闵行区设施农用地发展现状、存在问题及对策建议

王 能 （上海交通大学农业与生物学院，上海市闵行区 201101）

积极发展设施农业不仅是推动传统农业向现代农业改革的必经之路，更是提高各地农民经济收入的重要途径。随着土地流转的加快和农业规模经营的发展，设施农用地类型渐趋分化。因而，如何协调设施农用地的占地规模、空间位置、服务水平与区域农业发展水平之间的关系，成为了推动农业现代化进一步健康有序发展的关键。笔者以上海市闵行区为例，研究了闵行区设施农用地发展现状、存在的问题，并依此提出了推进闵行区设施农用地发展的对策与建议，以供类似地区参考借鉴。

1 设施农用地概念

设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应的附属设施用地，以及农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农用地根据其特点，从有利于规范管理出发，具体可分为生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地。

2 闵行区设施农用地发展现状

通过对闵行区农用地进行实地踏勘及对部分数据进行修正得知，闵行区现有设施农用地总面积为32.23 hm2，占总面积的30%；闲置土地为2.09 hm2，占总面积的2%；改变用途的土地为8.69 hm2，占总面积的8%；已复垦的土地为65.19 hm2，占总面积的60%。见图1。其中2011年以后设施农用地均为备案设施农用地，面积为7.67 hm2。

3 闵行区设施农用地发展中存在的问题

3.1 设施选址不合理

据调查，闵行区设施农用地占用基本农田的约有3.33 hm2，与基本农田保护条例相冲突；同时，虽大部分设施农用地的服务水平良好，但仍有部分设施农用地不在合作社范围内，距离较远，服务水平较差。

图1 闵行区农用地现状

3.2 存在违规和违法用地现象

部分合作社出现对设施农用地违规和违法使用的现象，具体表现为实际使用的土地多于通过审批、未通过审批先行建设、改变设施农用地的用途、修建永久性建筑等，且有部分合作社将设施农用地用于农庄、农家乐等经营性项目中。

3.3 缺乏统筹规划

近几年，闵行区设施农业得到了迅猛发展，但很多地方的土地利用总体规划和城乡规划未能跟上节奏，进而导致设施农用地缺乏有效的统筹和管理，造成了设施农业项目存在自发性和随意性，导致部分项目布局散乱随意，项目建设没有得到有效的规划管控。

4 推进闵行区设施农用地发展的对策与建议

4.1 与农业功能相结合

4.1.1 着力发挥农业的生态功能

生态功能是闵行区农业承载的关键功能。在自然植被覆盖率低、生态建设用地稀缺、生态环境改善要求凸显等背景下，农业用地是闵行区生态安全系统的重要组成部分。通过优化城市空间格局，可将设施农用地作为城镇、产业园区等非农建设区之间的生态开敞空间，以优化空间结构、增加生态空间多样性；或将设施农用地作为城市生态功能区的有机组成部分；或将规模化的稻田湿地、果园、鱼塘等设施农用地作为城市人工湿地、绿地和景观的有机组成部分；或通过多种生态廊道与其他生态功能区进行连接，形成生态网络系统，减小因城市绿地斑块破碎度过高造成的生境隔离，提高生物多样性，增强设施农用地对闵行区生态安全保障、生态调节补充和生态景观等功能，充分发挥农业在净化空气、涵养水源、调节气候等方面的作用，促进生态平衡。

4.1.2 确保发挥农业的生产功能

农产品生产功能是农业的基础功能，是其他各项功能拓展的基础。闵行区农业发展的主要目标之一是为本市居民提供鲜活、安全、方便的农产品，保障农产品的质量安全，即从数量上确保粮食、蔬菜的最低保有量，满足居民的刚性需求，确保市场的供需稳定；从安全上构建从田头到餐桌可溯源的地产农产品生产供应体系，保障食品质量安全；从品质上提供无公害、绿色、有机农产品。因此，闵行区在发展设施农用地时，要加快第一、二、三产业的相互渗透和融合，实行基地化种养、标准化生产、企业化经营、产业化开发，不断延长农业产业链，提高农产品附加值，既满足城市居民的消费需求，又实现农业增产、农民增收；同时，对农业生产、生态、旅游等功能进行综合开发，增加农民就业机会，提高总体效益，形成农业经济的重要增长点。

4.1.3 兼顾发挥农业的生活功能

生活功能是闵行区农业有序拓展的衍生功能，能满足市民日益增长的多元精神文化需求。因此，在发展设施农用地时，要在保障生产功能和生态功能的前提下，根据发展阶段和市场需求，深度挖掘农业的观光、采摘、体验、休闲以及农业科普、教育、科研、农业文明传承展示等功能。具体措施为：（1）通过开发农业旅游产业，为都市居民和国内外游客提供清洁优美的休闲、采摘、游览场所，提高人们休闲旅游生活的质量，提高农业效益。（2）积极拓展农业的多功能性作用，结合美丽乡村优美的自然环境、新鲜的空气、宁静的空间以及纯天然、绿色的农产品和食品，增强其调节身心及养生保健的功能，吸引市民前来游憩、养生。（3）为都市居民和国内外游客提供了解农业文明、学习农业知识、体验农村生活、参与农业生产的机会，创办集知识性、科学性、趣味性于一体的科普教育活动，增强“三农”的科普教育功能，以满足城市居民精神文明生活及青少年了解农业知识的需求为目标，赋予农业一定的文化内涵，使其承担相适应的文化科普功能。

4.2 与产业布局相结合

根据不同区域农业种植单位分布现状，以规模化发展为思路，打造精品，以满足市民对农产品的需求为依托，着力打造闵行区农业生产“四大板块”，分别是满足市民菜篮子需求的华漕镇都市菜园板块，以绿色种植、保护水源为主的马桥镇生态稻田板块，加强浦江综合农作物规模化经营和农业生态休闲区建设的浦江区域“农业综合功能区”板块，依托现有果品种植为基础的浦江郊野公园板块与大治河以南板块打造的闵行区果品基地。

4.3 与未来发展相结合

4.3.1 严格把关设施农用地界定范围

农业主管部门应从有利于支持设施农业、规模化粮食生产发展和规范用地管理的角度出发，严格把握设施农用地界定范围，明确设施农用地用途，在日常工作中耐心向群众解读和宣传政策，明确设施农用地范围，严禁随意扩大设施农用地范围和进行非农化使用。

4.3.2 规划引导设施农用地均衡、协调发展

制定设施农用地的布局规划，通过规划来控制设施农用地的建设规模和标准；结合各地不同的地域条件和特点，按照因地制宜、合理安排、区域化布局、规模化生产的原则，积极引导设施农业发展。在进行设施农用地开发建设时，应先考虑利用未被利用的土地和低效闲置用地，这样既可减少对耕地的占用，保护耕地和基本农田；又有利于提高土地利用率。同时，在设施农用地的规划和布局中，要以高效、可持续发展为前提，减少因短期利益对土地和生态造成的破坏。

4.3.3 加强设施农用地批后监管

各级政府要加强设施农用地的批后监管工作，进一步明确市、区、街镇政府以及规土、农业等相关部门的管理职责，逐步形成政府总抓、部门联动的监管机制，且各地应加强对农业产业化生产设施用地及附属设施用地的批后监管，确保农地农用。设施农用地是农业产业化、规模化生产的产物，是为农业配套服务的，应参照农用地进行管理，但有些人钻政策空子，把设施农用地用作修建以农业为依托的休闲观光度假场所、农家乐等，在各类农业园区，建造永久性餐饮、住宿、会议场所及大型停车场、农产品加工场所、展销场地等，背离了设施农用地为农业服务的初衷。所以，对通过审核的设施农用地，要加强使用监管，加大执法力度，一旦发现以设施农用地名义修建其他设施或超标修建的，坚决予以查处，限期拆除还耕。

4.3.4 加强舆论宣传，营造良好氛围

设施农用地管理及申办政策的宣传不应仅停留在各相关平台予以公开的层面，应对上宣传到各级领导，对下宣传到各村社、农户，杜绝发生个别领导对设施农用地政策拿捏不准确或者对设施农用地的定性不准确，误以为在大片农业生产区内修建以农业为依托的休闲观光园、农家乐等也属于设施农用地范畴，造成不符合政策的违规建筑拔地而起、后期拆除困难重重的现象发生；也杜绝部分农户为发展种养殖业，私自搭建管理用房、储藏库或畜禽舍等，最终导致违法用地的现象发生。设施农用地相关政策的宣传要层层落实、步步到位，形成人人懂政策、讲法律的良好氛围，避免因政策误读或在不知晓情况下，盲目搭建、违法用地。