美国乔治亚州法制计量管理

2018-03-21上海市计量测试技术研究院

上海计量测试 2018年1期

上海市计量测试技术研究院

0 引言

近年来，各级政府部门先后派团学习美国市场管理方面的先进经验，但在法制计量领域大都围绕国家实验室开展调研和学习，对地方(州级及以下)法制计量未见深度论述，本文主要对美国乔治亚州的法制计量管理和实验室建设进行介绍和简析。

法制计量（Legal Metrology）在国际上有不同的定义：“Legal Metrology is the application of legal requirements to measurements and measuring instruments”（OIML，法制计量是对测量和测量仪器的法律要求的应用）；“Legal Metrology is the practice and process of applying regulatory structure and enforcement to metrology.”（NIST，法制计量是对计量采用监管结构和强制的做法和过程）；法制计量是为满足法定要求，由具备资格的机构进行的涉及测量、测量单位、测量仪器、测量方法和测量结果的计量活动，它是计量学的一部分（JJF 1001-2011）。总的来说，各国和相关组织对法制计量的表述不尽相同，但核心内容是大同小异的，主要表现在：一是法律法规有明确规定，二是对象为测量和涉及的仪器等，三是这种行为是计量活动或过程。

1 美国的计量管理体系

美国国家标准与技术研究所（NIST，National Institute of Standards and Technology）是全美等级最高的官方计量管理及计量技术机构，成立于1901年，是美国最古老的物理科学实验室之一，现为美国商务部的一部分，其运营费用列入美国联邦财政预算。NIST下设物理测量实验室（PML，Physical Measurement Laboratory），是计量科学领域的世界领先者，确定商业和研究中使用的几乎每种测量的方法，提供可追溯的校准。PML下设计量（或度量衡）办公室（OWM，Office of Weights and Measures），通过促进国家和国际计量法律、法规、标准、测试程序和执行统一性的技术活动，来提高全国测量的准确性，并通过加大对消费者的保护力度，促进公平竞争，促进国家经济和贸易的增长。

而在19世纪，美国各州都制定和执行自己的标准，缺乏全国统一的标准，在一定程度上影响了经济增长、州际贸易和诚实贸易。1905年，NIST召开会议提出各州的议会需要讨论统一标准的问题，避免许多情况下缺乏监管监督。会后，与会者决定在次年再次举行类似的专题会议讨论解决相关的问题，这次会议标志着美国全国计量（或度量衡）大会（NCWM，The National Conference on Weights and Measures）的诞生。全国计量（或度量衡）大会（NCWM）是由州和地方管理度量衡的官员、联邦机构、制造商、零售商和消费者组成的一家专业的非营利性协会。自1905年以来，NCWM始终致力于发展国家度量衡标准，始终保持利益和市场的创新发展同步。该协会下设四个地区协会：东北计量（或度量衡）协会（NEWMA）、南部计量（或度量衡）协会（SWMA）、中部计量（或度量衡）协会（CWMA）和西部计量（或度量衡）协会（WWMA）。NCWM还管理国家型式评估计划（NTEP）。NTEP认证确保称重和测量仪器在将仪器引入商业之前按照NIST Handbook 44规范制造。这提供了制造商之间的公平竞争，并向最终用户保证他们能采购到符合要求的设备。大多数州认为NTEP认证是商业仪器的必然要求。

OWM与NCWM、州和地方管理计量（或度量衡）的官员以及商业、工业、消费者团体和联邦机构的代表合作，以统一法律法规的形式制定美国标准和操作方法。OWM作为国际法定计量组织（OIML）的美国代表，通过促进协调国际标准和监督管理，为在海外开展业务的美国制造商和其他利益相关者带来效益。

OWM的职责是确保国家度量衡标准对SI的可追溯性，同时，制定法制计量测试和检查程序，并培训实验室计量师和度量衡官员。而且，OWM对NCWM通过的章程提供法律法规指导，并协调出版NCWM主要出版物。

据估计，受美国度量衡法律影响的产品或服务的销售额约占美国国内生产总值的50%。可能受到NCWM决定影响的包括零售食品销售、其他零售、石油产品、运输和化学品等行业。

美国法制计量工作的开展主要依据美国宪法，联邦没有专门的计量法。大部分州根据宪法赋予的职责制定了州计量(或度量衡)法(或条例)，各州计量法律法规的来源基本都是被NCWM采纳的由NIST起草的计量相关手册内容。一旦NIST牵头起草的计量手册在全国计量（或度量衡）大会上被采用，那么该手册将从NIST的推荐性标准或规范变成全国性质的标准与规范。但值得注意的是NCWM也没有制定法律法规的权力，它所采纳的NIST手册只是作为法律法规的模板，推荐各州采用或参考这个标准或规定，并不是实质的全国性法律。各州根据自身情况，有些只是采纳NIST手册部分内容而制定为州的法律法规，有些州甚至根本不制定相关计量法律法规。

图1 NIST 和 NCWM 的关系

按照美国宪法规定，美国法制计量工作调整的范围主要是贸易计量，大体占50%，一般由各级计量机构承担，其他的有卫生与健康、人身安全和环境保护。涉及的主要部门有农业部、食品与药品总署(医疗仪器、农药)、食品安全检验局(肉类)、粮食检验局、联邦贸易委员会、烟草税收局、国家环保局(空气、水和土壤)、职业健康与安全管理局、国家高速公路运输安全管理局(超载、超速)、消费者保护委员会、公共事业委员会等。

2 美国地方法制计量体系

美国有51个州，绝大多数的州下设县（county），县下设市（city），纽约除外（市比县大）。美国各州政府有独立的计量立法和管理权，计量行政执法由各州、县、市政府的地方计量管理机构执行。各州基本上都在农业部门内设有计量（或度量衡）管理局(处)，各局都有自己的实验室，配备有商用计量器具和检定用的计量标准。州的计量实验室经过认可后，获得法制计量实验室的资质，开展对强检计量器具的检定工作，例如秤、加油机、出租车计价器。各州根据全国度量衡大会采纳的NIST手册130（Uniform Laws and Regulations），分别制定相关法律法规。除了加油机和地磅以外，各州需要强制检定的计量器具都各有不同，但是用于商业贸易计量的器具一般都需要强制检定。相关企业注册登记时，需缴纳相应的检定费（一般和经营注册费一起缴纳），保证了检定费的来源。

州以下的计量（或度量衡）管理大体有三种方式：一是由州直接管理；二是州和县、市双重管理；三是在州的监督下的地方管理，由更下一级的机构具体实施量值传递，州制定法规，并监督其执行。

下面是以乔治亚州为例，介绍美国地方法制计量状况。

2.1 法律法规

由于历史原因，美国的“州”先于“联邦”存在，联邦没有统一的计量法，美国法制计量工作的开展是在依据美国宪法的前提下，大部分州根据宪法赋予的职责制定了州计量(或度量衡)法(或条例)。乔治亚州是美国最早建国的十三个州之一，早在1781年，州议会就在州的相关法律法规中明确保持州的度量衡的一致性；1927年，乔治亚州《石油法》颁布，明确对销售石油和石油产品及其相关设备进行管理；1972年发布并实施了乔治亚《计量（或度量衡）法》。最初，乔治亚州的法制计量部门隶属于财政部管理，1972年被转移至农业部。

目前，乔治亚州的州宪法最新版本于1983年6月30日开始实施。州的法律法规体系基本由一部宪法、53部法律和144部法规组成。

在编号第十的“商业与贸易”法中，第一章“销售和其他贸易行为”中对石油产品、加油设备、润滑剂、制动液、制冷剂以及汽油销售行为等进行明确规定，涉及84项条款；第二章是“度量衡”（Weights and Measures），详细规定了人员资格和资质，管理的范围，各部门和各相关人员的责权利以及违规处罚措施，共43项条款。在编号“40”的农业部门法规中，第“40-15”是“度量衡”，更详细地规定了用于销售的包装计量及其相关的技术指标，也规定了实验室的收费标准，共36项条款。

2.2 部门设置及职责

乔治亚州是美国传统的农业大州，它的花生、核桃、黑麦、鸡蛋和肉食鸡的产量居美国首位，其花生产量占到美国总产量的一半，农业部有很多部门都是与农产品、食品安全有关的，本文只介绍与计量（或度量衡）相关的部门及相关职责。在乔治亚州农业部中有三个部门（处室）涉及法制计量（见图2所示）。

图2 乔治亚州农业部涉及计量相关部门机构

1）行政管理部（处），其职责包括消费服务、信息技术、许可、邮件、快递服务和采购，同时还负责管理设施、呼叫中心业务、现场停车场系统、所有计算机系统，以及更新和维护新闻网站。2013年5月1日，乔治亚州农业部将涉及发放许可证的业务合并为一个部门——许可证部，以更好地为客户服务，隶属于行政管理部。许可证部由部门负责人、IT专家和七名许可协调员组成，协调员代表所有运营部门（动物工业，食品安全，营销，植物工业和燃料与测量）。主要职责是利用现有技术提供卓越的客户服务，迅速发放和更新许可证，认证和注册。涉及法制计量的包括公共秤的注册，加丙烷机和磅秤机械许可证，粮食水分测定仪的注册及其操作员证，加油（气）站的注册和防冻液的注册。

2）燃料与测量部（处），其职责是依法监管，通过核实商业交易中使用的度量衡的准确性来保护消费者权益，通过抽样和现场检查确保消费者使用的燃料的质量和数量，以及落实粮食、棉花和烟草法的实施。现场检查包括对商业称重设备、零售油（气）泵、丙烷分配器和批发石油计量表的准确性的测试和证书有效性的检查。

3）实验室部（处），这也是2013年以后成立的新部门，是将原分散在各运营部门下的实验室合并在一起，并在Tifton新建了试验基地，便于统一管理，也为确保数据的公正性。涉及法制计量的主要是两个实验室：一是度量衡实验室，该实验室开展全州质量（重量）的精密和公差校准测试，也进行金属容量测试和验证、钢卷尺长度和刚性测试，并为州内代理机构、授权的磅秤公司和私营企业提供服务，实验室参与测试3 000磅（1磅= 0.453 592 4 kg）到5 000磅重的大车，监督州内粮食水分测试项目，对州彩票委员会进行彩票球月度检查；二是燃料实验室，主要测试在州内出售的所有机动车燃料的样品的纯度、性能、辛烷值和其他质量标准，分析煤油和防冻剂的产品安全性和性能要求，同时，该实验室还对石油运输油罐进行立方容量测量。

2.3 法制计量工作

乔治亚州并没有类似我国的“强制检定的计量器具名录”之类的清单，它的法制计量工作要求也是分散在各类法律法规中的，这里也只是介绍现场检查和实验室测量来一窥全貌。

1）现场监督检查

燃料与测量部（处）是负责现场监督和检查的，整个部门约50人，都是公务员编制，具体设置如图3所示。

图3 燃料及测量部的人员岗位设置

其零售燃料检查员有20人，每18个月对乔治亚州的168 604个零售汽油泵和8 115个零售燃气站进行一次巡回检查，该部门把全州分为二十个区域，检查员每人配备一辆改造过的检测车，价值约10 000美元/辆，可按照法规进行5加仑（1美制加仑us gal = 3.785 411 8 L）的定量测试，同时他们还负责抽取燃料样品送实验室检测。如测试未通过，检查员有权当场关闭汽油泵和燃气站，其他的都走司法程序。

大秤检查员有10人，负责全州3 350台地磅的检查，10人分为5组，二人一组，全州分成五个区域，每六个月开展一次巡回检查，每组配备的专用车辆价值25万美元，随车携带18 000磅重的砝码进行现场检测。小秤检查员有6人，负责全州18 618台小于10 000磅秤的检查。全州分为六个区域，检查员随身携带40磅的砝码，主要是对超市、商店等流通领域的秤进行测试和检查。

批发燃料检查员有3人，负责3 307个批发燃料计量表，因为亚特兰大机场是全球最繁忙的机场之一，所以他们主要是为航空和石油交易服务的；督察员有6～7人，负责1 319个丙烷表和331个乳制品罐的校准和检查，同时对一些新的欺诈行为展开调查（如：查处在加油机上非法盗取信用卡信息等）。另外，部门的检查员还要对压缩天然气表和设备、玉米自动售货机进行准确度检查和Mulch（美国居民用来覆盖在绿化空地上防止虫害的一种东西）的定量包装测试。

2）实验室测试

州农业部的实验室基地共有七个实验室，包含了计量、产品质量、食品安全、农产品安全、动物检疫、种子质量和出口检验等。检测人员约50人，都是公务员编制，还有若干名临时聘用人员，从事辅助测试和后勤管理工作。这里也只介绍涉及法制计量的两个实验室。

州法制计量实验室是州一级衡量标准的保管人，作为确保市场公平的基础，并作为本地工业校准服务的参考标准。作为鼓励在这些活动中具有高度技术和专业能力的计划的一部分，国家标准和技术研究所（NIST）的度量衡办公室（OWM）已经制定了绩效标准和形式化的程序，在自愿的基础上承认国家法制计量实验室。OWM实验室计量程序包括六个正式的区域测量保证计划（RMAP）组，包括加勒比测量保证计划（CaMAP），西南保证计划（SWAP），东南部测量保证计划（SEMAP），东北测量保证计划（NEMAP），中美测量保证计划（MidMAP）和西方区域保证计划（WRAP）。参与者包括度量衡实验室和其他政府实验室，如洛杉矶县（LAC）和美国农业部，粮食检验包装和库存管理局（USDA-GIPSA）等。乔治亚州的实验室属于东南部测量保证计划组，因此，它的州基准需与南卡罗来纳州的进行定期比对来确保准确性（量传图见图4）。

乔治亚州度量衡实验室只有3名工作人员，从事质量、长度和容量的校准和检定。2015年共测试人工制品6 346份，彩票球样品1 881份；每6个月对现场检查员随身携带的砝码开展校准和维修服务。

燃料实验室建于2010～2011年，建筑面积为25 124平方英尺（1英尺ft = 0.304 8 m），有5名在编人员和2名聘用人员，设备总值300多万美元，检测范围基本覆盖所有燃料，即汽油乙醇混合物、柴油燃料、生物柴油及其共混物、煤油、航空燃料、船用汽油、赛车燃料和机油等。2015年共出具了1万多份报告。

图4 乔治亚州度量衡实验室量传体系

3 分析与思考

计量管理是计量事业的重要组成部分，它是国家贯彻计量工作法令、统一计量制度、保证量值统一、提高计量系统功效所采用的重要措施。世界上许多国家都建立了各自的计量管理体系，为各国计量事业的发展做出了不同程度的贡献。辨析异同，重点探讨其产生原因，希望能够为完善上海乃至国家的计量管理体系提供一些有价值的借鉴。

3.1 历史渊源不同，法制计量体系的架构不同

从历史渊源来看，美国的“州”先于“联邦”存在，没有正式颁布全国统一的《计量法》，各州协商了一个“统一的计量法”，但该法并没有强制作用。它的计量工作实行各州自主管理的分散体制，每个州均设有计量（或度量衡）管理部门，有自己的实验室，配备商用计量器具和检定用的计量标准。美国标准技术研究院对全国计量（或度量衡）管理进行组织协调，并向商务部负责。

而我国的计量管理工作，根据《中华人民共和国计量法》规定，主要由计量行政管理机构和计量技术机构承担，它们的共同主管是国家质量监督检验检疫总局，该局隶属于国务院，向国务院负责。

我国计量行政管理机构主要以各级政府计量行政部门为主体，以国务院有关计量行政管理机构为补充而组成的。机构按省（自治区、直辖市）、市、县等行政级别来划分，组成一个阶梯状的等级层次结构，管理上采取垂直管理方式，上层机构指导下层机构工作。行政管理机构的主要责任是进行计量法制管理，保证计量事业的顺利进行。

3.2 市场化程度不同，法制计量体系的溯源架构不同

美国市场的主体“企业”比较成熟，计量意识强，计量测试水平也较高。美国计量管理体系松散，各州有相当大的权力，可以独自进行计量管理。美国国家标准与技术研究所主要为计量工作的开展提供服务性工作，帮助制定计量基准和计量标准，而具体的量值传递则主要由各州自主完成。州以下的计量管理大体有三种方式：由州直接管理，监督量值传递的准确性；州和市、县双重管理，保证量值准确传递；州监督下的地方管理，由更下一级的机构具体操作量值传递，州政府监督执行。

由于我国发展市场经济时间尚短，市场的主体“企业”还不成熟，计量意识较差，计量测试水平也较低。计量技术机构主要是按照行政管理体制和量值传递工作的特点有层次、分区域设置的机构网络。考虑到量值传递工作中不同等级的需要，传递过程大约经过四到五个层次，同时考虑到配合行政执法的需要，按行政体制分为国家、省（或行业）、市、县四个层次。计量技术机构形成一个阶梯状的等级层次结构，层次划分视情况而定，有时按量值传递的方式进行划分，有时则按行政执法的需要来划分。但各个层次技术机构的相互关系主要依量值传递体系的需要而发生联系。主要技术机构有计量研究院、大区计量测试中心和各省、市、县的计量技术机构，主要责任是实现量值传递和进行计量检定与计量基准、计量标准的研究，并为法制计量管理提供技术基础。