农村互助合作金融发展模式探析——以浙江省丽水市为例

近年来，浙江省各地通过积极探索，发展出多种模式的互助合作金融组织，这些模式为解决“三农”融资难、融资贵问题提供了一条重要路径。本文以丽水为个案，总结该地农村互助担保组织、农民资金互助会、专业合作社担保基金等发展模式，分析其优势与不足，提出农村互助合作金融发展建议，为完善“三位一体”农民合作经济组织内部金融服务体系提供模式参考。

一直以来，农村都是金融服务的薄弱环节，金融供给“向城不向乡、向工不向农、向富不向贫”，使普通农户、农村个体户、微小企业难以获得有力的信贷支持，“融资难、融资贵”严重制约了农村经济社会的发展。在巨大的资金需求面前，正规金融供给不足，给民间自主金融创新提供了空间，催生了非正规金融制度安排。近年来，浙江省各地通过积极探索，发展出多种模式的互助合作金融组织，这些模式为解决“三农”融资难、融资贵问题提供了一条重要路径。本文以丽水为个案，总结该地农村互助担保组织、农民资金互助会、专业合作社担保基金等发展模式，分析其优势与不足，提出农村互助合作金融发展建议，为完善“三位一体”农民合作经济组织内部金融服务体系提供模式参考。

一、丽水市农村互助合作金融发展情况

丽水市是全国农村金融改革试点地区，2012年以来，在农村金融改革试点过程中，通过产权制度改革、推进“三权”抵押贷款、城乡一体化信用体系建设，为农村互助合作金融发展创造了良好基础。近年来，为解决“三农”融资难、融资贵问题，丽水市各地在正规的银行金融之外，探索发展了植根于草根的农村互助合作金融，这些金融组织的发展对正规金融进行了有益补充，主要模式有以下三种：

（一）互助担保模式。由村委会或者村经济合作社发起设立村级互助担保组织，金融办负责审批和监管，并在民政部门登记注册为民办非企业。互助担保组织设立担保基金，基金来源于三个一点，即村民交一点，村集体筹一点，政府投一点。互助担保组织与相关银行建立合作关系，在合作银行设立账户，存入担保基金。农户有资金需求时，首先向互助担保组织提出申请，并将手中的“三权”作为反担保资产。互助担保组织审核通过后，与农户签订贷款反担保协议书，并提供同意担保的承诺书。合作银行根据同意书，为农户办理贷款手续，并给予贷款农户享受优惠的贷款利率。担保贷款总额一般控制在村担保基金总额的5-10倍以内。截至2016年末，已建成村级互助担保组织170家，累计为农户提供贷款担保8.54亿元，有效破解农村融资担保难的问题。

（二）资金互助模式。由农民专业合作社、社员等共同出资组建资金互助会或者资金互助社，实现内部互助合作，解决合作社生产经营资金需求，如莲都区农产品经纪人协会、缙云县兴农资金互助协会、缙云县五云镇欣禾资金互助会等。以缙云县五云镇欣禾农村资金互助社为例，该社于2010年2月挂牌成立，由缙云县景禾畜禽专业合作社社员及自然村村民、小企业自愿入股组成，互助社经银监部门批准成立，为本社社员提供存款、贷款、结算等业务。互助社处室社员335名，初始募股总量369万元。2011年经过银监部门批准，互助社社员增至728人，注册资本金增至518万元。截至2016年末，该社存款余额6473.14万元，贷款余额5211.55万元，当年利润89.17万元。与银行、信用社、担保公司不同的是，欣禾农村资金互助社实行封闭运行，同时利润全部由社员拥有。从一定意义上说，资金互助社具有早期农村信用社的属性。

（三）担保基金模式。农民专业合作社通过社员共同出资建立担保基金，为社员贷款提供担保服务，与银行建立合作关系，银行在基金基础上放大授信额度。目前采用这一模式的有莲都区绿园丰年畜禽养殖专业合作社、云和县云河渔业专业合作、松阳县松州畜牧合作社等。以松阳县松州畜牧合作社为例，该合作社由9名养殖大户联合创办并按比例出资，形成500万元的资金池，县政府另给予40万元的引导资金，合作社与稠州银行松阳县支行建立合作关系，稠州银行松阳县支行为合作社提供担保金5倍以内的授信，单笔贷款最高额度不超过300万元。截至2016年末，通过该担保基金，稠州银行松阳县支行累计放贷26笔，金额4345万元。

二、农村互助合作金融模式优势与不足

农村互助合作金融与正规金融机构合作，在银行与农户之间搭建起一座桥梁，有了这些组织的担保银行的贷款收回有了保障，银行支农支小的积极性明显提高。从运行机理看，此类模式具有明显的优势：

一是体现了互助合作的属性。农村属于熟人社会，自古以来就有互帮互助的制度设计。中国合作金融有着久远的历史，如合会、标会等多种形式的“会”就是早期民间自发形成的合作金融的雏形。农村互助合作金融一般不对外吸收存款，不直接放款，主要针对行政村、合作社内部收集原始资金，开展资金内部调剂，或者依托现有的银行业金融机构开展贷款放大，同时银行给予贷款利率优惠，它是农民在市场化、现代化进程中为解决金融供给不足所做的制度设计，更多的是一种自发的有效的集体行动，它较好地解决了农户贷款缺乏担保方和抵押物问题，一定程度上缓解了农户融资难、融资贵问题，与正规金融的盈利性相比，它充分体现了互助性和合作性。

二是解决了信息不对称问题。贷款的风险防范信息对称是前提，从银行防范风险的角度看，发放贷款需要关注还款来源，更要关注贷款用途。农村互助担保组织、农民资金互助会、专业合作社担保基金在贷款审批上，一般都成立审批小组，审批小组由村里的村干部、党员或者合作社的带头人、能人组成，他们对农户（社员）都非常了解，对农户（社员）的个人信用、资产状况、贷款需求及贷款用途、抵抗风险能力比金融机构信息更对称，由担保互助社在金融机构放贷之前对贷款对象进行核实把关，为防范贷款中的道德风险和逆向选择提供了有力保障，有效降低了担保机构和金融机构的运营风险。

三是建立了风险分散和防范机制。对于互助合作贷款，丽水市在银行机构与农村互助担保组织、农民资金互助会、专业合作社担保基金等组织都建立了风险分散机制，出现不良贷款首先从入会的担保基金中扣除，或者利用村集体资产便于内部流转的法律优势，处置农户反担保的“三权”；有的还与银行签订责任分担机制，如8/2，9/1模式，银行给予不良贷款8折9折的优惠；还有的引入保险机构，进一步分担风险。松阳县政府设立担保贷款风险补偿金，对金融机构发生的担保贷款风险损失给予适当补偿。

虽然丽水市在农村互助合作金融的发展上有了较好的探索和实践，但也面临许多现实的难题，这些难题具有很大普遍性，如果不能解决，必将成为农村互助金融持续发展的制约。

一是合法性问题。农村互助合作金融不属于正规金融，不具有法定地位，其设立和运营没有顶层设计。近年来，虽然我国的金融立法有了较快的发展，但有关农村金融和合作金融的法律、法规仍没有制订出台，致使合作金融组织无章可循。丽水市为推进农村互助担保组织建设，制订出台了《丽水市人民政府办公室关于开展农村互助担保组织建设试点的若干意见》（丽政办发〔2015〕120号），但是这也只是地方政府的行为，缺乏政策依据。农村互助合作金融组织往往因为权限不明确，组织的设立面临无部门审核的尴尬，登记难问题突出。

二是风险监管问题。我国的金融监管体制主要是一行三会，其监管的对象为证券、银行、保险等正规金融，而农村互助合作金融设立没有法律依据，监管也没有法律规定。地方金融办虽然作为地方政府的金融综合协调部门，由于体制不顺，力量有限、手段有限，对于农村互助合作金融监管非常困难。目前，全国各地仍然不断爆出农村互助合作金融组织出风险导致农户（社员）入社资金的损失。农村互助合作金融的监管困难制约了农村互助合作金融推广和复制。

三是可持续问题。农村互助合作金融作为正规金融的补充，推动了金融资源的下乡，但与正规金融难以有效衔接，如无法接入征信系统等，难以统计。同时，有的组织的资金盘子小，内部调剂能力有限，无法适应农业规模化经营的需要。农民专业合作社由于财务制度不规范，内部组织和民主管理机制不健全，缺乏有效资产和信用基础，能够建立内部金融服务体系的合作社较少，难以广泛建立。发放的贷款一旦出现风险，基金池就要履行代偿，产生一损俱损的连带效应，使得模式可持续性受到挑战。

三、加快农村互助合作金融发展的举措

金融是现代经济的核心，推进“三农”发展，金融是保障，是血液。生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”改革中，信用合作是关键环节。根据浙委发〔2015〕17号文件精神，构建农合联体系内部农村金融体系的主要模式就是按照“三封闭”原则构建农民资金互助会，运用农民缴纳的会费来实现内部调剂使用。从性质上看，农民资金互助会属于农村互助合作金融的范畴。自“三位一体”改革推进以来，浙江省累计组建资金互助组织118家，累计发放贷款2.17万笔38亿元，一定程度上解决了农户和社员贷款需求。但从调研的情况，浙江省多地在推进“三位一体”改革中建立起的农民资金互助会在实际运作中已经变成担保基金，或者是内部调剂和担保并举，资金池变成了担保基金，通过与银行合作实现放大，银行给予利率优惠和风险指导，达到四两拨千斤的效果，与此同时又可以避免内部直接放贷带来的贷款风险。从丽水市的农村互助合作金融实践经验看，互助担保有着其特有的优势。因此，笔者认为，为完善新型农民合作经济组织内部金融体系，推进信用合作，应将着力点放在担保互助上。

（一）推广复制专业合作社担保基金。鉴于当前金融业发展步伐不断加快，农村金融服务体系已日渐完善，如何推进银农合作，撬动银行机构的资金为农户服务才是解决“三农”融资难、融资贵的关键。从全国的情况看和以往的历史教训看，开展农民资金互助会容易造成较大风险，我省也有个别资金互助会出现大额不良问题。采取专业合作社担保基金模式，由银行放贷并实施风险控制，专业合作社依托信息对称优势实施贷前前置审批，风险相对小很多。鉴于当前浙江省农村互助合作金融发展日益专项担保模式，并且担保模式能够撬动更多的资金，解决农业现代化过程中新型经营主体的较大额资金需求，浙江省农合联应在全省推广专业合作社担保基金，制订出台专业合作社担保基金，为新型农业经营主体提供相对的金融服务。

（二）广泛构建和推广风险共担机制。银行的本质是经营风险，担保是帮助分散风险的途径之一。从近来国务院下发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，财政部、农业部和银监会联合下发的《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》以及省政府制订的《关于推进政策性融资担保体系建设的意见》等文件精神来看，一个核心的内容就是要完善银担合作机制，帮助担保机构建立风险分担和补助机制，实现风险在政府、银行业金融机构、融资担保机构、借款人之间合理分担，这对于促进担保行业发展具有重要的历史意义。“三农”具有天然的脆弱性，发展农村互助合作金融首要考虑的就是风险，这就必须改变农户（社员）单打独斗的模式，在政府、银行、农村互助合作金融组织、社员之间合理划分责任，广泛构建和推广风险共担机制，例如丽水市所采用的8/2、9/1共担机制，还可以在上述几者之外，再与担保公司、保险公司等机构开展合作，实现风险在更大范围分散，只有这样才能实现农村互助合作金融持续健康发展。

（三）进一步加大政策支持力度。农村互助合作金融具有公益性，其存在与农村金融需求的多元化相关。改革开放以来发展农村金融的经验已经证明,农村金融需求是多层次的,应该允许不同形式的农村金融组织存在。政府层面要加大政策支持的力度，浙江省应尽快研究出台相应的扶持政策，支持农村互助合作金融组织发展，明确地位和性质，对符合条件的农村互助合作金融组织，鼓励地方政府加入引导资金，壮大资金池。对不良贷款建立一定比例的风险补偿，如从农合联的农民合作基金中切出一部分资金，给予专业合作社担保基金风险补偿，提高担保组织的运作能力。同时要加强主体监管，2017年中央1号文件指出：“规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体和责任。”浙江省在地方金融监管体制改革的过程中，应尽快落实农村互助合作金融的监管主体和责任，促进农村互助合作金融的健康发展。

四、结论

“三农”是金融资源配置的薄弱领域。我国现有的涉农银行机构包括农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行、农村信用联社（农商行）、村镇银行等四类，虽然机构比较多元，但逐一分析起来，各机构在服务“三农”发展上都有局限性。现有的金融体系中找不出一家直接服务农户、专业合作社、家庭农场的，可以提供长期、低息贷款的政策性涉农银行机构，更多的金融机构是将农户的存款搬到城市，用于工商业发展。农村互助担保组织、农民资金互助会、专业合作社担保基金通过互助合作的方式，努力将金融机构的信贷引入农村，是对现有金融体系的有益补充，是现行体制下推进银农合作的有效途径。农民互助合作金融的发展能弥补商业金融和政策性金融在农村金融服务上的空白，使农村经营体制和经济体制发生革命性的变化，有利于构建一个功能全面的农村金融机构体系。浙江省要在加强监管和完善运营机制的前提下，规范和引导农村互助金融发展，为实施乡村振兴战略提供强有力的金融保障。