云南农村饮水安全工程现状分析与思考

2018-03-21时元智张学明施海祥缪景柱洪大林

中国农村水利水电 2018年2期

时元智，张学明，施海祥，缪景柱，洪大林

(1. 南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，南京 210029；2. 云南省水利厅，昆明 650021)

农村饮水安全保障事关民生福祉，是农民群众最关心、最迫切需要解决的问题之一[1-4]，党和国家高度重视，全社会广泛关注。2005年以来，村镇供水工作由“饮水解困”全面转向“饮水安全”，云南省紧紧抓住中央加大农村饮水安全工程投入的历史契机，将农村饮水安全作为水利工作的重中之重，加大投入力度，精心组织实施，至“十二五”末，全面结束了云南农村地区严重缺乏饮用水的历史，缩小了城乡供水差距。但保障农村饮水安全是一项长期、复杂、艰巨的任务，在“十三五”巩固提升工作财政补助力度明显放缓[5]，水源地水环境与供水水质尚未得到有效改善[6]的大背景下，云南村镇供水工作仍存在诸多困难和问题。

1 云南农村饮水安全工程现状

1.1 数据来源

本研究数据来自云南省水利厅2015年农村饮水安全工程汇总统计资料和云南省疾控中心2011-2013年水质监测数据。

(1)2015年初，由省水利厅统一制表，全省129个县级水利部门对域内所有建成和在建的农村饮水安全工程进行统计，统计内容包括：工程名称、所在乡镇、工程规模、水源类型、建成时间、设计供水规模、日实际供水量、受益人口、供水入户人口、水源情况(水源水质、水源保证率、划定水源保护区或保护范围)、水厂水处理设施和消毒设备配备情况、水厂水质化验室情况、水价情况(运行成本、执行水价、是否计量收费、水费收缴率)和管理人员情况等。各县填报后，由省水利厅统一汇总整理。

(2)2011-2013年，云南省疾控中心共监测农村饮水安全工程5 909 处，其中2011年2 444 处，2012年2 394 处，2013年1 071 处。每处工程于当年丰水期和枯水期分别对出厂水和末梢水采样1次，共采集水样23 636 份。水质检测指标共18项，若其中有1项及以上指标不合格，则判定该水样水质不合格。所有水样的采集、保存、运输和检测均按照《生活饮用水标准检验方法》(GB/T 5750-2006)[7]中有关规定进行。

1.2 供水类型与供水规模

1.2.1 总体状况

云南省农村饮水安全工程约57.7 万处，受益人口约3 511 万人。其中，日供水20 m3以上集中式供水工程仅占工程总数的7.1%，但其覆盖受益人口达84.3%，表明云南大部分农村人口通过集中供水方式解决饮水问题。全省日供水20 m3以上集中式供水工程中，“千吨万人”规模化供水工程(W≥1 000 m3/d)数量少，仅占0.84%，但覆盖21.6%的受益人口；小型集中供水工程(W<1 000 m3/d)数量众多，其中供水规模20 m3/d

供水工程规模的大小直接影响总投资和供水成本，关系到农村饮水安全工程的良性发展。由图1可知，集中式供水工程现状日实际供水量远未达到设计供水规模，且工程规模越大，产能利用率越低，造成资金和产能大量浪费。

图1 集中式供水工程供水规模与利用率Fig.1 Scale and utilization of centralized projects

图2 各市(县)之间农村规模化供水工程数量比较 Fig.2 Comparison of the rural scale water supply projects among cities(counties)

1.2.2 农村规模化供水工程

云南省现状344处农村规模化供水工程中，各州(市)之间规模化供水状况差异显著，同一州(市)内各县(县级市)之间也存在明显差异(以红河州为例，见图2)。总体上呈现规模化供水工程数量越多，覆盖受益人口比例越高的规律。红河州、曲靖市、玉溪市、昆明市等地区的规模化供水工程数量较多，而普洱市、西双版纳州、迪庆州等州(市)大部分村镇供水由小型工程完成。例如：红河州54处规模化供水工程可覆盖42.8%的受益人口，农村供水集中度最高；而普洱市6处规模化供水工程受益人口覆盖度仅有2.7%，表明普洱市绝大多数农村供水由小型集中供水工程和分散式供水工程完成。

本文分析了各州(市)农村规模化供水工程数量与GDP、人均GDP、第1产业GDP、农业总产值、财政总收入、一般公共预算支出、农村居民人均可支配收入等社会经济指标的相关关系，发现规模化供水工程数量与各州(市)衡量经济发展状况的GDP指标和表征地方政府财力的财政总收入指标呈正相关关系(见图3)。总体上，经济发展状况好、政府财政收入高的地区，农村规模化供水工程数量多，其覆盖受益人口比例高，农村供水集中度也高(见图3)。

图3 各州(市)规模化供水工程数量与GDP、财政收入的关系Fig.3 The relation between the number of scale water supply projects and the GDP, fiscal revenue

1.3 水源类型与水源地保护

1.3.1 水源类型

云南省山地高原地形地貌和较为丰富的水资源现状决定了水源类型以地表水和雨水为主。水源以地表水为主的农村集中式供水工程约占95.9%；全省约86.0%的分散式供水工程为集雨水窖，其受益人口占比71.0%，表明集雨水窖多为一户所有。井水和泉水工程数量分别占比8.6%和5.4%，其受益人口比例为12.0%和17.0%，表明大部分井水和泉水工程为多户共用。

1.3.2 水源地保护

全省农村供水管理体制机制尚不健全，对水源地的管护不到位。划定水源保护区或保护范围的工程数量偏少，仅占14.3%。其中，规模化供水工程中划定水源保护区或保护范围的比例为54.9%，水源保护意识相对较强；气象条件导致的季节性干旱使得水源保证率偏低，水源供水保证率<95%的工程数量占总比69.2%，保证率<90%的工程占比40.1%。供水规模越大，水源保证率越高。

1.4 供水水质

1.4.1 水处理设施与消毒设备配备率

农村集中式供水工程的水处理设施配备率和消毒设备配备率较低，分别为8.2%和8.3%，其中，规模化供水工程配备率分别为59.3%和57.8%，较为规范。

1.4.2 水质抽样监测结果

监测结果显示，云南农村集中供水水质合格率普遍较低(7.3%～29.3%)，但总体呈现逐年上升趋势。图4表明，出厂水水质略好于末梢水，枯水期水质好于丰水期，地下水水质好于地表水。丰水期合格率低于枯水期，主要是因为丰水期雨水较多且温度高便于微生物繁殖、传播，故水厂在丰水期要密切关注水质变化，加大水处理和消毒力度。出厂水合格率略高于末梢水，但其差异并无统计学意义，表明在输配水过程中基本没有受到污染。

“千吨万人”规模化供水工程合格率最高，为55.5%；200 m3/d

图4 农村集中式供水工程水质合格情况Fig.4 The water quality qualified rate of rural water supply projects

在被检测的18种指标中(见图5)，氯化物、砷、溶解性总固体、氟化物、硫酸盐、总硬度、硝酸盐、锰、嗅和味、耗氧量的合格率均超过99%，色度、pH值、铁、氨氮的合格率也均在96%以上，影响村镇供水工程水质的指标(合格率<90%)主要是浑浊度、菌落总数、肉眼可见物和总大肠菌群，其中总大肠菌群检出率最高，达75.5%，其他3个指标检出率均在20%以下。

1.5 水价状况

全省农村饮水安全工程平均执行水价较低，约为1.55 元/m3。不同供水规模的工程的水费收缴率差异明显(57.4%～96.5%)，工程规模越大，管理越规范，水费收缴率越高，见图6。

图6 集中式供水工程执行水价和水费收缴率情况Fig.6 The water price and the water charge rate of centralized projects

2 云南农村饮水安全工程存在问题及原因分析

云南地处我国西南边陲，全省约94%的国土面积为山地、高原和丘陵，盆地、河谷只占6%；全省农村布局分散且所处海拔较高，交通不便；农民收入水平偏低，技术力量也相对薄弱。受此影响，云南农村饮水安全工程存在的问题与东部发达省份不尽相同。

(1)工程造价高、人均投资少；建设标准低、工程规模小。云南地貌波幅较大、地势高低参差，农村布局和农民居住较分散，导致工程量大面广且输水管道长，工程造价偏高；“十二五”期间，全省农村饮水安全工程人均投资仅530元，与工程成本相比，投资标准偏低，部分工程因此没有配备水处理和消毒设备；在建设过程中，大多数工程的实施依靠乡镇水管站和村委会，受限于技术力量和建设能力，所建工程以小规模工程为主，缺乏从全县(区域)供水的角度进行顶层设计和总体规划。

(2)工程设计供水规模偏大，产能利用率低。云南农村饮水安全工程实际用水量低于设计供水能力，利用率偏低。特别是规模化供水工程，产能利用率仅约68%，造成建设资金的大量浪费。可能的原因有：①筹资、设计时按户籍人口计算，未充分考虑外出务工人员。统计表明[8]，2015年云南外出农民工总量达453.4万人，占全省农村人口的16.9%；②部分农村地区存在其他免费水源，农民日常用水很大一部分不使用收费的自来水。

(3)供水成本高，水价执行标准低，小型工程水费征收率低。工程造价高，产能利用率低均会造成供水成本增加，加之：①单工程规模小，难以形成规模效益；②大部分地区未实施优惠电价，共同造成云南农村供水成本偏高。农村水价制定不够合理的原因主要有：①绝大多数农村地区的水价都未考虑水资源费；②多数工程制水工艺缺乏水处理和消毒程序，水价制定未考虑在运行费中占比很高的净化消毒费用；③管理人员主要为农民兼职，报酬较低。因此，目前云南农村供水执行水价非全成本核算的结果，并不利于工程的良性运行。并且，小型供水工程用水户受传统思想影响和经济条件限制，普遍缺乏用水缴费意识，支付意愿不强，导致水费收取率较低。

(4)供水水质合格率处于全国较低水平，微生物指标超标是主因。尽管农村集中供水水质合格率呈逐年上升的趋势，但总体上水质合格率仍然偏低(7.3%～29.3%，2011-2013年)，明显低于江苏省[9](77.2%，2014年)、浙江省[10](≤66.6%，2013年)和广东省[11](63.2%，2011年)等沿海发达省份，也低于周边部分省份，如广西壮族自治区[12](49.3%，2012年)、重庆市[13](45.5%，2014年)和四川省[14](43.5%，2011年)，与西藏自治区[15](21.6%，2011年，林芝地区)、贵州省[16](27.5%，2013年)基本相同，处于全国较低水平。云南主要以地表水作为供水水源，且划定水源保护区(保护范围)的比例较低，原水水质易受人畜活动、自然环境、气候、降雨等因素的影响；小型供水工程未配备水处理和消毒设备、水厂无水质化验室、根据经验投药、投药过量或不足、消毒设备消毒剂余量显示为“0”以及水处理和消毒设备闲置不用等工程管理不规范现象普遍存在。

3 建议

农村饮水安全工程的实施对解决云南全省农民吃水难的问题起到了关键作用，但目前在工程规划设计的全局性、工程规模选择的科学性、水价制定的合理性以及供水水质的合格率等方面都存在着诸多问题。分析结果表明，不管是工程规划设计建造时技术力量的薄弱，还是工程净化消毒设备的缺乏，归根到底都是“经济问题”。工程的“好坏”与当地经济发展水平密切相关，即经济条件好、政府财政收入高的地区，规模化供水工程数量多，覆盖受益人口比例高，消毒净化设备配备率高，供水水质合格率高，水价制定更合理，水费收缴率也更高。因此，大力发展当地经济，进而通过政府投资使越来越多的县实现区域规模化供水及城乡供水一体化，是全面解决云南农村饮水安全工程现存问题的重要途径。

(1) “十三五”及今后一段时期，各县应根据农村饮水安全工程的建设和运行情况进行科学分片，从全县的角度做好顶层设计和总体规划。此外，国家对农村饮水安全工程相关政策已做出调整，建设资金主要由地方政府负责落实，但云南地方财政较为困难，急需拓宽投融资渠道，努力吸引社会资本参与规模化农村饮水安全工程建设、运营。

(2)提高规模化水厂的产能利用率。对产能利用率较低的规模化供水工程，一方面可采取管网延伸工程适当扩大供水范围，另一方面要加大宣传，积极引导农民使用更干净更卫生的自来水。新工程建设前，要充分调研、科学测算，考虑“打工经济”对农村用水的影响，不宜盲目追求规模。

(3)现阶段，云南农民可支配收入仍然较低，支付能力和支付意愿不强，短期内应实行优惠政策。水价的定价权应始终由政府控制，充分发挥政府监管作用。建立协调供水单位良性发展、农民用水需求和政府财政能力，综合考虑供水成本、节约用水、农民承受能力和财政补贴的水价形成机制。

(4)现阶段，微生物指标和感官性指标超标是影响云南农村供水水质的主要因素，因此是否消毒是决定饮用水质优劣的关键因素。各级政府应积极引导农民煮沸后饮用开水，重点加强对供水的消毒和沉淀过滤。

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[1] 倪文进. 中国农村水利发展状况与科技需求[J]. 农业工程学报, 2010,26(3):1-8.

[2] 闫冠宇,徐佳. 我国农村供水发展阶段特征及内在规律[J]. 中国农村水利水电,2013,(3):1-4.

[3] 陈菁,吴双,胡阳,等. 苏北地区农村饮水安全工程可持续管理模式研究[J]. 三峡大学学(自然科学版),2016,38(1):11-14.

[4] 邱元锋,孟戈,雷声隆. 中国农村水利现代化指标体系构建[J]. 农业工程学报,2016,32(20):171-178.

[5] 国家发改委办公厅,水利部办公厅. 关于做好2016年农村饮水安全巩固提升有关问题的通知[Z]. 2016.

[6] 张旭辉,张瑞仙,狄娟,等. 2008-2013年云南省农村饮水安全工程水质卫生监测结果分析[J]. 环境卫生学杂志,2015,5(1):14-19.

[7] GB/T 5750-2006，生活饮用水标准检验方法[S].

[8] 云南省统计局. 云南省2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http:∥www.yn.gov.cn/yn_zwlanmu/qy/tj/201604/t20160427_24930.html.