农村经济改革的幕后

2018-03-21吴志菲

传记文学 2018年3期

吴志菲

特约记者

杜润生，著名农村经济学家。中华人民共和国成立后，他参与过新中国历史上最初的包产到户试验，曾长期参与中国农村问题的决策制定工作；改革开放后，他主持起草了改变中国农村历史的中央“一号文件”，创造性提出“家庭联产承包责任制”。这位中国农村改革重大决策参与者和亲历者，被誉为“中国农村改革之父”。

中国的农村改革是举世瞩目的一件大事。这一改革是从中共十一届三中全会后正式开始的，它不仅使中国农村面貌发生了深刻的变化，而且推动了城市以至整个国民经济体制的巨大变革。农村改革是以家庭联产承包责任制为突破口，通过它破除了长期存在的“一大二公”、权力集中的人民公社管理体制，摈弃了平均主义和吃“大锅饭”的分配办法。这是经济领域内的改革，更是政治思想领域内的一次伟大解放。中国农村改革的成功和中国农村改革的实践所带来的农村天翻地覆的变化，杜润生功不可没。

波澜壮阔的中国改革事业，发端于农村。改革开放40年，围绕农业、农村、农民问题，中央出台了一系列重要政策文件，包括数个中央全会文件和十多个中央“一号文件”。在不同历史阶段，中央农村工作文件准确把握保护农民物质利益、尊重农民民主权利、不断解放和发展社会生产力的改革主线，加速了城乡协调发展的历史进程。这些有关“三农”的中央“一号文件”，记录了农村改革前进的步伐，闪烁着农民首创精神的光辉，也彰显出中央对“三农”问题的重视程度。

改革初期，中央农村工作文件起草时一般都是先分门别类下去调研，还常常委托地方和外单位调研，广泛听取干部群众的意见。起草、汇报、研究政策措施……最终由决策层定下来。

1982年1月1日，中共中央发出第一个“一号文件”，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。之后，连续四年的中央“一号文件”都是关于农村政策的。1982年首个“一号文件”突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。这个文件不但肯定了“双包”（包产到户、包干到户）制，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。那么，首个“一号文件”是如何诞生的呢？

中国改革的起点是以包产到户为标志的农村改革。然而，十一届三中全会决议的规定却是“不许包产到户”。改革起点的两个标志事件竟然是不等式，其中斡旋的推手便是杜润生。

“文革”期间杜润生被开除党籍，接受审查。当阴霾散去，农村工作需要他时，杜润生第一时间站到了工作岗位上，国家新成立了国家农业委员会，杜润生因为有农村工作经验，被任命为副主任。

对于自己年已66岁而重回阔别23年之久的农口，杜润生曾这样回忆：“为什么调我回农口呢？我想可能是党的十一届三中全会决议要加强农业，纠正过去‘左’的东西。……1955年，我犯右倾错误，当时中央组织部长安子文批评我：农民观念数你强，了解情况材料数你多，就是政治上弱，看不清大风向。现在风向在变，也许因此而调我到新成立的农委工作。”

初回农委工作，有同志好言相劝，要杜润生紧跟党中央，接受邓子恢当年的教训，不要搞包产到户。另外一些同志则说，包产到户势在必行，只是个时间问题。虽然长期离开了农口，但身离心不离，依然熟悉农村情况，敢于替农民讲话的杜润生毅然决然选择了支持农民这一伟大的创举，坚信“野火烧不尽，春风吹又生”。

在高层，包产到户依然是一个非常敏感的争议问题。1980年在中央长期规划会议上，杜润生借机提出先在贫困地区试行包产到户。他说：“贫困地区要调那么多粮食救济，交通又不便利，靠农民长途背运，路上就吃了一多半，国家耗费很大，农民所得不多。建议在贫困地区搞包产到户，让农民自己包生产、包肚子，两头有利。”

这个建言得到时任副总理姚依林的支持，随后邓小平也终于发话表示赞同。在另一次谈话中，邓小平还赞扬了安徽肥西县的包产到户和凤阳的大包干。

1980年9月，杜润生受中央委托，在中央召开的省委第一书记会议上发言，为国家农委代中央草拟的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文稿作说明，着重谈处理好包产到户问题。杜润生在发言前，对包产到户问题会上发生激烈的争论，公开赞成的是少数；多数保持沉默；有的还坚决反对。反对的人说：“包产到户是条独木桥。我们不走这条独木桥。”

据杜润生回忆：会议休息当中，一位同志拉住他说包产到户，关系晚节，我们有意见不能不提，留个记录也好。意见严重不统一使得会议无法继续。

杜润生随后的发言只有2000多字，深入浅出，言简意赅，共分8条，对包产到户的由来、性质和好处都讲了。他把各方的意见兼容并包，机智地选择了避开争论、最易统一双方认识的三个问题做文章：

一是强调尊重农村干部勇于探索和农民群众自主选择权。对农民，他很有针对性地说：“必须坚持社会主义方向，但要从实际出发，联系农民，照顾农民要求，以便于更好地引导农民前进。”“如果群众自发搞包产到户，就应积极去领导，而不可顶牛或放任自流。”“不该搞而搞了的不要硬纠。”“还有些是需要搞而没有搞的，任群众自主选择，以免与群众对立。”对干部，他说：“鼓励解放思想，调查研究新情况、新问题，勇于探索，言者无罪，兼听并收。”

二是他既阐明包产到户、包干到户是社会主义经济的一种责任制的道理，但又不强加于人，明确提出：“这个问题上一些不一致的认识，可留待实践中解答。”

三是他阐明在全国各地程度不同地暗中搞起来的包产到户，是解决长期以来没法解决的燃眉之急——温饱问题的好办法。他说：“集体经济办不好，群众不积极；群众不积极，集体经济更办不好，形成恶性循环。包产到户可以作为一种对恶性循环的突破，不失为较好的选择。调查表明，实行包产到户后，大多增产。”

听了杜润生的发言，相持不下的各省参会代表们对包产到户问题采取了妥协折中的态度，很快通过了代拟稿。

最终形成后来著名的“75号文件”，即《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》：在边远山区和贫困落后地区，群众“要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户”。通知还提出：非边远山区、贫困落后地区“已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应当允许继续实行”。这就改变了此前中央文件规定的“两个不许”（不许包产到户，不许分田单干），也比随后中央文件规定的“一个不许”（不许分田单干）和“一个不要”（不要包产到户）大大前进了一步。

同年12月召开的中央工作会议上，邓小平发表讲话肯定了“75号文件”的制订，但当时农村改革刚刚开始，“只有三分之一的省干起来”，其他“就有不同意见”，没能执行。特别是中央领导班子的调整尚未完成，指导农村改革的思想不尽一致。《人民日报》《农村工作通讯》《山西日报》《大众日报》《湖南日报》的报刊甚至发表文章批评“包产到户”。因此，“75号文件”的推行受到局限。

1981年6月29日，中共十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对毛泽东的是非功过做出了正确结论，并完成了以邓小平为核心的第二代领导集体班子的组建。新的中央领导班子主持工作后，针对国际国内形势，迅速着手进行农村改革。

7月18日，杜润生向万里汇报工作时，万里对杜润生说，中央“75号文件”中的有些内容给极“左”的人和不实事求是的人撑了腰。比如说“我国多数地区集体经济是巩固的或比较巩固的”；农业改革在一些地区要突破人为障碍的问题，还没有完全解决。万里提出，要考虑制订新的文件。

7月31日，胡耀邦阅批了一期《国内动态清样》，并对万里说：“我考虑今年九、十月份要再产生个农业问题指示，题目可叫‘关于搞好明年农业生产的几个问题’。请考虑是否叫农口同志先酝酿一下，如杜（指杜润生）。在下去考察前，也可找他先谈一次。”

这年，杜润生组织了17个联合调查组，分赴15个省调查包产到户。来自安徽的调查组报告说：包产到户是“农村的曙光，中国的希望”。这一年全国有161万个生产队包产到户，占生产队总数的32%。调查中许多农民的淳朴话语给杜润生留下了深刻印象。江苏的农民说：“不怕累，就怕捆。”石家庄一先进大队的农民说：“原来是把大家都拴在一个槽上，挤在一起吃那一点草料，管吃不管饱，自己找点东西吃都不让，只能一起饿肚子。”农民实践探索出来的适合生产力要求的产权形式，却久久得不到合法的承认，这场观念的交锋，在当时中国产生的思想冲击，一直仍让杜润生回味悠长。

8月4日，胡耀邦找杜润生谈话，布置了文件起草工作，并特别提出了文件要写政策放宽问题。胡耀邦指出：我国农业从1978年以来的好转，主要得力于党的十一届三中全会出台的加快农业发展的25条政策，要继续放宽政策。最后要求文件能于11月上旬提交中央拟召开的工作会议讨论。

9月上旬，国务院领导布置国家农委召开安徽、浙江、黑龙江、贵州等省农口负责人和滁县、嘉兴等地区主要负责人参加的座谈会，就文件起草的问题进行了讨论。会上，滁县和农业部的同志发生激烈争论。当时，全国各地“包产到户”的队已占32%，争论的焦点集中在下一步该怎么办？一种主张是维持中央“75号文件”的框子，不再扩展；一种则主张只要农民愿意，就不要限制其发展。这一争论，涉及的深层次问题是“包产到户”究竟姓“资”还是姓“社”的问题。

10月4日至21日，中共中央召开了农村工作会议，各省主管农村工作的负责人都到会参加。期间，中央书记处在10月12日还专门接见了会议代表，一起讨论了文件草稿。文件草稿肯定了杜润生倡导的土地家庭承包经营制度。

在讨论中，胡耀邦针对“包产到户”究竟姓什么的争论时指出：现在有一个问题，文件需要讲清楚，这就是农村改革与“包产到户”，并未动摇农村集体经济。可是有些干部、群众总是用习惯语言，把改革说成是“分田单干”，这是不正确的。责任制用了“包”字，本身就说明不是“单干”。土地是最基本的生产资料，坚持土地公有没有变，只是“包”给农民，而不是“分田”，这应向干部和群众进行宣传解释，说明我国农业坚持土地公有制是长期不变的，建立生产责任制也是长期不变的。最后，文件草稿由各省带回去，经过省里讨论，并根据各省意见进行了修改定稿。

12月21日，中央政治局召开会议，讨论通过了修改意见稿，并定名为《全国农村工作会议纪要》。当这个文件在政治局获得通过后，杜润生找到胡耀邦，建议将这个文件安排在1982年的元旦发出，成为新年的第一号文件，以便引起全党和全国重视。胡耀邦当即表示赞同，随后签发了这个文件。

于是，1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，指出目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。这样，“中发[1982]1号”文件便诞生了，正式肯定了土地的家庭承包经营制度，结束了对包产到户长达二十多年的争论。

“1982年这个文件的核心，是第一次以中央的名义取消了包产到户的禁区，尊重群众的选择，并宣布长期不变。文件的另一要点是尊重群众的选择，不同地区、不同条件，允许群众自由选择。”杜润生回忆说：“这个文件报送给中央，邓小平看后说‘完全同意’。陈云看后叫秘书打来电话说：‘这是个好文件，可以得到干部和群众的拥护。’”

杜润生(左三)视察农村

这一文件的重大意义在于初步说明了“包产到户”不姓“资”，并强调要进一步注重放宽农村政策。当时农民称中央的“一号文件”好比让他们吃了一颗“顺心丸”。这个文件发布后，到11月统计，全国实行“双包”的生产队占到78.8%。1982年的农业总产值比上年增加11.2%。

当时，胡耀邦说：农村工作方面，每年搞一个战略性文件，下次还要排“一号”。于是，此后四年，每年元旦都发一个关于农村问题的中共中央文件。

话说第一个“一号文件”打破了政策坚冰，但是很多实际问题接着涌现出来，亟待回答。比如允许不允许私人购买拖拉机，农民能不能倒买倒卖长途贩运。再比如雇工已经出现，政策是否允许，等等。今天看来，这些都不成为问题了，但在当时则属于争议极为激烈的大政方针。为了解决这些现实问题，杜润生又指挥部下展开紧张的调研，在各地召开一系列会议讨论研究，并且继续争取最高层的支持，起草新的文件。

1983年1月，中共中央发布第二个“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》。文件要求继续完善和稳定家庭联产承包责任制，要求搞活农村工商业，放宽农村流通领域政策，促进农业生产向商品生产转化。农民完成统购统派任务后的产品，私人也可以经营买卖，可以进城，可以出县、出省。允许农民个人或合伙进行长途贩运。允许农民个人购买农业机械。对农村工商个体户的政策，参照城镇个体经济的政策执行。农村的基础设施，也可以由农民个人或合股兴办，实行有偿使用。

1984年1月1日，发布第三个“一号文件”，即《中共中央关于1984年农村工作的通知》。文件宣布了一个农民极为关切的内容：“土地承包期一般应在15年以上。生产周期长和开发性项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。”文件要求疏通城乡流通渠道，允许农民资金自由流动，发展农村商品生产，放宽农村雇工政策。对于雇工超过规定人数的，“可以不按资本主义的雇工经营看待”。文件要求制止对农民的不合理摊派，减轻农民负担，鼓励农民进入城镇务工，改变“8亿农民搞饭吃”的局面。这是鼓励农民脱离耕地进城当“农民工”的最早文件。以上两个文件发布之后，温州纠正了当初压制农民搞私营经济的做法。

1985年1月1日发布了第四个“一号文件”，即《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》。十条中，最重要的是第一条“改革农产品统购派购制度”，标志着农村经济进入商品经济发展新阶段。

1986年1月1日，发布了《中共中央关于1986年农村工作的部署》。这是第五个“一号文件”。1985年，农产品产量下降，农民收入增长缓慢了，一些人对农村改革产生了质疑。针对这种情况，文件强调了要坚持改革，依靠改革解决农业生产中遇到的问题。文件重申要以农业为基础，提出了增加农业投资和水利投资，提高和改善农业技术，加强服务等一系列政策措施。

这五个连贯发布、指导农村改革和发展的“一号文件”，其主要精神分别是：1982年——正式承认包产到户的合法性；1983年——放活农村工商业；1984年——疏通流通渠道，以竞争促发展；1985年——调整产业结构，取消统购统销；1986年——增加农业投入，调整工农城乡关系。五个“一号文件”可圈可点，总的方向是一步步消除“左”的束缚，解放农民和农村生产力，从而为中国农村的现代化奠定了最初的政策基础。作为中共中央书记处农村政策研究室主任兼国务院农村发展研究中心主任，杜润生同样主持起草了这几个有关农村政策的文件。每年年初布置调查题目，秋季总结，冬天起草文件，次年年初发出。

杜润生由于长期从事我国的农村工作，有深厚的“三农”工作底蕴。他反复强调农研室的工作一定要代表最广大农民的愿望和要求，要推动和促进农业生产的发展。因此，农研室逐步形成了“三个一”的工作方法：一是组织大批工作人员深入农村调查研究（每年用半年时间下乡），了解农民在想什么，干什么，他们有些什么要求；一是代中央起草一个文件，根据农民群众的愿望和要求提出当年的农村改革方针政策；一是每年召开一次农村工作会议，讨论修改文件，真正做到鼓励发表不同意见，真实反映农村情况。

20世纪80年代初，五个“一号文件”启动了中国农村发展的第一个重要时期。主要拉动力是农民首创的家庭联产承包责任制。它极大调动了农民生产积极性，集中释放了压抑已久的农村社会生产力，一举解决了中国人的吃饭问题。从1980年至1985年，农民收入年增长率超过10%，出现了超常规增长。改革初期的这五个“一号文件”之后的一段历史时期，每年都要对“三农”工作进行研究，出台相关文件。特别是1993年中央农村工作领导小组成立以后，每年都要召开中央农村工作会议。

杜润生这样总结当年五个“一号文件”的历史使命：“中国农业的进一步改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲，就是对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构，再不能向前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命也告一段落。……中国农村改革并未终结，还须从国民经济全局改革中寻找前进道路。”晚年的杜润生已倦于回顾自己对“包产到户”的作为，他说那是农民自己的发明。

21世纪以来的接连几个中央“一号文件”，以科学发展为主线，以多予少取放活为方针，以全面建成小康社会为目标，对农民实行免税和直接补贴，开启了以工促农、以城带乡的新阶段，实现了工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。受一系列惠农政策的支持，我国“三农”工作出现重要转机，粮食连年丰收。