政策能力对中国公共政策研究的启示

陶 莉

(西北民族大学 马克思主义学院， 甘肃 兰州 730030)

政府在实现公共政策的转化与影响过程中，需要一定的政策能力作为支持，反思中国的政策能力，对于提高政府的施政能力有重要价值。政策是国家实行国家管理与治理的工具，经过政策制定、政策执行等步骤，国家将集体意志转变成为现实，这是国家政策能力的具体体现。因此，国家需要有专业的政策执行者，也需要有高素质的政策制定者，只有打造具备优秀政策能力的公共管理团队，才能够保障国家施政能力的有效性[1]。如果在制定政策的过程中，忽视了政府与社会的关系，特别是处理集体意志和个体意志之间的矛盾时出现问题，就可能出现施政障碍，政策在制定之后受到更大规模的抵触。中国在改革开放之后实现巨大经济发展奇迹的同时，也面临着非常多的社会矛盾，如国家经济持续发展瓶颈、社会的利益群体冲突、贫富分化进一步加剧等。为了应对日益突出的社会矛盾，政府需要重新审视自身的政策能力，通过观察社会和群体的意识流变，深入到矛盾实质与核心确定政策，并且针对性地执行政策。这也是基于政策能力的中国公共政策研究与思考的重要动因。

一、中国公共政策困境及其表现

中国政策困境主要表现为政令不畅问题，也就是政策在制定之后，在执行过程中出现变形走样的情况。中国的政令不畅问题有其特定的基础，特别是从制定者、执行者以及作用面三个层面分析，可以对中国的政策困境成因进行有益探究。

(一)政策制定者困境

首先，从中国的政策制定者角度进行探究，中国公共政策的制定大部分是由精英实现，这些精英大多数是来自政权内部，也就是行政机关自身完成了公共政策的制定。这样的制定过程实际上是从制定效率的角度考虑的，也就是节省了大量的探究时间，一般通过抽样调查以及部分试点等方式对公共政策的可行性进行讨论[2]。近些年来，中国公共政策的制定者也考虑采用诸如公众听证会的方式实现小范围的参与性决策，但是这样的决策过程仍然是崇尚“效率”优先。从这样的政策制定过程可以看出，中国公共政策的制定方针，一般还是朝着效率最大化的角度发展，但这样的公共政策制定过程客观上存在一定的弊端，即公共政策的接受程度不一定非常充足。如当前城市在建设过程中，不可避免要出现对旧房屋进行拆迁的问题，但是往往容易出现一些“钉子户”状况，这些问题从公共政策的制定层面上分析，主要就是中国的公共政策在制定过程中缺乏认受性，大部分采取“闭门决策”的方式，公众参与度不高，出现抵触情绪的可能性也就更高。

(二)政策执行者困境

中国的政策执行者是在整个政策架构中处在前端处理的群体。中国的施政群体一般采取决策者和执行者分离的方式，而且也存在下层执行者困境的现象[3]。因为基层的执政群体没有决策参与权，所以基层的执行者往往在面对现实问题的时候，只能够通过“打报告”的方式对情况进行反馈。这会出现一个严重的政策能力缺陷，如果上层的政策决定者采纳所反馈的问题，就可能出现一种非常艰难的状况，也就是撤回公共政策或者修改公共政策的方式，这样的一种方式必然会出现大规模的社会反弹或者是政策失信的状况。但是如果政策的决定者不允许政策的执行者对公共政策进行弹性修改，要求坚决执行业已决定的公共政策，就会出现另外一种问题，即现实的执行力度不足、执行项目缺失或者是敷衍执行等情况。所以，公共政策的执行者往往面临着是否执行、如何执行的悖论，他们面对的是直接的社会矛盾和利益冲突，这些也是决策机制不成熟的后续影响。

(三)政策作用面困境

公共政策是需要对社会产生影响的，因此，公共政策的作用面就是广大的社会群众。中国是一个幅员辽阔并且人口众多的国家，每一个基层的执行机关或者是决策机关，所面对的公共政策影响面，都是涉及到众多的人口以及国土面积，这就会出现客观的施政压力。政策能力并不完全体现在制定者或执行者的经验或知识上，还和政策的施行作用面有着非常密切的关系。因此，同样的公共政策在不同的国家或者民族中会出现不同的效果，即便是采用相同的政策执行者群体，也未必可以改变这样的情况。人口众多和管辖面积巨大的情况，会出现多种利益群体，并且这些利益群体相互之间可能存在冲突和矛盾。这些都是当前政策执行面出现矛盾和危机的一个客观问题，而这也是当前中国政策困境当中无法回避的重要问题。

二、中国公共政策能力危机分析

公共政策在制定以及执行的过程中，涉及到社会的方方面面，包括政策的制定方、执行方、作用方以及反馈机制等多个方面，通常政策的制定和执行者往往是国家政策能力的具体体现者。对于当前的中国而言，政策能力的实现遇到了一定的困境，实际上任何政权在制定以及执行公共政策的过程中都必然会遇到矛盾和困境，但是中国有其特殊的国情，因此，在政策能力角度分析中国的公共政策制定与施行情况时，必然要对中国的政策困境进行分析，才可以有针对性地提出建设性建议[4]。

(一)政策细化能力缺乏

中国公共政策细化能力不足。由于我国的公共政策制定者往往是上层机关的群体组成，在决策过程中往往缺乏广泛且具备意义的调研，这就导致了一个现实问题，即公共政策在制定之后出现一定的“水土不服”状况。这个问题如果在公共政策的执行层面没有真正意义上进行调整，就可能出现公共政策成为虚位政策，无法对社会和人民群众起到积极的作用。公共政策的细化，包括政策的影响面、政策反馈机制以及政策的资源调配模式等，一旦决策层考虑不周，就会出现无法彻底执行或不到位执行的情况，最终影响施政者的权威，更有甚者会出现社会和施政者之间的对立与冲突。这也是近年来很多地方政府出现比较突出的“干群冲突”的根源之一。

(二)政策转化能力不足

在中国公共政策能力结构当中，存在着转化能力不足的危机。公共政策之所以会出现政令不畅的状况，主要还是因为中国政策转化能力不足，无法把公共政策转化成为现实。很多群众往往会感慨“政策虽好，但到基层就走形变样”，排除公共政策执行者所出现的腐败、优亲厚友等问题，从能力层面分析，公共政策执行者缺乏将政策转化的能力，将公共政策完全照抄照搬，丧失了地方的弹性。虽然公共政策的制定者也明确了执行的容错机制，但是执行者仍然从规避责任的角度，尽可能地压缩弹性的空间。这种做法本意是避免公共政策出现“变形走样”的问题，但是从现实角度看，由于完全抹杀了下层执行者的意见反馈渠道，往往很多公共政策变成了流于形式、疲于应付的“空架子”，下层执行机关完全是在“提防”被检查出问题，在账面数据、台帐以及一系列的工作内容上都变成了所谓的“迎检模式”，公共政策没有真正实现初衷，这就是政策转化过程最终丧失价值的原因所在。

(三)政策检讨机制缺位

中国公共政策中的检讨、反馈机制基本上是缺位的。公共政策的制定者和执行者相互之间存在行政级别的高度差异，下层机关无法对公共政策提出异议，上层机关层层压实下层机关言路，出现了政策问题毫无检讨、毫无反思的现象。公共政策的决定者虽然是社会行政精英，但是小规模的决策精英在政策经验、政策能力上未必是“万事俱备”，仅仅采取听证会等小规模的决策公开方式，无法将公共政策存在的问题进行及时纠正。公共政策也是由特定的行政群体实现决策，因此必须客观承认缺陷的存在，不存在完美决策。决策的容错机制虽然存在了，但决策的检讨机制不足，检讨机制不同于“失责追责”的纪律框架，而是帮助制定者、执行者客观应对公共政策能力存在的缺陷，并且尝试以合理的方式对缺陷进行修改。这项机制的缺位，是当前中国公共政策问题的客观困境。

三、从政策能力角度优化中国公共政策体系的思考

从政策能力角度对中国公共政策的体系优化进行思考，需要从施政群体现实困境、能力问题等方面入手，通过增设机制、形成常态化的监督与优化模式等，帮助中国政策施行者群体实现全面进步。

(一)增设公共政策的细化机制

公共政策的制定者必须要有公共政策的细化机制，要出台相关的规定和政策制定准则，不允许公共政策的制定机关出台“假大空”的政策，特别是空话连篇且毫无实践意义的公共政策文件，这些文件对于公共政策的执行者是毫无意义的，并且会增加执行者的压力[5]。对于上层决策机关所决定的公共政策，也不能够以简单地复制、转发等方式进行“决策”，必须要有常态化的细化机制。公共政策的细化，需要有研判机制、采集机制以及形成机制，在制定层面上，公共政策的制定者需要定期研究和判断，对现实的问题与情况进行采集分析，避免抽象决策，要结合实际状况制定合理、合规、合法的公共政策。公共政策的决策者还应该在形成公共政策的过程中，广纳意见，特别是要形成专业的公共政策考察小组，以决策专用的方式，跟进特定领域的决策情况，学习先进、优秀的公共政策，才能够在公共决策的过程中做到有效决策，从决策层面就考虑到执行层面的合理性，避免下层机关在执行的时候出现盲从、举足无措等情况。

(二)形成公共政策的检讨机制

公共政策的执行者和制定者相互之间要形成一种联系机制，这种联系机制其实就是政策的检讨与修正机制。既然公共政策不可能做到尽善尽美，就需要在容错机制的基础上，形成公共政策的检讨机制。公共政策的检讨机制需要专业的检讨机关执行，并且检讨机关是独立于公共政策的决策机关之外，能够客观看待执行者、制定者以及作用面三者之间的利益轨迹，其最主要的任务就是检讨公共政策中的利益各方出现冲突和矛盾的状况。只有从检讨和反思的角度，对公共政策进行系统性的修正，并且持续性跟进公共政策本身的问题，才能够不断提高施政者的决策能力、执行能力。公共政策的监督机制，当前中国已经从纪律监督机关等方面形成了相对完备的体系，但是公共政策的检讨、修正并没有纳入到公共政策体系。所以，反思当前中国公共政策体系的问题，要选择合理的切入点，从公共政策的全面优化角度，提高施政者容错、纠错的能力，并将这种局部纠错逐渐形成一种政策跟进的惯性，形成公共政策的持续性检讨和优化的行政模式，这必然会带动国家的行政机关在公共政策的精准性及合理性的范畴内不断发展。

(三)对执行者与制定者的合理交流

为了提高公共政策的执行者和制定者相互之间的体会以及理解，我国对于行政机关干部的持续性交流机制是相对重视的，但也没有完全做到“能者上”的合理交流模式。事实上，公共政策的制定者一定要具备基层一线的执行经验，不能将中国的公共政策转化成为高不可及的“空中楼阁”，所以要鼓励并且选用具备充足基层执行经验的执行者。这些执行者在制定公共政策上更善于权衡利弊、平衡社会不同的利益群体，只有在社会的利益交错格局当中找到一个合适的平衡点，公共政策才能够在更加广阔的社会范围内产生积极、持续的影响。因此，施政者内部要有交流机制，并且要循序渐进，从执行者和制定者的两个群体中持续地选拔具备一线执行经验的人员，充实到公共政策的体系中，保持公共政策执行群体和制定群体的活性，给予反馈者充分尊重和帮助，让施政群体真正成为经验丰富、知识充足、执行到位的群体。

四、结语

中国的政策能力危机是在政策困境的基础上进行讨论和思考的一个重要问题，主要是对公共政策权力拥有者的能力进行分析的过程。中国的政策执行者和制定者都是施政权力的所有者，但是在检讨、细化以及转化等过程中都存在一些需要解决的现实问题，这些问题是影响中国的政策能力全面、持续发展的重要问题。要从整个施政方的角度进行深入分析，特别是透视当前公共政策存在的一些内在问题，并且以纵深切入的方式，帮助中国政策能力以“刮骨疗毒”的方式给予解决。