛盾。随后，“贫困地区教师培训计划”“支教计划”“特岗计划”“免费师范生教育政策”等政策相继实施，使得教师教育发展的公平性初见端倪。

第三，由职前培养向职前职后一体化转变。改革开放较长一段时间内，我国师范教育沿袭原有封闭、单一的培养体系，主要以教师职前培养或定向培养活动为主。直至20世纪末之后，政策文本频频出现“教师职前培养、职后培训相沟通”“教师培养培训一体化”等话语，师范院校定向培养师资、定向就业转变为多渠道培养师资、自主择业模式，表明我国开始探索、构建开放化、系统化和多元化的现代教师教育体系。

第四，由注重外延式、规模化发展向统筹外延和内涵建设、质量提升转变。教师教育的外延式发展主要通过增设师范院校、增加招生、大规模进行学历补偿培训和教学法培训等措施扩大教师教育的外部总体规模，以应对基础教育师资的严重短缺和社会主义现代化建设各级各类人才的迫切需求。在改革开放之初至21世纪之前，教师教育外延式、规模化发展表现特别明显。内涵式发展与质量提升互为根本，内涵式发展要求优化教师教育资源配置，充分利用内外部资源，以教师为本，突出教师教育特色，重视提高教师教育质量和办学效益，突出规模、效率、质量和结构协调统一的教师教育发展观。

第五，由单一“硬性工具”向多元“软性工具”转变。改革开放初期，教师教育政策倚重强制性和权威性的政策工具为主，强调中央威权、思想和行动统一。它有利于快速实现国家对教师教育发展的政治目标，但不利于调动教师教育利益群体的积极性、主动性和创造性，甚至偏离了教师教育的内在规律和本体功能。改革开放中后期，市场经济体制基本确立以及现代大学制度理念的提出，教师教育政策工具由单一走向多元，由强制转向解制，由“硬性”转向“软性”逐渐丰富，权威工具、命令工具、报酬工具、职能拓展工具、劝告工具等轮次上场［10］，形成教师教育政策工具的多样化、科学化集合，协同推进教师教育发展。

四、影响我国教师教育政策价值取向的因素

改革开放初期，在市场经济体制主导下，我国公共政策遵循“效率优先、兼顾公平”的价值取向；改革开放中期，我国公共政策主张“注重效率、渗透公平”的价值取向；现阶段，我国公共政策更加注重“社会公平正义、和谐以及以人为本”的价值取向。由此可知，公共政策价值取向伴随社会价值取向进行不断调整。与之相适应的是，教师教育政策作为公共政策的有机组成部分，自然也伴随社会价值取向的变迁而调整。通过对上述政策价值取向的回溯和特征分析，文章认为，影响其价值取向的因素主要有社会发展的需要、市场开放的适应、国际教育潮流的影响、路径依赖的局限等。

1. 社会发展的需要

改革开放之初，政府加强社会政治经济的稳定发展，教师教育作为教育的重要组成部分，也具有维系社会政治稳定的功能。随着党和国家工作重心向经济为中心转移、市场经济体制确立后，一些专家学者从公共财政理论出发，认为师范教育是准公共产品，也应该要收费。此后，在“谁受益、谁投资”原则下，市场化教师教育工具成为必然选择，师范院校和师范教育专业开始逐渐实行收费乃至全额收费政策［11］。改革开放中后期，受计划经济向市场经济转型、权力文化向法律文化转型等深层次社会要素影响与规约，教育公平和教育质量成为人们的诉求。这时，人们更多寄希望于教师教育作为促进人的全面发展的手段，教师教育的本体功能得以被重视和回归，追求教师教育公平和质量提升，推进教师队伍治理能力和治理体系现代化成为教师教育政策的主题。

2. 市场开放的适应

任何教育政策都是多维利益主体博弈建构的产物。在我国，政府一直扮演“有形之手”的角色入场公共利益，在教师教育领域中更是以教育部为教育政策执行前台，追求社会公共利益最大化。在改革开放初期，我国政府考虑权威工具短平快的效用，以快速达成国家对教师教育发展目标的利益诉求，满足社会发展的迫切需要，一定程度上也弱化或忽视了其他利益相关者的诉求。随着市场经济体制的确立，私人利益逐渐得到关注和支持［12］。在此背景下，如校企合作办学、教育产业化、成本分担等代表私人利益的政策工具逐渐得以运用。政府通过职能转变，将社会公共利益资源重新分配，充分调动社会力量参与教师队伍建设，激发教师教育办学主体的活力，本质上希望将人们的钱“挖”出来投入教育，缓解教师教育发展资金紧张，盘活人们的资金存量，提升资金利用效益。值得一提的是，在成本分担原则下，由于市场机制不健全，公共财政体系滞后、缺乏必要的配套措施以及国家干预有限，在政府、学校、教师、家庭等教师教育利益主体的博弈下，师范院校优质生源明显不足，中小学师资质量下降，对教师教育发展产生了消极影响。

3. 国际教育潮流的影响

第二次世界大战后，伴随西方国家经济恢复和教育发展，教师教育也发生了深刻变革［13］。尤其是20世纪80年代以来，世界各国的教育都经历市场化的浪潮，也不可避免地影响到我国教育变革。在教师教育方面，则主要体现为教师教育成本负担由国家向家庭、个人和社会转移，而且在教师教育政策执行过程的手段上，逐渐运用多样化政策工具调和教师教育供给侧和需求侧的矛盾。20世纪末乃至21世纪后，世界各国政府开始强调知识经济、国际交流与合作、机会公平、质量卓越和以人为本等理念，并成为各国教育改革和发展的典型特征。加之新技术革命和全球化压力以及政府对市场干预失灵，世界各国为了保持国际竞争力，西方各国纷纷进行改革。以此为背景，新政策工具应运而生，使得原有公共管理和公共政策工具发生根本性转变［14］。市场化、社会化工具逐渐受到各国政府的重视，同时渗透到教育（包括教师教育）领域。

4. 路径依赖的局限

所谓路径依赖，即制度变迁中存在“收益递增”，使得人们依赖这种路径，随着历史进展和其他要素影响，从而形成一种“自我增强”的机制［15］。改革开放前，我国教师教育遵循中央集权管理模式，以强制性制度变迁为主，更多地以管控、直接行政干预的权威性政策工具为主。政府全面管控教师教育各项事务，反过来教师教育各个主体又依赖政府来满足自身的需求。改革开放后，我国开始以市场取向为改革，市场化工具逐渐受到政府重视和运用。至此，我国教师教育在沿袭计划经济体制的同时，加入市场经济体制进行调节。这种以效率、经济和竞争为特征的市场化工具，通过减少公共产品或准公共产品（如义务教育、缴费上学、教师福利的社会化等）的福利性以削减公共财政投入，同时辅以激励性政策工具（如奖、助、贷学金等）［16］。此外，路径依赖也会使教育政策变迁在一定历史时期内处于路径锁定状态，影响教育政策创新。例如：政府始终为教师培养的唯一供给主体，政府在教师教育变革中占据主导权，师范类专业认证、高等教育本科教学质量评估（包括高师院校）等都是政府主导。而独立于高校与政府之外的“第三方评估”，因缺乏社会共识和文化土壤，始终发育不良［17］。