我国流域水资源生态补偿标准量化研究——以湖南湘江流域为例

杜林远 高红贵

(1．中南财经政法大学 经济学院，湖北 武汉 430073； 2．湖南城市学院，湖南 益阳 413002)

一、引言

党的十九大报告明确提出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。其核心之一在于加大生态系统保护力度，建立市场化、多元化的生态补偿机制。确立生态补偿标准是构建生态补偿机制中的关键一环，生态补偿标准的可行性决定了生态补偿机制的可行性。因而生态补偿标准应该根据地区差别实行差异性补偿。从不同角度考虑补偿标准的确定，在一定程度上既能避免“一刀切”的补偿现象，又能避免“输血式”的补偿方式，有利于推进生态文明建设，发展绿色经济。

关于生态补偿标准问题，不同学者从不同的视角、运用不同的方法进行了广泛研究。吴晓青、洪尚群提出基于区域性特点的生态补偿标准[1]。钱水苗、王怀章提出基于生态建设与保护成本的生态补偿标准[2]。和莹、常云昆认为生态补偿标准应基于水权分配[3]。谭秋成认为生态补偿标准取决于受益者和损失者之间的谈判能力[4]。刘桂环提出基于水质水量的生态补偿标准[5]。徐大伟、刘春燕认为生态补偿标准应考虑支付意愿和受偿意愿[6]。刘力、冯起提出基于水权交易的生态补偿标准[7]。肖加元、潘安提出基于排污权的生态补偿标准[8]。但研究流域生态系统服务或水资源价值的文献很少，生态补偿标准核算方法仍待改进。在确定生态补偿标准的过程中，政府大多数情况下采用“一刀切”“输血式”的补偿方式。这种补偿方式会导致区域补偿标准的“过高”“过低”或“踩空”，以及地方政府对中央政府形成依赖，从而不能形成有效的激励机制，甚至导致机制失效。

本文在前人研究的基础上，以湘江流域为例，从不同角度来研究生态补偿标准。首先，以上游生态建设与保护成本、水资源生态系统服务价值为基础核算；其次，考虑下游应当分担上游的生态建设与保护成本以及水资源生态服务价值；再次，考虑中央政府与地方政府分摊比率；然后，以下游各个地方政府的支付能力、水量水质的受益程度为依据进行分摊；最终，分别确定受益区地方政府与中央政府生态补偿标准的下限与上限。

二、湘江流域生态补偿标准模型的构建

(一)基本思路与计算流程

湘江流域源头位于湖南省永州市和郴州市，湘江自南向北流经湖南省境内的衡阳市、邵阳市、娄底市、株洲市、湘潭市、长沙市，最终汇入洞庭湖。流域具有整体性、连续性以及流动性特点。流域中的水资源价值包括生态价值与经济价值。为了科学核算流域上游水资源生态价值与经济价值的转移量，本文从生态建设与保护成本分析法与生态系统服务价值法两种方法出发，对湘江流域生态补偿标准进行量化分析。采用生态建设与保护成本分析法测算补偿标准，是因为建设与保护投入成本虽部分有利于上游发展，但更多的是为了整个流域的生态环境保护。采用生态系统服务价值法测算生态补偿标准，是因为水资源作为流域生态系统服务的重要控制因素和补偿载体，在生态系统服务的形成过程中提供了人类赖以生存的自然效用[9]。

计算流程如图1所示，包括：一是计算上游地区开展生态环境建设与保护的总成本，其包括直接成本以及间接成本，构建上下游分摊金额模型以及下游各地方政府以及中央政府的分摊模型，确定生态补偿的下限。二是基于谢高地等对单位面积生态服务价值当量的研究[10]与上游地区湘江流域的面积，测算出上游水资源生态系统服务价值，结合上下游取水量以及支付意愿，计算下游应予补偿的水资源生态系统服务价值，构建地方政府与中央政府下游水资源生态系统服务分摊模型，确定生态补偿的上限。

图1 湘江流域生态补偿标准测算流程

(二)湘江流域上游水资源生态服务价值测算模型

本文借用谢高地等测算出的中国水域生态系统单位面积生态服务价值当量值[10]与刘春腊测算出的中国生态系统服务价值当量因子经济价值[11]，根据物价指数，对刘春腊研究数值进行修正，最终计算出2015年修正后的中国水资源生态系统单位面积生态服务价值，如表1所示。

表1 中国水资源生态系统单位面积生态服务价值

数据来源：中华人民共和国统计局数据http://data.stats.gov.cn/ks.htm?cn=A01&zb=A1201.

(三)湘江流域上游生态建设与保护成本测算模型

生态建设与保护成本结构如表2所示，包括直接成本的测算与间接成本的测算。其中直接成本主要测算基础投入以及环保投入，基础投入主要为上游地区林业建设的投入，环保投入主要包括水源地的水土保持投入以及河道治理投入。间接成本主要指当地限制部分企业的发展，转移部分居民所造成当地的经济损失，一般采用机会成本法核算。机会成本法主要通过比较上游与下游各地城市及农村人口人均可支配收入，计算得出两地居民收入差异，从而间接反映上游经济损失[12](P226—235)。

表2 湘江流域上游生态建设与保护成本结构

数据来源：中华人民共和国财政部，《中央财政林业补助资金管理办法》，http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201405/t20140520_1081494.html.

(四)生态补偿分摊金额的确定

1．湘江流域下游生态补偿金额的确定。湖南省“一号重点工程”提出2013～2015年主要任务是为湘江“堵源头”，重点治理湘江流域上游。2015年底湘江全年水质大部分优于Ⅲ类，说明“堵源头”成果显著。因而上游为补偿的客体，下游为补偿的主体。但上游地区和下游地区均从上游的生态保护或水资源生态服务获益，为确定下游应予补偿的金额，关键是确定下游地区的受益程度。第一，下游所获的收益是从水质水量改善中所得，因此考虑以受益区用水量与全流域用水量的比重进行分摊。第二，多数生态服务价值不能直接在市场上进行交易，单纯使用生态系统服务价值进行评估无法得到大众认可，因此，引入水资源生态系统服务价值调节系数，衡量生态服务受益方的支付能力与意愿。调节系数中受益方对水资源生态系统服务价值的认知与支付能力随着社会经济发展而提高[13]。下游应予补偿金额如式(1)所示。

(1)

2．湘江流域下游受益主体分摊金额的确定。由于中央政府与地方政府对湘江流域生态保护有着共同的责任，因此下游受益区总补偿金额应由两个主体进行分摊。其一是中央政府应当分摊的数额W*：

W*=α·W′

(2)

式(2)中，W*表示中央政府应当分摊的生态补偿数额(亿元)，α表示中央政府分摊的比率。

另一个是下游地方政府总共应当分摊的金额W″：

W″=W′-W*

(3)

式(3)中，W″表示下游地方政府一共分摊的生态补偿数额(亿元)。

下游各地方政府应当分摊的生态补偿金额应当由下游各市受益的水量水质以及各市支付能力来确定，受益水量相对较高以及经济发展水平相对较好的下游区域应当承担较多的生态补偿成本，最终考虑用水质修正系数进行修正，故下游各地方政府应当补偿的金额为：

Wi=βi·W″·kszi

(4)

式(4)中，i代表下游各地方政府，Wi表示下游某市应当承担的生态补偿金额(亿元)，βi代表下游某市应当分摊的比率，kszi代表下游某市水质修正系数。

分摊率βi由各市各自的受益程度以及各市的经济发展水平即支付能力共同来确定，其主要步骤为：第一，根据各市用水量比率进行分摊，其计算公式为：

(5)

式(5)中，ksli表示下游某市用水比率，Qli表示下游某市用水量(m3)，Ql下表示下游流域总用水量(m3)。第二，根据各市支付能力进行分摊。支付能力的大小用下游各市经济发展水平进行衡量。本文从经济实力、发展水平两方面选取9个单项指标构建湘江流域下游各市经济发展水平评价指标

表3 湘江流域下游区域经济发展水平评价指标体系

体系(见表3)，借鉴TOPSIS熵权法确定各指标的权重，确定各评价对象的优先情况，得出下游某地区经济发展能力占全区经济发展能力比重ectj。第三，下游各市生态补偿标准分摊率βi的确定。下游各市的分摊率由ectj以及Qli共同决定，考虑用熵权法分别确定两者比重大小，进而确定各市分摊率βi。

下游各市的水质调整系数kszi的测算是依据于水源地供水的水质[14]。依据《地表水环境监测标准》，当其水源地供水水质达到Ⅲ类水质，则双方均不进行生态补偿，若优于或低于Ⅲ类水质，双方应当进行生态补偿，因而下游各市在进行生态补偿金额的分摊时，应当考虑到水质修正系数。国内学者对水质修正系数大多进行简单的赋值，当各断面层水质优于Ⅲ类水质时，kszi=1；当水质劣于Ⅲ类水质时，kszi=-1；其余情况赋值为0。显然，这类赋值太粗糙，不能更好地体现上游对下游的保护。因而本文采用更明细的赋值，如表4所示。考察湘江流域下游各断面层全年12个月每类水质所出现的概率，最终确定下游各市水质调整系数，其公式为：

表4 湘江流域水质赋值表

(6)

式(6)中，j代表6类水质类型，pj代表各类水质全年出现的概率，kszj代表各类水质赋值情况。

三、湘江流域生态补偿标准测算结果

(一)2015年湘江流域上游水资源生态系统服务价值测算

湘江流域生态系统主要提供给下游流域居民以水资源为载体的生态服务价值。因此，依据《湘江流域水量分配方案(送审稿)》(2009)，湘江流域上游永州和郴州两市，湘江的流经面积分别为21389平方公里与14944平方公里，结合表1中2015年修正的水资源单位面积生态系统服务价值可测算出，永州和郴州两市水资源生态系统服务价值分别为2144.90亿元与1498.59亿元，故求得湘江流域上游水资源生态系统服务价值为3643.49亿元。

(二)2015年湘江流域上游生态建设与保护成本测算

依据《湘江保护协调委员会2015年工作方案》及《湖南省2015年国民经济和社会发展统计公报》，2015年湘江流域上游生态环境保护与建设投入成本如下。

1．在林业建设方面，对永州和郴州两市进行石漠化治理分别为41914.5亩和14982亩，造林补贴99000亩和355062亩，森林抚育分别为480884.5亩和355062亩。

2．在水土保持方面，对永州和郴州在禽畜养殖粪污治理分别拨款为290万元和276万元，重金属污染土地修复治理上分别拨款3483万元和28000万元，病险水库除险加固上分别投入17820万元和10080万元等。

表5湘江流域2015年上游生态建设与保护直接成本(单位：亿元)

地区基础投入林业建设环保投入水土保持河道治理永州0.685.211.21郴州0.579.90.79合计1.2515.112.00

3．在河道治理上，2015年永州市治理河道长度为37.6公里，郴州市治理河道长度为25.7公里，其投入资金分别为12130万元和7870万元。

2015年湘江流域上游生态建设与保护直接成本为18.36亿元，如表5所示。

依据搜集并整理的2010～2015年永州市、郴州市以及湖南省农村居民以及城市居民人均可支配收入数据(如表6所示)，对机会成本进行测算，最终核算出永州市的机会成本为172.68亿元，郴州市机会成本为78.67亿元。因此，湘江流域上游生态建设与环保投入为269.71亿元，如表7所示。

(三)湘江流域下游生态补偿标准确立

表6 湘江流域上游各市2010～2015年居民人均可支配收入表 (单位：元/人)

数据来源：2011～2015年《湖南省统计年鉴》、2011～2015年《中国统计年鉴》《郴州市2015年国民经济和社会发展统计公报》《永州市2015年国民经济和社会发展统计公报》《湖南省2015年国民经济和社会发展统计公报》。

表7湘江流域2015年上游生态保护与建设成本测算(单位：亿元)

地区基础投入林业建设直接投入环保投入水土保持河道治理间接投入机会成本限制产业发展的机会成本永州0.685.211.21172.68郴州0.579.900.7978.67合计1.2515.112.00251.35

表8湘江流域下游各市恩格尔系数表(单位：%)

地区201020112012衡阳39.839.939.8长沙33.635.935.8株洲35.936.435.1湘潭39.834.734.1邵阳41.540.139.6娄底39.336.735.7

数据来源：2011～2013年《湖南省统计年鉴》。

根据下游应予补偿的金额公式W′，求得2015年下游应分摊的生态补偿标准的上限为1131.94亿元，下限为200.12亿元。由于上游地区水资源生态服务价值与生态建设与保护的成本是动态变化的，分摊比例也是动态变化的，因而下游地区总的应予生态补偿额度的范围也应是变化的。可见，将水资源生态系统服务价值确定为生态补偿上限，将每年变动的生态建设与保护成本投入确定为生态补偿下限，使生态补偿标准可以在一个合理的范围内上下浮动，这不仅有利于提高湘江流域公众对生态环境保护的积极性，更有利于构建湘江流域生态环境保护的激励机制。

(四)湘江流域下游受益主体生态补偿标准

1．湘江流域中央政府生态补偿标准。生态补偿往往采用中央政府代表下游地方政府向上游地方政府“输血式”补偿方式，这样会造成下游地方政府对中央政府的依赖性，且难以形成对上游地方政府的激励作用。因而本文认为下游受益主体既包括中央政府，又包括下游各地方政府，既要考虑中央政府对湘江流域的保护责任，也要考虑下游地区享受了干净的水质。生态补偿金额的分配应该由中央政府与地方政府进行分摊。在我国，中央财政转移支付资金一般要求地方政府按照1∶1进行匹配，因而本文粗略地将中央政府与地方分摊金额比例确定为1∶1。根据公式(2)和公式(3)，测算出下游受益主体中的中央政府2015年应予生态补偿总额上限为565.97亿元，下限为100.06亿元。

2．湘江下游各地方政府分摊系数确定。

(1)市水量系数与支付能力的确定。将下游各市用水量进行修正，其结果分别是衡阳32.63亿m3、长沙36.70亿m3、湘潭19.88亿m3、株洲22.23亿m3、娄底7.92亿m3、邵阳4.45亿m3。故水量分摊系数分别为26.36%、29.64%、16.06%、17.96%、6.4%、3.6%。通过表3构建的湘江流域下游区域经济发展水平评价指标体系以及计算湘江流域下游2012～2014年各指标的权重与湘江流域下游6个市域的指标值、最优解(sep+)和最劣解(sep-)以及与最优解的贴近度Cj，得出测算结果如表9所示。按2012～2014年湘江流域下游各市Cj数值大小降序可以看出长株潭三市经济发展能力较好，其中以长沙市最强。湘潭、株洲和衡阳经济发展能力相差不大。邵阳和娄底经济发展处在比较弱势地位。因此，应根据各地经济发展水平合理分摊生态补偿金额，激励下游各地区进行环保。将下游各地区3年的经济发展得分情况平均化，最终得到长沙市为0.89、湘潭市为0.40、株洲市为0.34、衡阳市为0.22、邵阳市为0.11、娄底市为0.15。

(2)湘江流域下游各地方政府分摊系数的确定。依据水量分摊系数、支付能力的测算结果，采用熵权法分别确定水量分摊系数以及支付能力的比重，最终确定各地分摊系数应为衡阳市17.76%、长沙市36.47%、湘潭市17.52%、株洲市16.99%、娄底市6.73%、邵阳市4.53%。

表9 湘江下游流域各市经济发展水平综合评价得分

数据来源：2013～2015年《湖南省统计年鉴》、2013～2015年《中国城市统计年鉴》。

(3)湘江流域下游水质修正系数的确定。通过搜集2015年全年12个月湘江流域各断面层水质情况(见表10)，可以看出2015年全年各断面层均达到了Ⅲ类水质以上，说明2015年湘江流域生态环境保护取得了显著进步。因此，分别计算出各断面层2015年12个月每类水质出现的概率，根据公式(6)，便可计算出断面层水质修正系数。以朱亭镇为例，全年中Ⅰ类水质出现的概率为1/12，Ⅱ类水质出现的概率为8/12，Ⅲ类水质出现的概率为3/12，再根据表6中湘江流域水质赋值表，便可测得朱亭镇水质修正系数为1.8，依此类推，测算各断面层水质修正系数，其也代表断面层上游水质修正系数。故2015年湘江流域下游各市水质修正系数分别是衡阳1.83、株洲1.33、湘潭1.75、长沙1.25、娄底1.16、邵阳1.33。

表10 湘江流域各断面层2015年12个月水质情况统计表

数据来源：湖南省环保厅地表水环境质量状况，http://www.hbt.hunan.gov.cn/new/hjjce/hjzl/shj/default.htm.

表11 2015年湘江流域下游各市地方政府应当分摊生态补偿金额测算表(单位：亿元)

地区分摊系数水质修正系数生态补偿标准上限生态补偿标准下限衡阳0.181.83186.4332.53长沙0.361.25254.6945.62湘潭0.181.75178.2830.67株洲0.171.33127.9722.61娄底0.071.1645.967.81邵阳0.051.3337.646.02

3．湘江流域下游各地方政府生态补偿标准。最终根据所测数值，得出2015年下游各市政府所应分摊金额，其数值如表11所示。从表11可以看出2015年长沙市应予生态补偿金额最多，在45.62～254.69亿元之间；其次为衡阳，在32.53～186.43亿元之间；第三为湘潭，在30.67～178.28亿元之间；第四为株洲，在22.61～127.97亿元之间；第五为娄底，在7.81～45.96亿元之间；最后为邵阳，在6.02～37.64亿元之间。再将各地地理位置进行比较，可以看出：长沙、衡阳、湘潭、株洲应支付生态补偿金额较大，而娄底、邵阳支付生态补偿金额较小，这可能与娄底、邵阳两地经济发展能力相较于其余四市不高，支付能力较弱，且处于湘江流域的中上游支流位置受益程度较小有关。

四、结论和政策建议

(一)结论

本文通过对湘江流域水资源生态补偿标准进行量化，测算出2015年湘江上游向下游的衡阳、娄底、邵阳、湘潭、株洲、长沙总流转的水资源生态系统服务价值、生态建设与保护成本、中央政府与湘江下游应当承担的补偿金额、上游获得的最低与最高补偿标准以及下游各地方政府应支付的最低与最高补偿标准。研究结论如下：

一是流域生态补偿应以水资源生态系统服务价值、生态环境建设与保护成本为基础，凸显水资源价值中的生态价值与经济价值，确立生态补偿标准的上限与下限，再将下游对上游的分摊金额、中央政府对地方政府的分摊金额以及下游各地方政府的分摊金额进行分配。

二是流域生态补偿在核算上游水资源生态价值与经济价值的转移量，即核算分摊金额时，应该根据地区差异性来实行差别补偿。具体为在流域下游各地政府分摊系数测算上，需要考察水量分配系数、支付能力系数以及水质修正系数。

(二)政策建议

一是建议明确流域水资源生态补偿的主客体。流域上游地方政府承担着流域水资源治理与保护以及引导产业转型的等职责，对于提高水资源的供给能力起着重要作用，理应作为生态补偿的客体；流域下游地方政府相对于上游地方政府经济比较发达，但对上游水资源依赖程度较高，因此，受益的中央政府连同下游地方政府应作为生态补偿的主体。对于小范围流域区域，或流域支流，地方政府作为补偿主体的同时，还可引导区域内具体受益主体承担起补偿责任。

二是建议构建生态补偿民主协商与谈判机制。我国流域生态资源分布与发展权利分配不太平衡，上下游生态补偿实施不会自发形成，容易造成下游“搭便车”行为。为此，流域水资源生态补偿的有效实施需要跨地区的协商与谈判。建议由中央政府主导，引导上下游地方政府就水资源生态补偿标准相互协商与谈判。上级政府部门先判断上游水资源生态系统服务价值，再由上游核算生态建设与保护成本总额并结合相应水质水量分摊到下游的部分，最后根据下游的经济发展水平，确定生态补偿标准的范围，各方利益主体就该生态补偿标准范围进行协商与谈判，最终达成一致，确定具体数额的补偿标准。

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